我國農業(yè)環(huán)境損害鑒定評估標準體系研究

王 偉,張國良,趙晉宇,朱 巖

農業(yè)農村部環(huán)境保護科研監(jiān)測所, 天津 300191

當前,經濟高速發(fā)展積累的環(huán)境問題逐漸暴露,農業(yè)環(huán)境損害事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢,環(huán)境污染、生態(tài)破壞已成為威脅農產品安全、耕地健康及農田生態(tài)系統(tǒng)的重要誘因,成為農業(yè)綠色高質量發(fā)展的“絆腳石”。環(huán)境損害鑒定評估是定分止爭、損害賠償?shù)闹匾夹g環(huán)節(jié),對于責任人認定、損害賠償、糾紛化解、打擊環(huán)境犯罪等具有重要意義。農業(yè)環(huán)境損害鑒定評估標準體系的建立,不僅可以為職能部門開展農用地土壤污染責任人認定、農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)裙ぷ魈峁┘夹g抓手,也可以為生態(tài)文明建設、農業(yè)綠色發(fā)展、農產品質量安全保駕護航。

1 國內外標準比較分析

1.1 典型國家標準概述

1.1.1美國

美國與農業(yè)環(huán)境損害鑒定評估有關的技術規(guī)范主要有：《自然資源損害評估技術指南》《自然資源損害評估以及恢復手冊》[1]、《生態(tài)風險評估導則》,以及針對美國五大湖區(qū)域的環(huán)境損害評估模型(NRDAM/GLE)等。其中,《生態(tài)風險評估導則》提出了風險和損害鑒定評價的流程和主要技術環(huán)節(jié)：(1)制訂計劃,根據(jù)評價內容的性質、生態(tài)現(xiàn)狀和環(huán)境要求提出評價的目標和評價重點；(2)風險識別,判斷分析可能存在的危害及其范圍；(3)暴露評價和生態(tài)影響表征,分析影響因素的特征以及對生態(tài)環(huán)境各要素的影響程度和范圍；(4)結果表征,對評價過程得出結論。這些標準規(guī)范了土地、農作物、漁業(yè)生物、濕地等自然資源損害鑒定評估的技術方法,內容涉及現(xiàn)場勘察、模型模擬、實驗分析等技術；涵蓋污染物運移擴散模擬、敏感受體暴露途徑和毒性分析、物理損害結果量化、污染修復與生態(tài)恢復方案設計、資源環(huán)境損害經濟評估等內容[2],還規(guī)定了工作程序、評估內容、評估范圍等。

1.1.2歐盟

歐盟委員會制定了《關于預防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》(以下簡稱《指令》)[3—4],將環(huán)境損害概括為生物多樣性損害和場地污染損害,對適用范圍、例外規(guī)定、責任構成和承擔、補救行動的采取、費用的分擔等進行了詳細的規(guī)定。《指令》推薦在評估環(huán)境損害和選擇適合修復項目時,采用資源等值法(REM),包括初始評估、損害量化、量化增益、補充和補償性修復措施、監(jiān)測和報告等五個階段。開展了《指令》框架下資源等值分析技術在環(huán)境損害評估中應用研究,推出了等值分析工具包(Toolkit),提供了應用資源等值的基本步驟、數(shù)據(jù)來源以及做出重要分析決策的基本準則[2]。

1.1.3日本

日本《環(huán)境基本法》中將環(huán)境損害分為7類,即大氣、土壤、水質、噪聲、震動、地面下沉和惡臭；《公害健康損害補償法》確立了公害健康受害補償制度。在技術標準中,采用指定地區(qū)、指定疾病和暴露期限三個要素辨別損害受體,根據(jù)受損癥狀的差異確定賠償標準。在管理制度方面,由環(huán)境省負責環(huán)境公害賠償救濟與預防工作,環(huán)境再生保全機構負責大氣類公害受害補償管理。各都、道、府、縣設置了公害認定審查委員會和診療報酬審查委員會,負責公害病及其診療補償標準認定[5—6]。

1.2 國內標準概述

2017年8月,《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》對生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估提出了具體要求。之前,環(huán)境損害司法鑒定已納入全國司法鑒定統(tǒng)一登記管理,2018年7月,登記評審細則正式頒布實施,環(huán)境損害司法鑒定規(guī)范化進程進一步加快。農業(yè)環(huán)境損害司法鑒定作為環(huán)境損害司法鑒定的重要組成部分,在司法部、農業(yè)農村部、生態(tài)環(huán)境部的支持下,迎來了新的歷史機遇。在此背景下,已出臺數(shù)項技術標準。主要有：

《漁業(yè)污染事故經濟損失計算方法》(GB/T 21678),針對漁業(yè)水域受外源污染導致天然漁業(yè)資源、漁業(yè)養(yǎng)殖生物和漁業(yè)生產受損害造成的經濟損失評估,規(guī)定了漁業(yè)污染事故經濟損失計算方法[7]；《農業(yè)環(huán)境污染損害鑒定技術導則》(NY/T 3025),針對農業(yè)環(huán)境污染事故或突發(fā)事件引起的因果關系鑒定和損失評估,規(guī)定了鑒定原則、程序、資料收集、現(xiàn)場調查及損失評估方法；《農業(yè)環(huán)境損害鑒定調查技術規(guī)范》(NY/T 3665),針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞引起的農業(yè)生物、農業(yè)環(huán)境要素及生態(tài)系統(tǒng)損害,規(guī)定了調查原則、調查范圍和調查方法、調查程序、排除性調查及環(huán)境損害調查等技術內容；《農業(yè)環(huán)境污染事故司法鑒定經濟損失估算實施規(guī)范》(SF/Z JD0601001),針對因果關系已確定情形下的經濟損失,規(guī)定了農業(yè)環(huán)境污染事故引起的農業(yè)生物、農業(yè)環(huán)境及其他財產損失的估算范圍、估算程序、估算方法、誤差分析與控制[7—8]；《農業(yè)環(huán)境污染損害司法鑒定操作技術規(guī)范》(SF/Z JD0606001),規(guī)定了農業(yè)環(huán)境污染損害司法鑒定的原則、程序、內容及技術要求,適用于農業(yè)環(huán)境污染損害事件引起的因果關系鑒定和損失評估；《農作物污染司法鑒定調查技術規(guī)范》(SF/Z JD0606002),規(guī)定了農作物污染司法鑒定的調查原則、程序、方法、內容及技術要求,適用于工農業(yè)生產中污染物排放引起的農作物污染因果關系鑒定和損失評估。

1.3 現(xiàn)狀與問題

20世紀70年代以來,美國、歐盟、日本等國家在制定環(huán)境保護相關法律法規(guī)時,與之配套的環(huán)境標準體系也逐步建立[9]。與環(huán)境損害有關的技術規(guī)范多側重于污染溯源、損害評估[10]和損失計算,精準化程度較高,但缺乏精細化分類,針對性不強,可能與環(huán)境損害事件類型與發(fā)生頻率有關,也與不同司法體制下事實認定的差異有關[11]；國內技術規(guī)范尚處于起步階段[2,6, 8],導則性質的居多,多規(guī)范一些原則、程序、框架性內容,缺乏總體設計,行業(yè)分類還不細致[4],技術規(guī)定的精細化程度不高,無法滿足訴訟中日益增長的專業(yè)問題規(guī)范化解決[12—14]和鑒定中技術差異化[15]、隨意性過大的矛盾,如損害發(fā)生后,如何區(qū)分污染與氣候災害、病蟲害等致害因素？不同受體損害如何計算,誤差如何控制等。

2 標準化建設的必要性和可行性

2.1 解決“標準打架”給使用主體造成混亂的需要

目前,司法部、農業(yè)農村部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等部門正在組織編制環(huán)境損害評估相關技術規(guī)范,科研人員根據(jù)研究成果提出標準制定需求,標準主管部門覺得有需要就予以立項支持,標準制定隨意性大,以致頒布的標準非常零散,缺乏系統(tǒng)性,僅能滿足某類或某些鑒定的需要,特別是未將法律需求融入標準制修訂過程；制修訂主體各有側重,關于損害范圍的界定、鑒定評估方法及其使用等既有交叉更有差別,給使用部門和鑒定人帶來極大地混亂與困惑,亟需統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、分類指導、精準施策,建立統(tǒng)一的標準體系[16—19]。

2.2 解決科學研究滯后于鑒定實踐的需要

損害的破壞性需要通過技術手段予以識別和認定。然而鑒定技術需求與科學研究存在較大偏差,科學家往往針對具有規(guī)律性、大眾性的問題,開展科學研究,對于非常規(guī)性、小眾性、突發(fā)性技術問題,關注不夠。研究積累無法滿足鑒定技術需求[17,20],也制約了標準化進程。例如，在一起“胡蘿卜畸形與有機肥施用之間是否存在因果關系”鑒定案例中,通過調查分析,基本可以排除田間管理、病蟲害、用藥、降雨等因素,鎖定與肥料有關,由于缺乏肥料中的某種物質濃度對胡蘿卜畸形的基礎數(shù)據(jù),缺乏支撐肥料與胡蘿卜畸形相關性的研究積累,沒有閾值標準,無法確立因果關系。由于科學研究沒有跟進,污染損害現(xiàn)場診斷、農業(yè)生物不同生長階段受害程度認定等關鍵鑒定技術需求,無法列入標準制修訂計劃,進行整體安排,致使不少鑒定需求因技術依據(jù)缺失而無法開展。

2.3 解決從業(yè)人員經驗缺乏,操作能力提升過慢的需要

按照環(huán)境損害司法鑒定登記準入相關要求,優(yōu)先準入的司法鑒定機構和人員是從事環(huán)境研究的單位和科研人員,科研人員長期脫離司法鑒定一線,科研思維固化,鑒定素養(yǎng)缺乏[17],科研思維轉化為鑒定思維的難度較大。長期從事鑒定實務的人員則陷于具體的鑒定業(yè)務中,總結提煉不夠。兩者所短疊加,致使科研成果與鑒定業(yè)務需求之間缺乏有效銜接,實務操作能力得不到有效提升。有針對性的開展鑒定技術研究,推進司法鑒定技術標準化進程,是提升鑒定能力和業(yè)務水平的重要抓手。

2.4 國內相關研究與實踐為標準體系構建提供了基礎條件

20世紀70年代末以來,農業(yè)農村部環(huán)境保護科研監(jiān)測所、中國水產科學院相關研究所等科研單位及農業(yè)環(huán)境保護機構,開展了大量農業(yè)環(huán)境損害事件技術調查與基礎研究[21—29]。如1990年洛陽市五女冢村玉米受害事故；1999年大慶熱電廠粉煤灰污染農田事故；2005年松花江水污染事件；2011年蓬萊19- 3油田溢油事故等。2006年以來,種植業(yè)、漁業(yè)[24]、畜牧業(yè)、資源環(huán)境[25]、農業(yè)經濟領域,圍繞農業(yè)環(huán)境損害鑒定評估部署了大量研究與實踐工作[26—27],制修訂相關技術標準20余項,具備在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署下,承擔標準體系構建和開展標準制修訂工作的條件。

3 標準體系定位與范圍

農業(yè)環(huán)境損害鑒定評估標準體系是環(huán)境損害司法鑒定標準體系的重要組成部分,覆蓋環(huán)境污染與生態(tài)破壞引起的損害確認、因果關系鑒定和損失評估鑒定。農業(yè)環(huán)境損害涉及環(huán)境要素、農業(yè)生物的不利改變,以及上述要素構成的農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)功能退化和服務減少,其中農業(yè)生物包括種植業(yè)生物、畜牧業(yè)生物和水生生物,農業(yè)環(huán)境要素包括農區(qū)大氣、農業(yè)用水和農田土壤,農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)功能涉及農產品供給、氣體調節(jié)、氣候調節(jié)、涵養(yǎng)水源、土壤保育和生物多樣性等。

本標準體系要處理好與農業(yè)資源環(huán)境標準體系、環(huán)境管理標準體系的關系,避免重復,減少交叉[30]。對于修復治理、環(huán)境應急等業(yè)務性、專業(yè)性、執(zhí)法性的內容,以及與司法鑒定不密切的技術規(guī)定和要求,納入各專業(yè)標準體系。

4 標準體系構建原則

4.1 依法構建

依照《中華人民共和國標準化法》《全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定》,以及訴訟法等法律要求,做好標準分類、統(tǒng)籌安排、與法律銜接等工作。依照《中華人民共和國農業(yè)法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國土壤污染防治法》等專業(yè)法律,與行業(yè)業(yè)務技術銜接。

4.2 政府主導

農業(yè)環(huán)境損害鑒定評估標準屬于社會公共產品,具有很強的公益性,屬于國家公共安全、農業(yè)安全和環(huán)境安全的范疇。應當由政府主導[17],以政府投入為主,在科研院所、高校、鑒定機構相關科研的基礎上,根據(jù)標準化規(guī)劃和鑒定需求,協(xié)商一致,形成標準體系。

4.3 社會參與

標準化工作屬于技術性較強、應用程度較高、利益沖突較大的公益性工作,需要吸收不同層次專家參與,公開征求司法機關、行政機關、司法鑒定機構和其他利害關系人的意見,在標準體系構建與標準制修訂中,為其意見表達提供渠道[31]。

5 關鍵技術問題

5.1 農業(yè)環(huán)境損害確認

農業(yè)環(huán)境損害確認包含農業(yè)生物、農業(yè)環(huán)境要素以及生態(tài)系統(tǒng)三類損害確認。在標準體系上,可以通過癥狀診斷、現(xiàn)場調查、污染物限量標準制定[32]為損害事實認定提供技術依據(jù),具體為：(1)農業(yè)生物損害確認：借助癥狀診斷識別技術,以及對照區(qū)農業(yè)生物比對,判斷是否存在損害事實。農作物注重根、莖、葉、花、果等部位傷斑、畸形,腐爛,葉片顏色、卷曲、干枯等外觀特征；禽獸類注重牙齒、蹄腳、毛皮等外觀特征、習性變化特點,重點關注其部位的異常情況、日常的不正常行為以及后代健康情況等；水生生物側重是否有異常行為、器官是否畸形等判定技術要點。(2)農業(yè)環(huán)境要素損害確認：農田土壤可分為破壞和污染兩類。土壤破壞通過篩選表征破壞的關鍵性指標和參考性指標,對每項指標進行損害程度定級建立確認損害的技術要點；土壤污染參照農用地土壤污染物限量標準,沒有標準的,根據(jù)對照區(qū)情況判斷；農業(yè)用水按照用水類型,根據(jù)相關用水水質標準、農產品產地環(huán)境標準,地表水環(huán)境質量標準綜合判定；農區(qū)大氣損害根據(jù)環(huán)境空氣質量標準、大氣污染物排放標準以及農產品產地環(huán)境標準綜合判定。(3)生態(tài)系統(tǒng)損害確認：農業(yè)生物、農業(yè)環(huán)境各要素其中一項或幾項發(fā)生損害,可以通過關鍵種或優(yōu)勢種分布方式,空間分布區(qū)域與損害發(fā)生前相比發(fā)生顯著變化等技術要點確認損害。

5.2 因果關系判定

因果關系判定是確定責任人的重要依據(jù)。在標準設計上,可通過資料收集、現(xiàn)場調查、監(jiān)測檢測方法等技術標準,為因果關系判定提供技術依據(jù)。美國國家海洋和大氣管理局判定因果關系的條件：a. 資源發(fā)生泄漏；b. 對關注的自然資源產生損害；c. 存在遷移途徑[33]。歐盟環(huán)境責任指令判定因果關系的條件包括[33]：a. 危險化學品發(fā)生泄漏；b. 受體暴露于泄漏的化學品；c. 存在環(huán)境遷移途徑；d. 泄漏的化學品足以產生危害；e. 危險已經發(fā)生或可能發(fā)生[33]。於方[33]等認為因果關系判定條件包括時間順序、污染物同源性、遷移路徑合理性、生物暴露可能性以及損害發(fā)生可能性,同時排除其他可能性。結合國內國外經驗,以及農業(yè)環(huán)境的特殊性,我們認為,損害受體與致害行為因果關系判定的條件包括：a. 農業(yè)受體中檢測出特征污染物,且含量超出國家、行業(yè)、地方標準中最嚴限值,或超出對照區(qū)含量,或農業(yè)受體受到顯著傷害；b. 存在向農業(yè)受體排放或者增加特征污染物的可能；c. 無其他相似污染源或致害行為,或相似污染源、致害行為的影響可以排除或忽略；d. 可以排除自然災害、病蟲害、高背景值等非人為因素的影響。

因果關系判定包括污染源及特征污染物識別、污染途徑建立,關聯(lián)性證明3個環(huán)節(jié)：(1)污染源及特征污染物識別：獲取詳細全面的資料,通過現(xiàn)場調查技術、農產品及環(huán)境樣品采集及監(jiān)測技術,識別潛在污染源,推斷可能產生的特征污染物；(2)污染途徑建立：以前期資料及現(xiàn)場調查為基礎,分析特征污染物的釋放機理,傳輸機制,在環(huán)境介質中的分布特征,建立污染物從污染源到達受體的途徑[34]；(3)關聯(lián)性證明：通過同位素示蹤、污染特征比對、場地模擬、實驗室研究、模型研究[35]以及多元統(tǒng)計分析[36—37]等同源性分析方法,綜合判斷遷移轉化過程的合理性[38—39],明確污染源與農用地土壤損害結果關聯(lián)性[40]。

5.3 損失評估

損失評估是確定環(huán)境損害責任大小的重要手段,根據(jù)受體類型,分為環(huán)境污染或生態(tài)破壞引起的農產品損失和資源環(huán)境損失。(1)農產品損失：包括產量損失和質量損失,可采用市場價值法、專家評估法等進行估算；(2)資源環(huán)境損失：包括農田土壤、農區(qū)大氣以及農業(yè)用水等農業(yè)資源的修復費用,修復期間損失以及生態(tài)服務功能損失。以農田土壤環(huán)境損失為例,① 可以利用修復技術恢復至基線水平的,應包含修復費用及期間損失。在選擇修復方法時,本著修復成本較低,易于實施,具有可操作性,避免產生二次污染的原則[41],優(yōu)先選擇植物修復和農藝調控修復措施；② 已受到永久性損害的,以生態(tài)服務功能損失計,包括農產品供給功能、氣體、氣候調節(jié)功能、支持服務功能(水源涵養(yǎng)、土壤保育、生物多樣性)和文化功能[42—43]；③ 利用現(xiàn)有修復技術無法對受損土壤環(huán)境恢復至基線水平的,除修復費用和期間費用外,還需要考慮修復完成后未恢復基線水平產生的損失。

6 標準體系框架

結合研究成果和鑒定需求,以損害確認、因果關系判定和損害評估技術要求為主線,逐步建立以農業(yè)生物、農業(yè)環(huán)境要素和農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)為對象,涵蓋基礎標準、技術導則、技術規(guī)范、技術指南的標準體系[44](圖1)?；A標準規(guī)定最基本的、通用的技術要求；技術導則對行業(yè)鑒定的基本問題做出宏觀性規(guī)定,如鑒定類別、鑒定對象、鑒定程序、鑒定方法等；技術規(guī)范規(guī)定具體鑒定對象、鑒定事項、鑒定方法的技術要求；技術指南對一些技術不確定性大、尚不成熟但仍需統(tǒng)一技術操作的鑒定方法等作出技術規(guī)定。

圖1 標準體系框架圖Fig.1 Framework of standard system

6.1 基礎標準

基礎標準由術語標準、編碼標準和鑒定文書編制標準組成。術語標準主要規(guī)定農業(yè)環(huán)境損害鑒定中常見的術語[45],編碼標準主要規(guī)定編碼對象、編碼原則、賦碼規(guī)則等。鑒定文書編制標準主要規(guī)定司法鑒定意見書、檢驗報告的格式要求、編寫規(guī)范等。

6.2 技術導則

技術導則包括基線判定、因果關系鑒定、損害評估鑒定和生態(tài)破壞鑒定技術導則?；€判定技術導則包括對照區(qū)選取方法、閾值標準選擇原則、歷史數(shù)據(jù)獲取方法以及專家意見使用條件等內容；因果關系鑒定技術導則包括因果關系鑒定原則、判定依據(jù)以及因果識別方法等內容；損害評估鑒定技術導則包括農業(yè)生物、農業(yè)環(huán)境及其他財產損失的實物量化和價值量化、誤差分析與控制等內容；生態(tài)破壞鑒定導則包括鑒定原則、破壞方式與類型識別、破壞程度等級及判定依據(jù)等內容[46]。

6.3 技術規(guī)范

技術規(guī)范涉及鑒定流程、癥狀診斷、鑒定對象、實驗檢測等。在鑒定流程上,涵蓋鑒定材料收集與審查、現(xiàn)場調查、樣品采集以及現(xiàn)場監(jiān)測等；癥狀診斷方面,根據(jù)不同污染物對農業(yè)生物產生的致害特征,涵蓋農作物、畜禽生物、水生生物不同生長階段受害癥狀診斷,包括診斷原則、診斷部位、診斷內容和方法等[47]；根據(jù)受鑒對象的不同,分為農作物、畜禽作物、水生生物、農田土壤損害鑒定技術規(guī)范,內容包括鑒定原則、程序及技術方法；實驗檢測方面,涵蓋檢測方法、質量控制以及數(shù)據(jù)審查。

6.4 技術指南

技術指南涉及農用地土壤污染責任人認定技術指南、耕地破壞鑒定技術指南、外來入侵物種鑒定技術指南等。農用地土壤污染責任認定技術指南對責任認定的程序和方法做出統(tǒng)一規(guī)定；耕地破壞鑒定技術指南對農用地土壤破壞鑒定程序,破壞類型識別以及破壞程度判定方法以及判定意見做出統(tǒng)一規(guī)定；外來物種入侵鑒定技術指南對外來物種入侵鑒定程序、鑒定外來物種的技術方法等做出統(tǒng)一說明。

6.5 污染物限量

污染物限量作為單獨序列,規(guī)范不同特征污染物在不同農業(yè)生物和環(huán)境要素中的最高允許限量,目前已出臺的,常用于農產品的污染物限量標準為《食品安全國家標準 食品中污染物限量》(GB 2762),《食品安全國家標準 食品中農藥最大殘留限量》(GB 2763),《食品安全國家標準 食用植物油料》(GB 19641)等；農用地土壤污染物限量參考《土壤環(huán)境質量 農用地土壤污染風險管控標準(試行)》(GB 15618)以及不同種類農產品產地環(huán)境標準；農業(yè)用水污染物限量按照用水類型,參考不同種類農產品產地環(huán)境標準以及地表水、地下水環(huán)境質量標準綜合確定；農區(qū)大氣污染物限量參考環(huán)境空氣質量標準、大氣污染物排放標準以及農產品產地環(huán)境標準綜合判定。

7 實施路徑

在國家標準化委員會和國務院司法鑒定行政主管部門領導下,成立全國司法鑒定標準化專業(yè)委員會,設置環(huán)境損害司法鑒定技術標委會。環(huán)境損害司法鑒定技術標委會吸納農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境、自然資源、林業(yè)草原等行業(yè)專家組成,成立農業(yè)環(huán)境損害司法鑒定標準化工作小組,負責全國農業(yè)環(huán)境損害司法鑒定標準的規(guī)劃、論證、標準體系建設、標準制修訂等工作。