市域社會治理現(xiàn)代化的制度困境突破: 基于制度云平臺的構想

□劉靈輝 田茂林

[電子科技大學 成都 611731]

一、問題的提出

2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出了“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的行動目標。作為社會治理領域的一種嶄新提法，市域社會治理現(xiàn)代化不再機械地將城市與農(nóng)村割裂開來，而是從整體性和系統(tǒng)性視角強調(diào)在市域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)一體化治理，統(tǒng)籌考慮和安排城鄉(xiāng)民生保障和安全穩(wěn)定的治理體系，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實現(xiàn)路徑和實現(xiàn)機制。市域社會治理現(xiàn)代化，不是城市社會治理和鄉(xiāng)村社會治理的物理組合，也不是城鄉(xiāng)社會治理一體化的簡單延續(xù)，而是其轉型升級版。繼續(xù)傳統(tǒng)地將社會治理從地域上區(qū)分為城市治理與鄉(xiāng)村治理的二元結構，并在兩個方面實行不同的制度，不僅會導致經(jīng)濟效率降低、社會平等缺失以及社會穩(wěn)定程度減弱[1]。因此，國家提出市域社會治理現(xiàn)代化打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元的治理格局，將城市、鄉(xiāng)村作為一個整體進行一體化治理，這也有利于加速城鄉(xiāng)融合的步伐。

加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，必須始終堅持共建共治共享的社會治理制度。市域范圍內(nèi)共同發(fā)揮作用的不同層級、不同部門、不同主體所制定的制度，規(guī)范著市域范圍內(nèi)多元主體的行為、促進著資源要素的自由流動及合理配置、調(diào)節(jié)著社會發(fā)展利益的科學分配，故而，制度建設有助于推進市域社會治理現(xiàn)代化，同時，制度安排決定治理結構，將制度效能轉化為治理效能是實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的關鍵所在。在市域社會治理現(xiàn)代化進程中，市一級制度供給、制度創(chuàng)新、制度融合能力與防范化解能力較強，有能力不斷完善市域社會治理制度體系，夯實市域社會治理現(xiàn)代化的基層基礎[2]。然而，市域社會治理現(xiàn)代化所涉及的制度是極其復雜多樣的，不同類型制度之間不僅存在著邊界模糊不清、交叉重疊、故意留白，而且存在著關系高度復雜、依存與獨立相并存等問題，導致市域社會治理現(xiàn)代化面臨相當大的制度困境。在制度制定環(huán)節(jié)，制度本身的科學合理性難以保障，制度的滯后性以及多項制度間銜接不暢導致共振效果不佳；在制度執(zhí)行環(huán)節(jié)，制度貫徹執(zhí)行的形式主義“空轉”以及執(zhí)行條件難以充分落實帶來執(zhí)行效果不理想的嚴重后果；在制度反饋環(huán)節(jié)，對制度本身和制度執(zhí)行過程監(jiān)督乏力，且靈敏迅捷的評價反饋機制未建立，導致難以及時發(fā)現(xiàn)問題適時地對制度進行修改完善。

制度困境得不到突破和化解，市域社會治理現(xiàn)代化便難以實現(xiàn)和長久運轉。然而，寄希望于通過傳統(tǒng)的手段來破除市域社會治理現(xiàn)代化所面臨的制度困境是很難實現(xiàn)，必須使用新方法、新技術、新手段來助力制度困境的突破，實現(xiàn)技術與制度相互關聯(lián)、相宜得彰，共同推進市域“智慧治理”[3]。提升信息處理能力，是加快推進市域社會治理現(xiàn)代化的極其重要一環(huán)[4]。那么，如何通過現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡技術對市域范圍內(nèi)眾多主體制定的制度文本、制度運行情況等產(chǎn)生的巨量信息進行收集、分析、研判、評估和反饋，以服務于市域社會治理現(xiàn)代化過程中制度完善和改進，是推進市域社會治理智慧化的關鍵一環(huán)。因此，搭建制度云平臺，借助于大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術手段對市域范圍內(nèi)不同性質、不同行業(yè)、不同層次、不同類型的主體制定的制度文件（正式的、非正式的）進行規(guī)范化、科學化、信息化管理，實現(xiàn)制度文本智能化的統(tǒng)計、歸類、評估、反饋，使市域范圍內(nèi)諸多制度構成一個系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、互聯(lián)互通、運行有效的制度體系，并共同在市域范圍內(nèi)產(chǎn)生同頻共振，實現(xiàn)制度優(yōu)勢與治理效能相統(tǒng)一，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、制度云平臺的可行性與功能建構

（一）制度云平臺的可行性

市域社會治理現(xiàn)代化就是要將社會治理現(xiàn)代化的總體目標要求落實到“市域”范圍之內(nèi)讓市域成為主導角色，在市域內(nèi)解決影響國家安全、社會安定以及人民對美好生活向往等方面的突出問題，通過每個點的“市域之治”最終實現(xiàn)“全國之治”[5]。通過市域治理與省域治理和縣域治理相比，市域治理更突出以中心拉動周邊的水平治理層級，更側重市-區(qū)，縣、市-街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）之間的協(xié)調(diào)治理機制[6]，而搭建服務于市域社會治理現(xiàn)代化的制度云平臺正是完成從根本行動準則上協(xié)調(diào)一致的現(xiàn)代化方法展現(xiàn)。

1. 政務云平臺技術上的成熟

制度云平臺本質上也是政務云平臺的一種，隨著信息技術的快速發(fā)展，政務云平臺得到廣泛建設和應用并進一步向移動政務云平臺轉化，各級政府已經(jīng)積累了極為豐富的政務云平臺建設、管理經(jīng)驗，儲備了豐富的云平臺建設的人力資源，推進了多種技術的合理有效使用，完全能夠實現(xiàn)目前構想下的制度云平臺的功能建構。此外，相較于常規(guī)的政務云平臺需要實現(xiàn)辦理多項事務、完成在線行政審批等復雜功能而言，目前制度云平臺的功能較為簡單。因此，在技術上容易實現(xiàn)。

2. 制度權限上的合法性

制度云平臺搭建所涉及的一系列規(guī)范性的制度文本如法律法規(guī)、村規(guī)民約等大多可以由公眾直接查閱或申請查閱，即規(guī)范性制度文本可公開。且在目前全國各地的政務云平臺建設中均設有政務公開欄目對外公布政務信息，其中就包含有各項制度、政策文件等，制度云平臺所做的制度規(guī)范可視作專項的制度類政務公開。因此，就合法性上亦是可行的。

（二）制度云平臺的功能建構

將市域范圍內(nèi)的各類制度文本以及制度運行中收集到的信息上傳到制度云平臺之后，基于區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段，能夠實現(xiàn)制度快速統(tǒng)計、制度關聯(lián)分析、制度沖突與銜接狀態(tài)排查、制度智能評估和制度智能反饋等功能（見圖1）。

圖 1 制度云平臺的具體功能實現(xiàn)思路圖

1. 制度快速統(tǒng)計

通過制度云平臺能夠實現(xiàn)如下方面的快速統(tǒng)計功能：第一，快速地掌握市域范圍內(nèi)各主體上傳提交的制度文本總量，制度文本的行業(yè)、部門、區(qū)域等分布情況，制度文本的修改完善、廢止、替代等情況；第二，能快速摸清尚未上傳制度文本的主體數(shù)量以及他們所給出的理由和說明；第三，能夠快速統(tǒng)計出制度有效期的時間，統(tǒng)計制度有效期已過而清理不及時的情況；第四，能夠通過網(wǎng)絡抓取等途徑收集到制度運行中的意見、建議并進行歸類、統(tǒng)計。

2. 制度關聯(lián)分析

每個主體提交制度的原始文本、修改完善、廢止、替換等情況，都運用區(qū)塊鏈技術進行管理，保證每個主體提交的制度政策文本的歷史鏈條可追溯，實現(xiàn)制度自身的關聯(lián)分析。同時，在市域范圍內(nèi)，每個主體不僅執(zhí)行本單位制定的制度，而且還要執(zhí)行政府部門、上級單位、行業(yè)組織等主體出臺的制度規(guī)范，不同主體頒布的制度之間也存在錯綜復雜的內(nèi)在關系。因此，運用制度云平臺能夠快速地構建起整個市域、某一大類領域、甚至某一單位的制度關聯(lián)圖譜，通過制度關聯(lián)圖譜可以清晰地看出不同層級制度、不同部門制度之間的內(nèi)在邏輯關聯(lián)點、銜接點，使制度與制度之間的內(nèi)部關系躍然紙上。

3. 制度沖突與銜接狀態(tài)排查

采用人工智能技術不僅僅能簡單地對制度文本進行相似度分析，畢竟下級對上級制度文本的照搬照抄比較司空見慣，相似度高并不能說明什么問題。在對人類行為進行深度學習的基礎上，從已經(jīng)普遍發(fā)展的政務服務在線智能問答機器人自助服務來看，對文本、語音進行關鍵詞提取并按照預設程序做出反應是目前的人工智能技術易于達到的目標。故而，基于制度文本大數(shù)據(jù)，運用人工智能技術可以排查如下方面：第一，制度沖突排查。從制度資源池中提取同一類主體上傳的最新制度文本按照效力級別（國家級＞省級＞市級＞縣級）的原則對存在著上下沖突的內(nèi)容標識出來，在對同一主體類別制度按照效力等級原則進行對比分析、檢測、處理和結果保存后，按照管轄關系和效力等級進行跨主體的雙重制度沖突排查分析。將企業(yè)、事業(yè)單位、村（居）委會、社會組織等的制度按照業(yè)務相關分解成若干個分散的制度文本，分別同相應管轄的國家、省、市政府部門的制度文本進行對比，找出其存在沖突的部分予以標識。第二，制度與制度之間的有機銜接不暢之處，不同制度之間不僅僅存在著沖突，還存在著是否有機銜接、銜接是否暢通等問題，如果制度與制度之間缺乏有機聯(lián)系與配合互動，單個主體的制度將形同孤島，難以自立、預期效果將難以保障實現(xiàn)，例如，某項制度明確要求其他部門出臺配套的實施細則，而實際上其他部門并未出臺細則。這些被發(fā)現(xiàn)的制度沖突問題和銜接不暢問題會反饋至制度云平臺的管理中樞，這有利于制度問題從事后應對向源頭防范的邏輯思維轉變。

4. 制度智能評估

市域社會治理現(xiàn)代化的制度執(zhí)行狀況需要有配套的評估機制，傳統(tǒng)的制度評估依賴于專家、依賴于數(shù)據(jù)加工，難免出現(xiàn)主觀偏差、數(shù)據(jù)失真等問題。從制度的完備性、系統(tǒng)性、執(zhí)行力、社會效能、風險預判與化解等方面，建立起一套科學的市域社會治理現(xiàn)代化制度評估體系并內(nèi)置于制度云平臺相應的制度評價模塊。利用制度云平臺自身的內(nèi)部數(shù)據(jù)（例如，制度沖突分析、制度執(zhí)行過程中的出現(xiàn)問題數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡爬?。ㄆ趯χ贫葘崿F(xiàn)全面的、整體的、系統(tǒng)的制度評估，并將結果反饋至云平臺的管理中樞。制度云平臺的智能化評估，引入技術手段，減少人為干預，能夠做到評估主體多元化、民主化、客觀化，評估程序規(guī)范化和科學化，建立智能化的市域社會治理現(xiàn)代化制度評估制度。

5. 制度智能反饋

在市域社會治理現(xiàn)代化實踐檢驗中，制度全過程糾正、補漏的快速反饋機制，在制度制定、制度運行、制度保障、制度監(jiān)督、制度評估的任一環(huán)節(jié)所發(fā)現(xiàn)的問題與缺陷都可以便捷反饋至制度云平臺的管理中樞機構。然后，市級黨政部門通過對所有反饋問題的歸類整理、分析研判，進而確定哪些問題可以由市級黨政部門或者基層自治組織、社會團體解決的，則在市域范圍內(nèi)自行妥善統(tǒng)籌解決；對于反饋的問題，超出市域黨政部門立法權或者管轄權范圍的，則通過問題上報機制定期反饋到省級乃至逐級上報到中央政府部門，使市級黨政部門的反饋問題上報機制成為市域社會治理過程中發(fā)現(xiàn)問題進入中央層面政策議程的觸發(fā)機制之一，以推動制度運行過程中“自下而上”與“自上而下”的有機結合，實現(xiàn)制度自我完善、自我發(fā)展。

三、制度云平臺的架構體系

具體到一個城市，各個部門既缺乏理念上的統(tǒng)一，又存在“出政績”的沖動，常常職責交叉、重復工作，甚至出現(xiàn)政策打架的情形，使基層不堪重負[7]。導致政策打架的部分原因就在于市域范圍內(nèi)各類主體制定的制度并沒有推行強制的備案管理等規(guī)定，運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術手段對種類繁多、數(shù)量龐大的制度進行智能化管理更是缺乏。由于市域范圍內(nèi)眾多主體制定的制度信息化管理水平低，就很難排查出制度可能存在的內(nèi)在沖突、銜接不暢以及滯后、過期失效等問題，對制度進行智能化的統(tǒng)計分析、關聯(lián)分析、銜接分析、評估分析等也基本無從談起。鑒于制度對市域社會治理現(xiàn)代化的極端重要性，制度管理涉及不特定多數(shù)的主體，以及制度云平臺的非競爭性和非排他性屬性明顯，且不以盈利為目的，因此，制度云平臺屬于公共利益范疇，應由相關政府部門牽頭搭建，負責制度云平臺的設計與研發(fā)、運行管理、人員配置、經(jīng)費投入等事宜。參照基于云平臺的政務信息資源共享平臺建設模式[8]，本文將制度云平臺分為基礎設施層、制度資源層、制度應用層、反饋交互層、用戶層（見圖2）。

圖 2 制度云平臺的架構體系

在這一制度云平臺中，基礎設施層構成物質基礎，相應活動的開展建立在技術設備之上，由管理用戶將憲法、相關法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范等制度上傳至平臺中構成規(guī)范性的制度文本庫，由普通用戶將本機構、本部門、本單位的相關制度上傳至云平臺，由云平臺進行快速統(tǒng)計、關鍵詞提取等工作，進行智能對比分析，制度對比分析結果由智能后臺或管理用戶予以反饋。在這一架構邏輯基礎上，制度云平臺運行模式主要包括以下三種。

（一）自下而上的制度梳理

這一運行模式主要發(fā)生在基礎設施層和資源層，在基礎設施層的設備之上構建起制度云平臺的運行模式，由管理用戶中市級政府制定制度云平臺規(guī)則，企業(yè)、社會組織、村莊（社區(qū)）等不同的普通用戶根據(jù)這一規(guī)則將本單位、本部門、本機構制定的仍在發(fā)揮效力的制度文本上傳至云平臺中形成“資源池”。制度文本的存儲以政府部門、人大、政協(xié)、企業(yè)、城市社區(qū)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等每一大類主體為一個整體單元，每個具體單位作為子單元將自己的內(nèi)部制度上傳至相應的大類整體單元區(qū)域中。各主體上傳的制度以歷史鏈條的形式保存，若有修改、補充、廢止、新制度代替舊制度等情形，都應及時更新上傳并做說明，形成“舊區(qū)塊—新區(qū)塊”的制度鏈條，確保能夠追溯每個主體的制度發(fā)展脈絡。

（二）自上而下的制度糾錯

這一運行模式主要發(fā)生在資源層、應用層以及反饋交互層，在普通用戶完成市域社會內(nèi)制度上傳后，由云平臺進行關聯(lián)分析、沖突與銜接狀態(tài)排查、智能評估等工作，根據(jù)法律制度的效力等級、下位法律制度不能違背上位法律制度等原則，得出哪些制度與上位法律制度存在沖突的結論，并根據(jù)普通用戶登錄賬號的相關資料將平臺初步對比結果反饋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、區(qū)縣級、市級管理用戶，按照轄區(qū)管理的原則再反饋至不同的管理用戶，對市直屬、縣直屬機構則反饋至相應的市級、區(qū)縣級管理用戶。由相應的管理用戶審查云平臺的智能反饋結果，對是否與上位法律制度相沖突進行進一步判斷，若管理用戶審查存在沖突則將結果反饋至相應的普通用戶，指出沖突的表現(xiàn)方面、提出修改要求。在此基礎上進一步分析討論不同制度之間的銜接情況，如重點分析下級關于上級某個規(guī)定、規(guī)劃的具體實施辦法是否得到了落實，或排查出相關規(guī)定的配套實施細則與規(guī)定本身的銜接情況，由制定規(guī)定的管理用戶審核具體實施辦法，由要求相關部門制定配套規(guī)則的管理用戶審核相關配套規(guī)則的實施情況，以保證制度的有效互動，達到應有的效果。

（三）多中心、多主體的反饋交互

這一模式貫穿云平臺的所有層次，市域社會治理現(xiàn)代化制度云平臺并非是一個單向的平臺，而是全流程、全層面、全用戶均可參與的多中心、多主體反饋溝通過程，在此基礎上，將市域社會內(nèi)多元治理主體的意見、建議同現(xiàn)有制度結合以發(fā)現(xiàn)、提出更適應市域社會治理需求的制度，以此來強化云平臺的能力輸出，在數(shù)字時代，市域社會治理水平往往取決于能力輸出平臺[9]。多中心指的是在每一個制度云平臺的運轉流程中均可嵌入溝通交流，在上傳制度前了解相關要求、制度對比中發(fā)現(xiàn)問題、評估結果后提出修改要求、判定沖突后咨詢?nèi)绾涡薷耐晟啤ε卸_突結果進行申訴等，沒有固定的反饋溝通節(jié)點，而是依據(jù)需求進行。多主體指的是普通用戶之間、管理用戶之間、普通用戶和管理用戶之間均可進行反饋溝通，且制度云平臺本身具備的智能反饋功能可以為普通用戶提供初步的反饋服務，最基本、最日常的交流互動由智能機器人在線交流實現(xiàn)，以應對大量常規(guī)性和常識性的問題，避免空耗大量的人力資源，對于部分智能機器人尚不能很好解答或可能出現(xiàn)錯誤解答的復雜問題，則在轉給人工進行在線交流互動。

四、制度云平臺建設存在的障礙

（一）基礎設施層可能存在的問題

基礎設施層是制度云平臺建設的物質層級，相關的制度文本都存儲在基礎設施層上，相關功能的開展亦依賴基礎設施層的建構，基礎設施層建設的好壞、對基礎設施層控制主體的監(jiān)管是否全面有效將直接影響到數(shù)據(jù)安全。互聯(lián)網(wǎng)的普遍接入既縮短了信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的距離，也提高了保證信息數(shù)據(jù)安全的難度。制度云平臺的基礎是市域范圍內(nèi)所涵蓋的眾多主體上傳的制度文本，這個資源池將存儲海量的制度文本數(shù)據(jù)信息，如此大的存量數(shù)據(jù)平臺的運行安全就顯得至關重要，一旦出現(xiàn)問題所帶來的損失將是巨大的。目前，數(shù)據(jù)安全遭遇到風險的主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)泄漏和數(shù)據(jù)損害，導致數(shù)據(jù)安全面臨風險的原因主要來自于三個方面：（1）制度云平臺本身的技術因素，由于技術故障或其他原因導致平臺的數(shù)據(jù)被泄露或者存儲的數(shù)據(jù)丟失等；（2）后臺運行人為因素，由于制度云平臺后臺管理人員工作失誤或出售數(shù)據(jù)非法牟利等故意行為而造成的數(shù)據(jù)泄露；（3）平臺外界因素，自然災害等非可抗力、不法黑客惡意攻擊等也會造成平臺數(shù)據(jù)的泄露和損害。

（二）資源層可能存在的問題

制度資源層形成制度云平臺的內(nèi)容基礎，各組織的制度文本匯聚，在資源層容易出現(xiàn)制度文本不規(guī)范、表達含義不清晰的“口頭”制度問題；保密單位制度如何保存、處理的問題；各組織制度上傳積極性不高、不上傳全部制度或制度更新不及時的動力機制問題。以上問題的存在導致難以形成規(guī)范有效、嚴謹、豐富的制度資源，具體如下：

1. “口頭”制度問題

從制定主體來劃分，市域社會治理現(xiàn)代化所涉及的制度包括黨政部門、人大、司法機構、社區(qū)、企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村委會等多種主體所制定的各類制度，不僅包括法律法規(guī)、黨政公文，還應當包括諸如市民公約、行業(yè)規(guī)章、團體章程、村規(guī)民約等社會規(guī)范（見表1）。

表 1 市域社會治理現(xiàn)代化涉及的制度種類

市域范圍內(nèi)，涉及主體類別眾多，并非每個主體都制定有顯化的制度文本，難免一些社區(qū)、企業(yè)、村集體經(jīng)濟組織等采取自治而未形成文字的制度。以村規(guī)民約、市民公約為典型代表，它們是社會主體在日常工作、生活中達成的共識，但這樣一些非成文的制度甚至在某些時候比成文制度具有更強的規(guī)范社會主體行為的能力。一般而言，由于這些“口頭”制度并非是針對特定事宜、專門問題，而是涵蓋了成員關系、利益分配、責任義務、公益慈善等集體生活的主要方面，其發(fā)揮行為規(guī)范作用的覆蓋面往往比較大。因此，實現(xiàn)搭建制度云平臺就必須要考慮“口頭”制度的上傳問題，但是顧名思義，“口頭”制度是通過口耳相傳和默認遵循的方式發(fā)揮作用的，然而，通過制度云平臺來實現(xiàn)制度困境的突破需要有顯化的制度文本，而這正是“口頭”制度所欠缺的。

2. 制度保密性問題

市域范圍內(nèi)一些單位的內(nèi)部制度具有保密性，例如，軍工類企業(yè)、高科技技術企業(yè)等主體制定的涉及國家機密、行業(yè)機密的制度文本一旦上傳至制度云平臺可能帶來部門利益、行業(yè)利益甚至國家利益受損等嚴重后果。具體而言，首先，這些制度上傳至制度云平臺增大了制度泄露的風險，在制度泄露之后極有可能讓別有用心的不法分子獲取涉密單位的內(nèi)部運行情況，從而采取有針對性的破壞行為，損害國家利益、單位利益；其次，將這些涉密單位的制度文本上傳至制度云平臺存在著違反《保守國家秘密法》的嫌疑，畢竟保密單位的成果和制度等都應隸屬于法律保護的范疇；最后，具有保密性的組織的范圍難以進行界定，這也就使得眾多主體為了規(guī)避制度文本上傳而以涉密為由進行拒絕，進而使得更多的制度文本難以納入制度云平臺進行處理，造成整個市域難以形成協(xié)調(diào)完善的制度體系。

3. 上傳制度形成制度資源的動力問題

市域范圍內(nèi)各類主體將內(nèi)部制度文本上傳至云平臺公開意味著將組織的行為規(guī)范、激勵與懲罰規(guī)則等內(nèi)容公示與眾，或者至少是向制度云平臺相關管理部門公開，這拓展了政府部門對上傳制度文本到云平臺的主體的監(jiān)管渠道，在一定程度上加強了管理部門對這類主體的監(jiān)管力度，如果對上傳制度文本到云平臺的主體沒有任何激勵措施，會使他們產(chǎn)生自主性被削弱的感覺，從而產(chǎn)生抗拒心理，進而采取拖延上傳制度、上傳虛假制度、制度修改后不及時進行制度更新等阻礙制度云平臺正常建設和運行的消極對立舉措。尤其是對于以追逐經(jīng)濟利益為目標的私企而言，如果加入制度云平臺而看不到任何直接經(jīng)濟收益，他們甚至會覺得制度云平臺建設只是政府的“面子”工程，上傳制度文本到云平臺只是為服從大局而做出迫不得已的犧牲，空耗時間和精力。

（三）應用層可能存在的問題

市域社會治理現(xiàn)代化所涉及“剛性”與“柔性”制度在強制性、作用機理等方面存在著巨大差異，與之相對應，兩種類型制度改革創(chuàng)新的路徑、方式與推進步驟等亦存在著根本性的差異。并且，市域社會治理現(xiàn)代化不是一蹴而就的，存在著階段性目標和任務，如何使制度改革創(chuàng)新與每個階段的目標任務保持高度匹配與完美一致，穩(wěn)中求進不至于過度超前，亦不至于緩慢落后，進而使得全社會在充滿生機活力的同時又保持秩序井然。因此，固定的、套路化的人工智能算法能否科學衡量評估市域現(xiàn)代化范圍內(nèi)眾多制度上的復雜性與階段性是值得深思的，同時，當人工智能在行政決策場域日益發(fā)揮其技術效用之際，必須高度重視資本裹挾和技術僭越情形下的智能決策風險[10]。如果制度云平臺中人工智能的算法設計或實施有誤，可能會導致依據(jù)制度智能化統(tǒng)計、分析、評估等結果采取的后續(xù)行動失敗，產(chǎn)生與預期不符甚至傷害性結果。

（四）反饋交互層可能存在的問題

首先，制度云平臺的建設、運行需要一個相當長的周期才能在市域社會治理上發(fā)揮作用，而且其本身從制度文本上傳至云平臺形成“資源池”到能夠實現(xiàn)制度的科學對比分析與銜接分析以及智能評估反饋等需要相當一段時間才能建設完畢。制度云平臺的功效和作用在官員“任期制”的情形下很難在一屆乃至兩屆政府上得到應有體現(xiàn)，同時，制度云平臺的建設波及市域范圍內(nèi)的眾多主體，且花費的經(jīng)濟代價可能也不低，需要調(diào)動的技術力量也不少，因此，制度云平臺的開動建設是存在著政治動力不足的風險的。其次，在制度云平臺的具體運行上，哪些可對外公開、對哪些主體公開等數(shù)據(jù)共享問題和規(guī)則的制定受到市域社會內(nèi)各個主體之間的利益關系博弈的影響，各個市域情況不同難以形成全國一致的、普遍接受的共享規(guī)則，制度云平臺的建設便極有可能停留在市域范圍內(nèi)，形成各個市域的制度云平臺，難以接駁形成省域乃至全國性的制度云平臺。最后，要在制度云平臺上實現(xiàn)監(jiān)管整個市域社會范圍內(nèi)的全部制度的運行，然而，制度云平臺本身也應該有組織對其監(jiān)管，否則極易造成制度云平臺權力過分集中而帶來的尋租或者權力濫用等情況。

（五）用戶層可能存在的問題

用戶層直接呈現(xiàn)給具體的用戶，按照行政層級分為市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級，按照權限分為管理用戶和普通用戶兩級。在用戶層易于出現(xiàn)某一行政層級的用戶同時承擔管理用戶和普通用戶兩種權限的職責，當面對更高行政層級用戶時扮演著普通用戶角色，當面對轄區(qū)內(nèi)其他主體時則扮演著管理用戶的角色。這容易導致管理混亂，尤其是當制度文本資源達到一定量級時，現(xiàn)有各行政層級的用戶的處理能力難以適應，造成制度審核、評估、反饋等工作的積累和堆積，影響其他主體的正常運行。

五、云平臺建設的對策建議

（一）多舉措并舉保障制度云平臺的信息數(shù)據(jù)安全

雖然上傳到云平臺的制度文本泄露一般不涉及個人隱私問題，但是單位主體同樣有隱私權保護的現(xiàn)實需要，尤其出于政府部門的制度現(xiàn)代化建設需要讓眾多主體將制度文本上傳至云平臺，政府部門更應該做到妥善保護單位主體隱私的責任，否則，一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露等問題將影響到政府部門的公信力。對于數(shù)據(jù)安全風險，除了源代碼加密數(shù)據(jù)防泄密之外，應當建立一套處理巨量數(shù)據(jù)的人工智能數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)以應對數(shù)據(jù)安全與信息安全風險[11]，具體而言，在技術上建立起一套成熟的安全體系，包括防火墻、入侵檢測、入侵容忍、自動備份等在內(nèi)，從技術上最大可能地防止數(shù)據(jù)泄露和損害的可能性；在人員管理上形成規(guī)范的管理制度，包括定期檢查云平臺發(fā)現(xiàn)故障漏洞、調(diào)整確認用戶操作權限、重要信息單獨備份以及對后臺操作人員本身行為的監(jiān)督等方面，降低人為因素影響數(shù)據(jù)安全的可能性。

（二）官方認可推動“口頭”制度文本化

“口頭”制度與正式的文本化制度之間互有交集，正如道德約束和法律約束的關系一樣，“口頭”制度能在正式制度難以發(fā)揮作用、尚未關注到的領域通過人內(nèi)心默認的共識性價值規(guī)范發(fā)揮治理效用，因此，其存在有著深刻的合理性。但是“口頭”制度一個重要的弊端就是在約束力上，一方面由于口耳相傳極易造成信息失真從而干擾了其正確意圖，另一方面其提供的約束力主要來源于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的家族聚落，是一種自覺遵守的行為規(guī)范，在現(xiàn)階段向后工業(yè)社會發(fā)展以及城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略快速推進的過程中，“口頭”制度必然缺乏強制力的保證。然而，正式制度有著文本作為支撐信息失真的可能性較小，并且顯化的制度文本更有利于單位內(nèi)部受制度約束主體對照制度規(guī)范自身的行為，同時，政府部門通過顯化的制度文本對不同主體的監(jiān)管也有規(guī)可依、有章可循。因此，將“口頭”“隱性化”的制度文本化、正式化是未來的必然之路。市域范圍內(nèi)各級政府部門應該主導推動開展以村（居）委員會為主體走訪搜集整理各自轄區(qū)代際相傳的村規(guī)民約、市民公約，在經(jīng)過召開村民大會等形式進行審核確認之后，將其轉化為正式的制度文本，并可以此作為村（居）委會上傳到制度云平臺的制度。

（三）遵循例外原則處理保密性制度

市域范圍內(nèi)涉及保密性的組織在數(shù)量上是相對較少的，且涉及保密性的組織與外界社會交流的主體、目的、渠道、功能等方面亦具有自身的特殊性。因此，對于這部分保密組織的制度文本應采取例外原則進行處理：一是對于這些組織的制度文本可以不上傳至制度云平臺；二是在制度云平臺中開設專門的保密制度通道進行例外處理。出于安全性的角度考慮，保密性組織不上傳制度文本、不參與制度云平臺的建設是最為穩(wěn)妥的，但是它們也是市域社會的重要組成部分，不能簡單地予以排除。因此，本文認為，在制度云平臺中開設專門的保密制度通道進行處理，這部分權限由保密組織人員負責后臺管理，且制度只對內(nèi)不對外，即一般不調(diào)用保密性組織的制度進行統(tǒng)計分析、沖突分析、智能評估等，如果必須調(diào)用保密性組織的制度文本進行分析，這類結果只能制度云平臺的管理機構掌握而不能對外公布。

（四）采取“獎”“懲”結合提升各主體制度文本上傳的積極性

市域范圍內(nèi)的主體會思考自己為什么要配合政府部門將自己內(nèi)部制度上傳至云平臺？這么做除了公開自己的制度之外對他們有什么好處？因此，基于理性人的思考，應該賦予上傳制度文本的主體以相應的利益或者權限，諸如，可以查詢本單位提供的制度文本與其他制度文本的關聯(lián)圖譜、內(nèi)部沖突、外部銜接、智能評估結果等。在具體操作上，可根據(jù)各主體在制度云平臺建設過程中上傳的制度文本是否完善、是否及時修改、是否積極配合平臺運行等諸多指標予以量化。根據(jù)量化結果，賦予不同主體通過制度云平臺申請獲得制度統(tǒng)計、分析、評估和反饋等的功能和權限。在區(qū)塊鏈技術的作用下，在社會各個主體間建立起一個關于制度的智能合約，明確制度數(shù)據(jù)的共享規(guī)則。同時，賦予制度云平臺一定的強制性，如要完成注冊的新企業(yè)等機構必須通過制度云平臺的制度檢測，對于已經(jīng)成立的機構則按期限進行核驗更新納入檢查、考核范圍。

（五）防止依靠制度云平臺智能評估帶來的決策失敗風險

為了降低防止制度云平臺智能評估出現(xiàn)偏差以及基于此進行決策發(fā)生問題的可能性，首先，要以數(shù)據(jù)收集和利用為切入點對算法決策風險進行源頭規(guī)制[12]，推進相關算法治理機制的改進與創(chuàng)新[13]；其次，需要在制度云平臺內(nèi)置算法之前對算法從科學性、可行性、合理性等層面予以全面的論證，同時，要對算法進行及時階段性更新設計，以保持對不同類型制度、不同階段制度的分析評估的科學性；必須明確依靠人工智能技術獲得的制度智能評估結果在后續(xù)決策過程中的輔助性定位[10]，不能將制度的完善、改進甚至廢止等完全交由智能機器操控，以避免完全依靠算法而出現(xiàn)的決策失誤。

（六）制度云平臺建設納入政府績效考核，并保障制度云平臺建設所需的資源

采用多方主體分布式運行保障制度云平臺的正常運轉，確定市域社會治理現(xiàn)代化的工作思路、方法之后，將制度云平臺交由相應的政府機構負責建設、協(xié)調(diào)、維護、管理，將此作為該部門的績效考核目標，上級政府部門將對制度云平臺的監(jiān)管納入對這些部門的監(jiān)督之中。此外，在制度云平臺的反饋交互層按照制度類型劃分為公安、工商、食藥監(jiān)等不同的業(yè)務板塊，由相應的部門負責人工復核與反饋，制度云平臺運行方本身則擔負起其他層的業(yè)務工作及對反饋交互層業(yè)務的監(jiān)督，實現(xiàn)在反饋交互上的分布式運行，以此讓各部門意識到制度云平臺并非是要攤薄權利，而是提供一個現(xiàn)代化的平臺集成式的解決市域范圍內(nèi)海量制度制定、運行、評價中存在的問題，以降低來自各部門的擔憂而存在的抵觸情緒。最后，政府部門要從制度保障、績效評比、資金支持、經(jīng)濟補償和人員編制等方面給予制度云平臺建設運營以實際的支持和保障[14]。

（七）明確管理用戶和普通用戶的權限，提升用戶層的信息處理能力

首先為縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政層級的用戶分別設置兩個登錄賬號，分別對應管理用戶和普通用戶，并在系統(tǒng)上實現(xiàn)快速切換登錄的功能，以保證二者之間的工作和權限不發(fā)生混亂。此外，要加強各行政層級對制度統(tǒng)計、分析等方面的處理能力，以應對不斷增長的制度上傳用戶和制度資源。具體而言，首先，由管理用戶對普通用戶定期開展制度云平臺的培訓，使得普通用戶都能夠按照規(guī)范的格式上傳制度文本，形成標準化的制度“資源池”，減輕管理用戶的工作壓力；其次，對管理用戶可明確具體的部門或指定工作人員采用專人負責的形式，以保證工作可持續(xù)性；最后，可將管理用戶的部分工作交由政務服務中心等集中處理平臺處理，既有利于企業(yè)等普通用戶“一站式”辦理業(yè)務，更有利于減輕具體部門如審核等程序化日常工作的壓力。