政策網(wǎng)絡視域下水資源保護 政策制定的邏輯分析

楊潔 操小娟

摘要：在水資源保護政策的制定過程中，多元主體的參與、利益的分化與行動策略的互動越來越明顯。以G省水資源保護條例的制定為例，借助于政策網(wǎng)絡理論研究復雜網(wǎng)絡環(huán)境下多主體參與及互動對政策結(jié)果的影響，可以發(fā)現(xiàn)：在水資源保護政策制定過程中，外部環(huán)境與政策制定過程深度融合，面臨的共同危機、形成的統(tǒng)一理念有助于統(tǒng)一行動方案的達成;不同網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)類型中行動者所處的位置、網(wǎng)絡的開放性、行動者之間的互動頻率對行動者的行動策略產(chǎn)生影響;行動者基于不同利益需求采取不同的行動策略，最終促進了政策結(jié)果的達成。

關鍵詞：水資源保護;政策網(wǎng)絡;政策制定;結(jié)構(gòu);互動

基金項目：國家自然資源部重大項目“落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度”（GHGZ191215-01）

中圖分類號：D63? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2022）02-0080-07

一、問題的提出

人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本水情。隨著我國的快速發(fā)展，水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)惡化等問題十分突出，已成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。水資源危機不僅僅是一種自然領域的控制問題，更涉及到社會領域的政策問題。從我國水資源保護的政策實踐來看，以政府為核心的公共管理主體面臨越來越多相互關聯(lián)、相互制約且具有復雜性、尖銳性和變化性的涉水矛盾和沖突。與此相應，水資源保護政策制定主體逐漸多元化，不同職能的公共部門、社會組織、經(jīng)濟組織、專家團隊等均參與其中。隨著新的行動者、新的知識和信息的不斷涌現(xiàn)，水資源政策制定已經(jīng)超越了常規(guī)的行政范疇，逐漸“網(wǎng)絡化”。水資源政策制定已經(jīng)不能維持單一中心決策，無法依靠政府科層機構(gòu)獨立處理多元主體參與引發(fā)的水資源沖突，正在變成多元、多維、多層的網(wǎng)絡狀結(jié)構(gòu)，充滿了復雜的策略互動。①

國外學界很早就開始關注水資源保護政策制定中的多元主體參與、行動者互動等議題。較早就有學者指出，政策網(wǎng)絡的結(jié)構(gòu)和特征是影響政策結(jié)果的關鍵因素，“不管是從技術角度還是政治角度，水問題正變得日益嚴重，水政策制定正面臨復雜的政策環(huán)境，出現(xiàn)了新的行動者、新的價值目標以及新的行為規(guī)范。政策網(wǎng)絡的構(gòu)成要素和結(jié)構(gòu)是緊密聯(lián)系在一起的，并影響政策過程”②。同時，學者們也認為，行動者的行為會建構(gòu)網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，影響政策結(jié)果的輸出。如，一項對美國水政策的研究指出：“策略轉(zhuǎn)變、專業(yè)主義以及專家統(tǒng)治、政策倡導者之間的緊張關系以及利益格局影響了網(wǎng)絡的動態(tài)變化”③;一項關于全球水政策的研究也指出：互動關系影響規(guī)則的形成，“扁平化的互動交流有力地促進了規(guī)則的形成，但是相關利益集團的沖突、有限的包容則限制了規(guī)則的形成”④。此外，也有學者關注整個水資源網(wǎng)絡的管理問題，認為政策網(wǎng)絡的特征體現(xiàn)為“多元主體、穩(wěn)定的關系模式”，行為互動體現(xiàn)為“非層次、扁平化、非正式的相互依賴、資源交換、利益共享”⑤，應從網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)、行為互動的辯證關系出發(fā)探討管理策略。

國內(nèi)學者也較早關注到這一議題，有研究指出：實踐中涉水政策的制定過程逐漸網(wǎng)絡化、復雜化、動態(tài)化，政策制定和執(zhí)行過程中的不同環(huán)節(jié)和層面上均存在復雜的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)和互動過程。⑥ 從結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，學者們注意到水資源政策制定過程形成了不同的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，提出要探索水資源的共享治理模式創(chuàng)新，建立一種包含多個行動者的復雜的“縱向和橫向結(jié)構(gòu)的共享網(wǎng)絡形態(tài)”。⑦ 從行為視角出發(fā)，有學者提出水資源政策制定過程是多元涉水主體基于利益需求的行為博弈過程，解決水沖突需要關注多元主體的利益需求，需要分析“具有中國特色的社會利益結(jié)構(gòu)的規(guī)制主體、客體以及主客體間的利益沖突和利益博弈”⑧，需要關注相關主體間生態(tài)利益與經(jīng)濟利益的關系，從行為博弈視角解決水事糾紛⑨。也有學者對實際政策過程的分析采取了政策網(wǎng)絡類型和行動者及行動者關系兩個維度，選擇了多個政策網(wǎng)絡參數(shù)來構(gòu)建分析框架。⑩

總體而言，已有研究已經(jīng)關注到水資源保護政策網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)和行為互動對政策制定結(jié)果的影響，但對于政策過程中存在哪些不同類型的結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)如何影響行動者的行動策略、行動策略如何影響政策結(jié)果以及外部環(huán)境如何影響政策過程和結(jié)果的研究還較為薄弱?；诖?，本文嘗試構(gòu)建涵蓋結(jié)構(gòu)、行為以及環(huán)境三要素的理論分析框架來探討水資源保護公共政策的形成邏輯，對復雜的行動主體及主體間關系、行動策略、外部環(huán)境進行分析，以進一步探討如何改進和完善水資源保護公共政策。

二、理論分析框架

在過去半個世紀里，有關公共政策制定的研究占主流地位的理論框架是“階段論”?！半A段論”將政策過程解釋為一種“依次向前進展的、動態(tài)性的認識流程”{11}，通常包括議程設置、政策構(gòu)建和合法化、政策實施以及評估{12}。而隨著一系列“政治現(xiàn)實的轉(zhuǎn)型”{13}，傳統(tǒng)政策過程圖景已顯得過于簡單而不符合現(xiàn)實政治過程，網(wǎng)絡的概念逐漸被引入政策科學領域，形成了富于包容性、具備豐富信息量，并且可以跳出科層體系桎梏的政策網(wǎng)絡理論框架。由于網(wǎng)絡概念本身的泛濫，政策網(wǎng)絡的概念至今也沒有形成共識性的定義，政策網(wǎng)絡理論的定位也頗為混亂。盡管如此，經(jīng)過多年的理論研究和實踐觀察，學者們基本上都認同，作為探討復雜網(wǎng)絡環(huán)境下的多主體參與及互動的流派，政策網(wǎng)絡理論能夠解釋政策過程并預測政策結(jié)果，是分析政策過程及政策結(jié)果的有效工具。

（一）政策網(wǎng)絡與政策結(jié)果：行為和結(jié)構(gòu)的兩種視角

政策網(wǎng)絡與政策結(jié)果的關系是政策網(wǎng)絡理論的核心議題。圍繞這一議題，政策網(wǎng)絡理論聚焦于政策網(wǎng)絡的結(jié)構(gòu)特征、行為互動過程及其與政策結(jié)果的關系，基本形成了基于行為分析和結(jié)構(gòu)分析的不同視角。結(jié)構(gòu)視角主要聚焦于中觀層面的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，認為政策網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)影響政策結(jié)果，結(jié)構(gòu)特征是影響政策結(jié)果的關鍵性變量，形成了“結(jié)構(gòu)—結(jié)果”的邏輯。行為視角是從微觀層面的行動主體的行為出發(fā)，研究互動行為是如何影響政策結(jié)果的，形成了“行為—結(jié)果”的邏輯?！敖Y(jié)構(gòu)—結(jié)果”分析邏輯賦予結(jié)構(gòu)以特權(quán)，強調(diào)網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)對政策過程、政策結(jié)果的影響，而弱化了行動者詮釋結(jié)構(gòu)的能動性，最終走向了“結(jié)構(gòu)決定論”?！靶袨椤Y(jié)果”分析邏輯，強調(diào)政策過程中行動者的主體作用，而忽視了行動者的位置及連帶關系對行動策略的影響，從而形成“行為決定論”。Marsh指出，從結(jié)構(gòu)的觀點出發(fā)檢視政策網(wǎng)絡，無法解釋影響政策網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)形成、變化、發(fā)展的重要內(nèi)生因素。{14} Raab認為，個體是內(nèi)嵌于網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)之中的，行為也是鑲嵌于網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)之中的，個體的策略受網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的影響，進而對結(jié)果產(chǎn)生影響。{15} Marsh和Smith進一步指出，傳統(tǒng)的政策網(wǎng)絡研究途徑都片面強調(diào)結(jié)構(gòu)或行為，而這樣來解釋政策結(jié)果是薄弱的、單一的，因此需要重新構(gòu)建一種新的整合結(jié)構(gòu)和行為的辯證關系模式。{16}

（二）修正與彌合：結(jié)構(gòu)和行為的辯證途徑

從結(jié)構(gòu)的觀點出發(fā)來檢視網(wǎng)絡的分析途徑，會忽略行動者改善網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的能動性，而從行為的視角也需要意識到行為是鑲嵌于網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)之中的，個體的理性是展現(xiàn)在結(jié)構(gòu)提供的機會和限制之下的。Marsh和Smith強調(diào)，政策網(wǎng)絡與政策結(jié)果的關系不是簡單、單向的過程，而是包含著三重辯證互動關系，即網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)與行動者的關系、政策網(wǎng)絡與外部環(huán)境的關系、政策網(wǎng)絡與政策結(jié)果的關系。{17} Evans也強調(diào)，結(jié)構(gòu)與行為的辯證方法就是把微觀（網(wǎng)絡主體行為）、中觀（網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)）、宏觀（網(wǎng)絡環(huán)境）三者結(jié)合到一起解釋政策網(wǎng)絡對政策結(jié)果的影響，是對網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)與參與者之間的互動關系以及政策結(jié)果的重新釋義。{18} 辯證途徑致力于厘清結(jié)構(gòu)與個體、結(jié)構(gòu)與環(huán)境、網(wǎng)絡與政策結(jié)果之間的關系，以解決復雜現(xiàn)實中宏觀和微觀變量間的關系問題。事實上，復雜的政治現(xiàn)象中，存在“不同的需求、動機、不可預見的事件及大量的非理性”{19}，難以用簡單的模型、量化途徑以及理性選擇理論下的行為預設把復雜多樣的關系形態(tài)表征為一定的網(wǎng)絡構(gòu)型。因此，政策網(wǎng)絡研究中仍有非常多的學者運用了非實證的詮釋方法，其中，結(jié)合結(jié)構(gòu)和行為的辯證途徑就是一種具有適應性的研究取向。

（三）水資源保護政策制定的分析框架：基于現(xiàn)實政策過程的行為、結(jié)構(gòu)與環(huán)境的辯證途徑

基于我國水資源保護的政策實踐，本文將借助政策網(wǎng)絡理論探討網(wǎng)絡環(huán)境、網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)和行為互動三個要素對政策制定結(jié)果的影響?；镜倪壿嬤M路如下：在我國水資源保護政策制定過程中，多個行動者直接或間接地參與其中。多元主體各自擁有不同的資源，為了實現(xiàn)自身的目標，行動者之間進行資源交換，形成穩(wěn)定的資源交換模式，從而建構(gòu)起政策網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。內(nèi)嵌于網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)之中的行動者具有自己獨特的價值偏好和利益需求，其行動策略選擇會受到所處的位置、連帶關系等的限制和影響。網(wǎng)絡環(huán)境也會對網(wǎng)絡主體資源的運用、策略的選擇產(chǎn)生重要影響。

1. 多個行動者直接或者間接地參與政策過程，行動者之間的關系模式組成網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。在我國水資源保護政策制定中，行動者是參與政策制定的各類主體，既包括政府主體也包括非政府主體，如涉水行政部門、流域管理機構(gòu)、專家學者、用水企業(yè)、公眾、社會組織、媒體等。網(wǎng)絡中行動者之間的互動是信息、資金、影響、權(quán)威以及其他資源的流動，它們之間的關系即是資源流通的渠道。

2. 在網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的影響下，行動者會選擇不同的行動策略。在水資源保護政策的制定中，行動者會基于自己的目標、偏好和需求，采取相應的行動策略：或是沖突、對立、競爭，很難達成一致意見;或是交易、妥協(xié)、聯(lián)盟，較容易實現(xiàn)合作;或是競爭與合作共存，經(jīng)過不斷的談判、溝通、妥協(xié)，最終達成合作。

3. 外部環(huán)境對網(wǎng)絡主體資源的運用、策略的選擇產(chǎn)生重要影響。在我國水資源保護實踐中，水資源保護政策制定面臨著復雜的外部環(huán)境，這也會對政策結(jié)果的達成產(chǎn)生重要的影響。

4. 政策制定結(jié)果的最終形成會受到政策網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)、行動者的行動策略以及外部環(huán)境的影響。政策結(jié)果是指經(jīng)政策制定這一過程后最終予以正式出臺的政策方案，包括法律、法規(guī)、規(guī)章等法律文件，本文所探討的政策結(jié)果即是經(jīng)過立法程序最終正式出臺的水資源保護地方性法規(guī)。

三、案例分析

作為“探索難于從所處情境中分離出來的現(xiàn)象時采用的研究方法”{20}，案例研究方法在分析特定政策網(wǎng)絡與特定政策結(jié)果之間的因果關系時具有適用性。本文以G省水資源保護條例的制定為例，討論影響政策結(jié)果的因素。

G省位于長江、珠江上游，是兩江重要的生態(tài)屏障。因其特殊的地理位置，其水資源保護在整個長江、珠江流域乃至全國都具有舉足輕重的地位。G省非常重視水資源保護，《G省水資源保護條例》（以下簡稱《條例》）被譽為G省史上最嚴條例，是我國第一部省級層面的水資源保護地方性法規(guī)，對全國其他地方的同類立法具有重要的參考價值和示范意義。在《條例》的制定過程中，多個參與主體采取不同的行動策略在特定場域中相互作用，呈現(xiàn)出一幅復雜的運作圖景，為我們觀察和分析水資源保護政策的制定提供了一個典型案例。本文所使用的資料均來自2016年1月—2018年1月期間筆者在G省的實地調(diào)研。

（一）外部環(huán)境分析

1. 危機輸入：水資源問題日益嚴重。G省境內(nèi)河流眾多，水資源豐富。流經(jīng)G省的流域面積超過50平方公里的河流有1059條，省內(nèi)有大、中、小型水庫2379座，年平均降水量1178毫米，年平均水資源總量1215億立方米。從理論上說，G省水資源總量較大，人均水資源量并不低，但由于喀斯特地貌分布廣，降水時空分布不均等原因，資源性、工程性、水質(zhì)性缺水問題突出。對于G省而言，加強水資源保護不僅是本省經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題，而且關系到長江流域、珠江流域的生態(tài)保障與生態(tài)安全。

2. 理念轉(zhuǎn)變：“水天平”的再平衡。過去，我國對水資源的認識更集中于其資源屬性，而忽視其環(huán)境和生態(tài)屬性。在優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟的導向下，G省水資源的開發(fā)利用更優(yōu)先于保護，“水天平”更傾向于社會經(jīng)濟端。隨著水危機日益嚴重，在生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略背景下，“把保護放在優(yōu)先位置，在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展”逐漸成為G省的社會共識。為了重點解決長期過度開發(fā)導致的用水過度、用水效率低下、水質(zhì)惡化及生態(tài)退化等問題，G省的治水理念逐漸由過去主要服務于社會經(jīng)濟發(fā)展向以水資源和水生態(tài)保護為主導轉(zhuǎn)變，“水天平”由社會經(jīng)濟端向自然生態(tài)端傾斜。G省已經(jīng)由過去的“用水”進入到全面“保水”的新時代，《條例》的制定正是G省加快推動綠色發(fā)展、建設生態(tài)文明、加強水資源保護的重要舉措。

（二）網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的類型及特征分析

在《條例》的制定過程中，G省省委、省人大、省政府、具體承擔立法工作的水行政部門、相關涉水部門、專家團隊、公眾、媒體等多個主體均不同程度地參與其中。各主體掌握著不同的政策資源，呈現(xiàn)出不同的行為模式，最終共同促進了《條例》的出臺。

1. 多主體參與到政策制定過程中。2013年12月，G省省委第十一屆四次會議明確要求制定水資源保護條例，隨后該條例的制定被列入省人大常委會、省政府2014年立法工作安排。2014年5月，省水利廳聯(lián)合省法制辦共同推動成立了《條例》起草小組，小組成員包括了省人大環(huán)資委、省水利廳、省法制辦以及省水科院的多名工作人員。2015年3月，起草小組決定引入專業(yè)的研究團隊參與立法工作，經(jīng)考察后選擇了一家專業(yè)的水資源研究團隊——H研究所。自2015年5月起，立法起草小組先后組織了三輪調(diào)研，主要參與者包括立法起草小組成員、專家團隊成員，主要調(diào)研對象為涉水省直部門以及地市州涉水行政部門。在確定立法總體要求和基本原則后，起草小組正式啟動《條例》的起草工作，并邀請H研究所提供相關立法建議。經(jīng)過完整的起草、研討、意見征集以及修訂的過程后，最終形成了《條例》（草案）送審稿。2016年8月26日，《條例》（草案）經(jīng)省人民政府第86次常務會議審議通過。2016年11月24日，《條例》（草案）經(jīng)G省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議審議通過，并于2017年1月1日起正式施行。

在此過程中，作為省級層面的地方性法規(guī)，《條例》的制定涉及到我國政治體制中的“三套班子”，即省委、省人大以及省政府。省委作為省級層面公共決策的核心機構(gòu)，具有控制議題進入決策議程（前決策環(huán)節(jié)）的核心權(quán)力。進入政策議程后，省人大根據(jù)行政區(qū)域的具體情況和實際需求，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下行使立法權(quán)。省政府在立法過程中占據(jù)重要位置，可行性論證、資源調(diào)配、共識協(xié)調(diào)等均由省政府主導。省政府負責組織起草《條例》，具體的起草工作由省水利廳、省法制辦承擔。相關涉水省直部門（發(fā)展改革、環(huán)境保護、住房和城鄉(xiāng)建設、工業(yè)與信息化、交通運輸、衛(wèi)生、國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等）、地區(qū)政府（各市、州及部分縣、市、區(qū)）基于部門、區(qū)域利益的考量也不同程度地參與到?jīng)Q策過程中，對《條例》的制定發(fā)揮著重要影響。作為第三方研究團隊，H研究所根據(jù)委托協(xié)議開展G省水資源保護立法的調(diào)研和論證工作，發(fā)揮了專業(yè)機構(gòu)的咨詢建議作用。在報送G省政府審議前和進入人大最后審議前，《條例》（草案）分別通過省政府網(wǎng)站和省人大網(wǎng)站向社會公開征集意見，公眾通過這一渠道參與了政策議程?！稐l例》發(fā)布后，省內(nèi)外媒體進行了廣泛的宣傳，其中“三項創(chuàng)先”“全國第一部水資源保護條例”“最高處罰50萬”等成為最受關注的亮點。

2. 政策制定過程中形成了不同的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)類型。本文主要借助Rhodes分類模型來描述主體間的關系結(jié)構(gòu)，即以利益整合、成員資格、相互依賴性以及資源配置四個維度將政策網(wǎng)絡劃分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡、府際網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡五種類型。不同類型的網(wǎng)絡對行動者采取的策略提供了不同的機會，并作出了相應的限制。

政策社群。行動者包括省人大、省政府、省水利廳、省法制辦及省直相關涉水部門，在政策議程設定、方案制定、具體執(zhí)行和監(jiān)督考核等階段都發(fā)揮著主導作用。憑借對政治權(quán)威、立法合法性、信息、組織及資金等網(wǎng)絡資源的控制，這部分行動者在政策制定網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中處于核心位置。政策社群具有以下結(jié)構(gòu)特征：一是擁有最為廣泛的網(wǎng)絡資源，具有最強的汲取網(wǎng)絡資源的能力;具備立法的合法性，建立了正式的立法工作組織，即《條例》起草工作小組;擁有穩(wěn)定的立法資金支持，在資金的支配比例方面具有決定權(quán)。二是具有穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和嚴格的成員資格限制，僅包含前文所述的少數(shù)參與主體，其他利益相關者均被排除在外。三是通過座談會、研討會、調(diào)研活動、公開征集意見等多種形式與其他網(wǎng)絡成員開展互動，以獲得其他網(wǎng)絡行動者的支持，推動政策制定進程。

專業(yè)網(wǎng)絡。H研究所是專業(yè)網(wǎng)絡中的主要行動者，在《條例》的制定過程中發(fā)揮了重要作用。專業(yè)網(wǎng)絡具有以下結(jié)構(gòu)特征：一是所獲取的資源和信息主要依賴于自身的知識儲備，具有穩(wěn)定、嚴格的成員資格限制，其他主體均被排除在外;二是與政策社群進行較頻繁的橫向聯(lián)系，通過非政治途徑進行說服和滲透;三是側(cè)重于從法律視角和技術層面提出建議;四是對政策過程的影響力有限，能夠在多大程度上參與政策制定過程以及意見和建議被決策者采納多少，最終都由決策主體來決定。

府際網(wǎng)絡。行動者主要由G省下屬市、州政府及涉水部門構(gòu)成，是《條例》的具體執(zhí)行者以及實際受益者。府際網(wǎng)絡具有以下結(jié)構(gòu)特征：一是在政治控制下?lián)碛杏邢薜恼哔Y源，主要通過正式座談會、匯報會等有限的渠道提出符合地區(qū)實際的意見;二是作為政策的主要執(zhí)行者，與政策社群關系緊密，存在縱向上的相互依賴;三是注重地方與區(qū)域利益，迫切希望《條例》的條款能有利于本地區(qū)的發(fā)展。

生產(chǎn)者網(wǎng)絡。行動者主要包括主張開發(fā)利用水資源以獲取經(jīng)濟效益的涉水企業(yè)。生產(chǎn)者網(wǎng)絡具有以下結(jié)構(gòu)特征：一是成員是變動的、分散的;二是在《條例》制定過程中，被排除在正式政策議程之外;三是習慣于采取隱蔽的行動爭取有利的政策出臺;四是以獲取經(jīng)濟利益為主要目標。

議題網(wǎng)絡。行動者由媒體、社會組織、公眾等組成。議題網(wǎng)絡具有以下結(jié)構(gòu)特征：一是成員處于網(wǎng)絡邊緣位置，在《條例》制定中沒有被納入正式的政策議程;二是成員之間在自愿的基礎上進行非正式溝通，難以形成集中、統(tǒng)一的意見;三是制度化程度較低、互動頻率有限、結(jié)構(gòu)松散，對立法決策的影響力微乎其微。

（三）行動者的策略分析

在《條例》制定過程中，處于不同位置的行動者為了實現(xiàn)自身的利益目標，運用所擁有的網(wǎng)絡資源，采取了相應的策略?？傮w而言，處于核心位置的決策者最大程度上決定了政策過程的走向和政策結(jié)果的產(chǎn)生，其他相關主體也不同程度地對政策過程和結(jié)果產(chǎn)生了影響。

1. 關鍵決策者的行動策略：大力支持，積極推動。在封閉的政策社群中，G省人大、政府以及水行政部門和法制部門所組成的關鍵行動者的主要目標具有一致性：一是實現(xiàn)G省生態(tài)文明建設的目標?！稐l例》的制定與出臺被視為G省生態(tài)文明建設的具體行動，《條例》也被視為G省建設國家生態(tài)文明試驗區(qū)的重要法律保障。二是解決G省水資源保護面臨的實際難題。為了化解日益嚴重的水資源危機，實現(xiàn)依法治水，有必要通過《條例》這一部總領性法規(guī)來厘清各級政府部門的水資源保護職責，提高水資源保護效率。三是爭取實現(xiàn)全國“率先”的示范效應。在《條例》正式出臺前，我國還沒有省級層面的水資源保護地方性法規(guī)。為了實現(xiàn)“全國第一”，體現(xiàn)G省條例的示范和引導作用，制定和出臺《條例》被列入了省政府的重點工作和重點推動項目?；谝陨夏繕耍P鍵決策者對《條例》的出臺持最為積極的態(tài)度，并憑借所擁有的政策資源掌控整個政策過程，引導政策方向，最終促進了政策結(jié)果的快速形成。

2. 涉水利益部門的行動策略：權(quán)限之爭下的妥協(xié)與合作。在我國水資源保護中，水量和水質(zhì)的管理分別由水行政部門和環(huán)保部門負責，同時又有建設、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、航運、地質(zhì)礦產(chǎn)等部門參與其中，分而治之。在《條例》的制定過程中，水資源保護職責的重新劃分與傳統(tǒng)的“九龍治水”的權(quán)限劃分存在割裂與重疊問題，導致相關涉水部門之間出現(xiàn)了職權(quán)紛爭。但為了推動《條例》的快速成型，相關部門對入河排污口設置的許可、排污布設的規(guī)劃權(quán)等職權(quán)劃分采取妥協(xié)和有限合作策略，最終達成了兼顧多部門需求、多部門共同承擔職責的條款。可見，在《條例》的制定過程中，政策社群的根本利益具有一致性，即促進《條例》的快速出臺和實施，但是社群內(nèi)部的部門主體也表現(xiàn)出局部利益傾向，存在不同的價值偏好，致使立法過程中存在著不間斷的討價還價和政策協(xié)商?？傮w而言，盡管立法過程中存在著矛盾和分歧，各主體最終依然能夠?qū)崿F(xiàn)妥協(xié)與合作。

3. 專家團隊的行動策略：由“觀點闡述者”到“誠實代理人”。專家團隊的目標主要在于推廣其知識產(chǎn)品，實現(xiàn)其對政策過程、政策結(jié)果的影響。在《條例》制定的早期，H研究所作為專家團隊憑借所具備的知識、技術和信息優(yōu)勢，主要從技術理性角度考慮問題，是積極溝通協(xié)調(diào)的“觀點闡述者”，并積極為自己的觀點進行辯護，力圖影響政策過程和結(jié)果。在《條例》（草案）的初步框架構(gòu)建完成后，H研究所逐漸轉(zhuǎn)向“誠實的代理人”，即不再進行“觀點闡述”，而是選擇按照職能部門反饋的意見進行修改，更偏于解釋和宣傳。

4. 地方政府的行動策略：在有限的意見表達渠道中尋求積極參與。作為《條例》實施最重要的執(zhí)行主體，G省的地方各級政府及其涉水部門最關注政策在基層的實際執(zhí)行情況。在由《條例》起草小組組織的調(diào)研、意見征求會中，市、州政府及其相關涉水部門均采取積極參與的策略，結(jié)合地方實際提出了諸多具有針對性的意見。

5. 其他主體的行動策略：結(jié)構(gòu)松散，無法形成統(tǒng)一的行動策略。處于邊緣位置的涉水企業(yè)、公眾以及媒體等主體，關系松散、力量薄弱，擁有最小的表達利益與汲取資源的機會，沒有形成統(tǒng)一的行動策略，對《條例》的形成沒有產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

四、結(jié)論與討論

從《條例》制定的實際過程來看，我國水資源保護實踐中已經(jīng)形成了復雜的政策網(wǎng)絡，網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)給行動者所采取的行動策略帶來了一定的機會與限制，行動者在網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的影響下所采取的討價還價、妥協(xié)、合作等行動策略對政策制定結(jié)果的影響力也不斷增強。與此同時，我國復雜的社會轉(zhuǎn)型背景也給水資源保護政策制定帶來了重要的影響。可以說，水資源保護政策的出臺是外部環(huán)境、多主體所建構(gòu)的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)以及網(wǎng)絡成員所采取的行動策略共同作用、共同影響的結(jié)果。

（一）網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)與行動策略：行動者的位置、網(wǎng)絡的開放性、成員關系的緊密程度對行動策略產(chǎn)生影響

1. 處于核心位置的政策社群主體擁有最集中的政策資源，處于邊緣位置的部分行動者缺乏足夠的行動資本。政策社群位于政策網(wǎng)絡最為核心的位置，幾乎壟斷了包括決策權(quán)威、信息、資金、合法性以及組織在內(nèi)所有政策資源。從《條例》的制定過程可以看出，封閉的政策社群雖然在政策制定過程中設置了多種形式的調(diào)研、意見征求會議，但是在政策資源并沒有合理有效配置的情況下，政策社群始終獨占資源，地方政府及其部門、專家、公眾的參與更多停留在文本上的理論探討或?qū)嵺`層面形式上的參與。除政策社群外的參與主體在政策制定中難以找到合適的定位，面臨“空洞化”和“邊緣化”的尷尬境地。

2. 網(wǎng)絡的有限開放影響了行動者涉入政策過程以及進行意見表達。在《條例》的制定過程中，第三方研究團隊全程參與到立法調(diào)研與論證過程中，網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)內(nèi)呈現(xiàn)出橫向交流與合作的趨勢，這有助于提升決策質(zhì)量。但是這種開放的程度仍然較低，《條例》的制定過程顯示，決定是否吸納專業(yè)意見的是政策社群，第三方研究團隊所發(fā)揮的影響力總體較弱。其他主體如地方政府及其部門只是部分參與，媒體也只是在《條例》出臺前后進行了大力宣傳。普通居民、用水企業(yè)作為水資源的直接使用者，對水資源的分配、使用和開發(fā)有著具體需求，也最貼近本地區(qū)的用水實際，但基本被排除在正式議程之外。目前，水資源保護中的公眾參與仍停留在原則性規(guī)定上，具體、有效的實現(xiàn)手段和方式仍顯不足?？傮w來看，結(jié)構(gòu)層面的有限開放限制了行動者的參與和意見表達。

3. 參與者之間的互動頻率會影響其信息獲取以及資源交換頻率，進而影響到行動者的行動策略。從立法過程來看，政策社群內(nèi)的行動者處于整個網(wǎng)絡的中心位置，網(wǎng)絡內(nèi)的互動均由其主導。除內(nèi)部成員頻繁的互動外，政策社群與其他網(wǎng)絡成員間均存在一定頻率的互動。這種互動有助于順利推進政策過程，從而實現(xiàn)政策目標。專業(yè)網(wǎng)絡中的專家團隊因具備豐富的立法經(jīng)驗和較強的專業(yè)技能，在立法過程中始終與政策社群保持頻繁互動，為其提供專業(yè)的支持。府際網(wǎng)絡與政策社群關系緊密，互動較為頻繁，但其僅在正式座談會、匯報會等有限的渠道表達意見，互動過程均由政策社群主導，這種自上而下有限的互動不利于吸納足夠的意見。生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)松散、成員流動，在正式政策議程中彼此間的互動以及與其他主體的互動均極為有限，這種有限的互動不利于公共政策民主化目標的達成。

（二）行動策略與政策結(jié)果：行動者基于不同利益需求所采取的行動策略最終促進了政策結(jié)果的達成，但并沒有從根本上解決權(quán)限之爭

1. 積極策略對政策制定結(jié)果的影響。首先，政策社群的積極推動策略主導了政策過程，促進了政策結(jié)果的快速達成。為了推進G省生態(tài)文明建設，力爭實現(xiàn)省級水資源保護條例“全國第一”，政策社群對《條例》的出臺持最為積極的態(tài)度，并借助所擁有的政策資源推動整個政策過程，引導政策方向，最終促進了政策結(jié)果的快速出臺。其次，專家團隊積極參與調(diào)研、論證以及提供立法建議，發(fā)揮了專業(yè)機構(gòu)的咨詢建議作用，其所具備的立法經(jīng)驗和專業(yè)技能有助于提升政策質(zhì)量。此外，地方政府及部門采取的積極參與的策略有助于《條例》在諸多條款上的細化與操作化，能夠?qū)崿F(xiàn)政策制定和政策執(zhí)行之間的協(xié)調(diào)，促進政策結(jié)果在執(zhí)行階段真正發(fā)揮效能。

2. 消極策略對政策制定結(jié)果的影響。首先，職能部門的有限合作導致最終政策結(jié)果沒有解決根本的權(quán)限之爭。《條例》在制定之初，力求解決“九龍治水”的根本性難題，但囿于我國現(xiàn)行水質(zhì)、水量分治的現(xiàn)狀，且受限于現(xiàn)行上位法的規(guī)定，盡管相關部門的妥協(xié)與有限合作、有限參與導致相關爭議被擱置，但部分權(quán)限之爭并沒有得到有效解決。其次，有限的意見表達渠道限制了地方政府參與的主動性。在《條例》征集意見的過程中，政策社群釋放自身的政治權(quán)威以換取府際網(wǎng)絡掌握的基層實際水資源政策信息。作為最重要的政策執(zhí)行主體，地方政府更加關注《條例》的執(zhí)行問題，所提意見主要涉及到條款的合理性、明晰性、穩(wěn)定性以及協(xié)調(diào)性等。但地方各級政府及涉水部門在《條例》制定過程中主要通過數(shù)場意見征求會表達有限的意見，表達渠道有限，能否最終被采納由政策社群決定，發(fā)揮的影響力有限。最后，政策資源分配不均衡也導致部分行動主體缺乏積極回應的行動資本。政策資源過于集中于政策社群，有利于其主導整個政策過程，但也導致公眾、社會組織、用水企業(yè)等其他主體缺乏積極回應的行動資本，無法采取積極策略。

（三）外部環(huán)境與政策結(jié)果：共同危機、統(tǒng)一理念有助于促進政策結(jié)果的達成

1. 統(tǒng)一理念有助于政策結(jié)果的達成。突出保護優(yōu)先、全面“保水”的理念有助于協(xié)調(diào)多個主體的利益目標，塑造多個行動主體的共同愿景。在《條例》制定過程中，G省結(jié)合建設國家生態(tài)文明試驗區(qū)的要求，強調(diào)保護優(yōu)先、預防為主的原則，把水資源保護始終放在優(yōu)先位置予以考慮，在水資源保護規(guī)劃的編制與執(zhí)行、飲用水水源地保護、用水總量控制和用水定額管理等方面，都強調(diào)了加強水資源保護的價值理念。塑造共同的價值理念、形成高度的目標認同，有助于實現(xiàn)利益主體之間的價值協(xié)調(diào)，促進利益主體間資源和要素的優(yōu)化配置和達到合作的最佳狀態(tài)，最終實現(xiàn)立法的目的性、導向性和執(zhí)法的自覺性、主動性。

2. 共同危機推動了政策結(jié)果的達成。隨著G省經(jīng)濟社會的發(fā)展，自然因素加上長期人為活動頻繁干擾和破壞，工業(yè)廢水和生活污水大量排放，導致水污染問題日趨嚴重，流經(jīng)G省境內(nèi)的四大水系的部分河段均受到不同程度的影響。隨著G省水資源危機的加重，省內(nèi)企事業(yè)單位、社會團體以及廣大民眾的環(huán)境保護意識逐步提高，保護水資源的呼聲越來越高，這為水資源保護立法的出臺和實施奠定了堅實的社會基礎和民意基礎。這種環(huán)境危機以及現(xiàn)實立法需求為政策制定系統(tǒng)輸入了外界的壓力，有助于推進政策方案的快速達成。

注釋：

①{11} 郭巍青、涂鋒：《重新建構(gòu)政策過程：基于政策網(wǎng)絡的視角》，《中山大學學報》（社會科學版）2009年第3期。

② Hans Bressers， Laurence J. O’Toole Jr， Jeremy Richardson， Networks as Models of Analysis： Water Policy in Comparative Perspective， Environmental Politics， 1994， 3（4）， pp.1-23.

③ John G. Heilman， Gerald W. Johnson， John C. Morris， et al.， Water Policy Networks in the United States， Environmental Politics， 1994， 3（3）， p.85.

④ A. Kramer， C. Pahl-Wostl， The Global Policy Network Behind Integrated Water Resources Management： Is It an Effective Norm Diffusor？ Ecology & Society， 2014， 19（4）， pp.11-34.

⑤ A. D. Brouma， C. Ezel， Water Policy Networks： A New Form of Governance for Cyprus？ The Case of Nicosia， in Phoebe Koundouri（ed.）， Water Resources Allocation： Policy and Socioeconomic Issues in Cyprus， Springer Netherlands， 2010， pp.65-87.

⑥⑦ 馬捷、鎖利銘：《區(qū)域水資源共享沖突的網(wǎng)絡治理模式創(chuàng)新》，《公共管理學報》2010年第2期。

⑧ 張穎：《中國流域水污染規(guī)制研究》，遼寧大學博士學位論文，2013年。

⑨ 賴蘋：《基于合作博弈理論的跨行政區(qū)流域水污染治理機制研究》，重慶大學博士學位論文，2015年。

⑩ 龔虹波：《“水資源合作伙伴關系”和“最嚴格水資源管理制度”——中美水資源管理政策網(wǎng)絡的比較分析》，《公共管理學報》2015年第4期。

{12} [美]保羅·A·薩巴蒂爾編：《政策過程理論》，彭宗超等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2004年版，第9頁。

{13} J. Hudson， S. Lowe， H. Dan， Understanding the Policy Process： Analyzing Welfare Policy and Practice， British Journal of Social Work， 2005， 39（5）， pp.544-547.

{14} David Marsh， Comparing Policy Network， Buckingham and Philadelphia： Open University Press， 1998， p.12.

{15} Charles D. Raab， Understanding Policy Networks： A Comment on Marsh and Smith， Political Studies， 2001， 49， pp.551-556.

{16}{17} David Marsh， Martin Smith， Understanding Policy Networks： Toward a Dialectical Approach， Political Studies， 2000， 48（1）， pp.4-21.

{18} M. Evans， Understanding Dialectics in Policy Network Analysis， Political Studies， 2001， 49（3）， pp.542-550.

{19} [美]拉雷·N·格斯頓：《公共政策的制定：程序和原理》， 朱子文譯，重慶出版社2001年版，第6頁。

{20} [美]羅伯特·K·殷：《案例研究方法的應用》，周海濤譯，重慶大學出版社2004年版，第13頁。

作者簡介：楊潔，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生，湖北工程學院講師，湖北孝感，432000;操小娟，武漢大學政治與公共管理學院、武漢大學中國發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究院教授、博士生導師，湖北武漢，430072。

（責任編輯? 劉龍伏）