云南新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的思考

崔紅茶 楊云舒

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展取得巨大進(jìn)步，城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推力，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑，城鎮(zhèn)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)：“要不斷提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”，“深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，這為我國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循。在這一要求下，對(duì)云南新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必要性、發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題、目標(biāo)要求和實(shí)踐邏輯進(jìn)行思考，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、云南實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必要性

（一）城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是云南高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐

我國(guó)已經(jīng)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方方面面的發(fā)展，也包含城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展，而城鎮(zhèn)是承載大量人口、就業(yè)、需求的重要載體。與我國(guó)發(fā)達(dá)省份的城鎮(zhèn)化率相比，云南省的城鎮(zhèn)化發(fā)展差距還很大，也意味著云南城鎮(zhèn)發(fā)展空間巨大。城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展將是云南高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，為云南高質(zhì)量發(fā)展提供高端要素供給、高端市場(chǎng)需求。

（二）城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是云南深度融入新發(fā)展格局的必然選擇

構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通。新型城鎮(zhèn)化一端連著強(qiáng)大的內(nèi)需市場(chǎng)，一端連著現(xiàn)代化的生產(chǎn)生活方式，是高質(zhì)量發(fā)展供給體系的主要陣地，對(duì)暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)、構(gòu)建新發(fā)展格局至關(guān)重要。因此，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展為云南深度融入新發(fā)展格局提供了重要通道，通過(guò)構(gòu)建城鄉(xiāng)互通的物流體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人才、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、一體化發(fā)展。

（三）城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是云南實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路

城鎮(zhèn)化是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的歷史產(chǎn)物，是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、非農(nóng)人口在城鎮(zhèn)集中的歷史過(guò)程，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點(diǎn)，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。即城?zhèn)集聚了現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)的生產(chǎn)方式以及現(xiàn)代化的人類生活方式，從一定意義上來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，我國(guó)要在2035年基本實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建成現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系?！八幕毕嗷リP(guān)聯(lián)，不可分割，統(tǒng)一于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程。即云南要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化離不開(kāi)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大引擎。

（四）城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是云南實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑

城鎮(zhèn)承載了大量農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人口，因此，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展不僅關(guān)系到城鎮(zhèn)本身的發(fā)展，同時(shí)也是鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的需要。隨著信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展，城市與城市、城市與農(nóng)村、農(nóng)村與農(nóng)村之間的交流日趨頻繁，城市網(wǎng)絡(luò)外部性對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，通過(guò)城市網(wǎng)絡(luò)，提升城鎮(zhèn)輻射力，縮小城鄉(xiāng)差距。2021年，中央財(cái)經(jīng)會(huì)議第十次會(huì)議提出，要在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕，共同富裕就要不斷縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距，以城鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展帶動(dòng)發(fā)展水平不足的鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工帶農(nóng)，逐步達(dá)到共同富裕。

二、云南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1978年，云南常住人口城鎮(zhèn)化率為12%，2020年，達(dá)到50.05%。縱向看，云南的城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了巨大成績(jī)，但橫向看，相比全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率63.89%，云南還差13.84%，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中還存在一些突出問(wèn)題。

一是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，2020年，云南省城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入達(dá)到37500元，與2019年相比，增長(zhǎng)了3.5個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村常住居民人均可支配收入12842元，與2019年相比，增長(zhǎng)7.9個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距較大，同時(shí)農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)速度快于城市。從城鄉(xiāng)人均消費(fèi)支出看，2020年，全省居民人均消費(fèi)支出16792元，與2019年相比，增長(zhǎng)6.4個(gè)百分點(diǎn)，其中城鎮(zhèn)常住居民人均消費(fèi)支出24569元，增長(zhǎng)4.8個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村常住居民人均消費(fèi)支出11069元，同比增長(zhǎng)7.9個(gè)百分點(diǎn)，可以看出鄉(xiāng)村居民的消費(fèi)增長(zhǎng)空間還很大，同時(shí)也顯示出城鄉(xiāng)差距較大。

二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度低。由于人地掛鉤、人錢掛鉤等政策尚未完全落地，多元化成本分擔(dān)機(jī)制不完善，市、區(qū)級(jí)地方政府推進(jìn)農(nóng)民工市民化的積極性不足。目前，云南還有8.34%的城鎮(zhèn)常住人口未實(shí)現(xiàn)落戶，未真正享受城市基本公共服務(wù)。推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口充分享受城市基本公共服務(wù)是確保農(nóng)民工進(jìn)入高收入人群的關(guān)鍵，也是吸引人才、留住人才的關(guān)鍵。城市充滿吸引力，尤其是對(duì)高端人才的吸引，更持久的辦法就是讓人安心，讓人安心就得解決人的后顧之憂，保障市民對(duì)教育、醫(yī)療、住房等基本公共服務(wù)的需求。

三是城鎮(zhèn)同質(zhì)化現(xiàn)象明顯。一方面，城鎮(zhèn)化空間布局不夠合理，整體規(guī)劃未能統(tǒng)籌考慮，未能充分利用各地的資源優(yōu)勢(shì)和未能顧及其資源環(huán)境承載力。另一方面，對(duì)城市文化挖掘不夠。云南各城市歷史文化、民族文化、紅色文化深厚，但大部分城市未形成自己的“文化地標(biāo)”，使得“文化地標(biāo)”在營(yíng)造公共環(huán)境、提升文化品位、塑造城市風(fēng)貌等方面發(fā)揮作用受到限制。此外，城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)重，云南生態(tài)環(huán)境脆弱，這些對(duì)城市建設(shè)提出了更高的要求。

三、云南實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求

（一）總體要求：以人為核心

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，簡(jiǎn)單理解就是從人的需求出發(fā)。如果只是實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化，而城市的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等設(shè)施和服務(wù)未能配套，這樣的城鎮(zhèn)化不是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從供需角度看，社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變反映了人民的需求與供給之間的不匹配關(guān)系，比如城鎮(zhèn)居民對(duì)城市生活的多樣化和個(gè)性化的需求與城鎮(zhèn)發(fā)展、城鎮(zhèn)供給之間的不匹配，人民的需求得不到很好滿足，城鎮(zhèn)的發(fā)展就不是高質(zhì)量的發(fā)展。因此，城鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展從人的需求來(lái)看，應(yīng)該充分考慮到人的生活需要、經(jīng)濟(jì)需要、安全需要、生態(tài)需要、文化需要等，真正做到“以人為核心”。

（二）延伸價(jià)值：提升城鎮(zhèn)輻射力

《中共云南省委關(guān)于制定云南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，云南到2025年面向南亞?wèn)|南亞輻射中心建設(shè)邁出新步伐，2035年要全面建成面向南亞?wèn)|南亞輻射中心。輻射中心的全面建成離不開(kāi)大中小城鎮(zhèn)的建設(shè)，也就是說(shuō)城鎮(zhèn)是云南面向南亞?wèn)|南亞輻射的重要依托。城鎮(zhèn)輻射包含了經(jīng)濟(jì)輻射、產(chǎn)業(yè)輻射、科技輻射、金融輻射等，未來(lái)云南要注重城鎮(zhèn)輻射力的提升，助推面向南亞?wèn)|南亞輻射中心的建成。推動(dòng)形成以昆明區(qū)域性國(guó)際中心城市為核心、以滇中城市群為主體形態(tài)、以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。

（三）根本目的：實(shí)現(xiàn)共同富裕

國(guó)家推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，從廣大人民群眾的需求出發(fā)，最終滿足人民對(duì)美好生活的向往。實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕最難啃的硬骨頭在農(nóng)村，但是要解決農(nóng)村問(wèn)題還得依靠城市，通過(guò)城市的高質(zhì)量發(fā)展帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，通過(guò)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)以達(dá)到城市繁華和農(nóng)村繁榮，實(shí)現(xiàn)共同富裕。不斷縮小云南與全國(guó)的差距，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕是當(dāng)下的重要課題。云南城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展既是對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的要求，滿足城市居民的美好生活需求，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。城鎮(zhèn)本身具有產(chǎn)業(yè)和人口的集聚性，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對(duì)城鄉(xiāng)就業(yè)的拉動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用。

四、云南實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐邏輯

（一）踐行以人為本，關(guān)注人民需求

第一，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)體系，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度。第二，提升城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量。一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)可承載大量就業(yè)，城市居民就業(yè)解決了，收入有了保障，在一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升產(chǎn)品質(zhì)量和附加值，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，以此促進(jìn)產(chǎn)值大幅提升，這樣對(duì)增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入以及居民收入發(fā)揮著重要作用。第三，加強(qiáng)城鎮(zhèn)飲食安全、住房安全、交通管理、社會(huì)治安管理、城市風(fēng)險(xiǎn)防范，滿足居民的安全需要。第四，積極發(fā)展生態(tài)城鎮(zhèn)、綠色城鎮(zhèn)。生態(tài)需求越來(lái)越成為居民的重要需求，做好城鎮(zhèn)綠化、污水管控工作，營(yíng)造一個(gè)綠色、生態(tài)、友好的城鎮(zhèn)人居環(huán)境，尤其是城中村環(huán)境的改善，讓城市凈起來(lái)、綠起來(lái)、美起來(lái)。第五，注重城市文化打造。城市建設(shè)過(guò)程中注意保護(hù)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，形成獨(dú)特的文化底蘊(yùn)和城市內(nèi)涵。云南屬于多民族省份，有多彩的民族文化、豐厚的歷史文化，要注重挖掘、打造和宣傳，以文化吸引人。

（二）堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，打造韌性城市

聯(lián)合國(guó)氣候委員會(huì)（IPCC）最早提出和界定“韌性”，指出韌性是用來(lái)指一個(gè)系統(tǒng)能夠吸收干擾，而且可以保持或維持和以前相同基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和功能的能力，也體現(xiàn)了一種適應(yīng)變化的能力。韌性包含兩層意思：一是彈性，即受到壓力后會(huì)反彈并恢復(fù)常態(tài)；二是適應(yīng)，即受到壓力過(guò)大無(wú)法恢復(fù)原狀時(shí)，能快速調(diào)整不至于崩潰。韌性城市指城市能夠憑借自身的能力抵御災(zāi)害，減輕災(zāi)害損失，并合理地調(diào)配資源以從災(zāi)害中快速恢復(fù)過(guò)來(lái)。韌性城市應(yīng)當(dāng)以“可抵御風(fēng)險(xiǎn)，從沖擊快速恢復(fù)，不斷學(xué)習(xí)創(chuàng)新”作為規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，通過(guò)對(duì)規(guī)劃技術(shù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等物質(zhì)層面和社會(huì)管治、民眾參與等社會(huì)層面相結(jié)合的系統(tǒng)構(gòu)建過(guò)程，滿足多樣性、冗余性、魯棒性、恢復(fù)力、適應(yīng)性和學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化能力等六項(xiàng)韌性城市基本特征，全面增強(qiáng)城市的結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期適應(yīng)性，提升居民生活幸福感和安全感。于云南而言，云南地形結(jié)構(gòu)復(fù)雜，土壤瘠薄，山區(qū)面積大，自然災(zāi)害頻發(fā)，很多地方的城鎮(zhèn)化實(shí)際是山區(qū)城鎮(zhèn)化。應(yīng)采用現(xiàn)代化的技術(shù)和綠色建筑節(jié)能技術(shù)等推進(jìn)建設(shè)緊湊城市、綠色城市和智慧城市，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等級(jí)、標(biāo)準(zhǔn)、智能化程度、共享化程度和運(yùn)行效率。加快推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如5G、云計(jì)算、人工智能、大數(shù)據(jù)等，將新基建與城市規(guī)劃、城市建設(shè)緊密結(jié)合，致力于建設(shè)韌性強(qiáng)的城市，能抵御各種自然災(zāi)害，減少受災(zāi)損失，提升城市對(duì)環(huán)境、資源的適應(yīng)性和承載力水平。此外，通過(guò)韌性城市的打造進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)輻射力，加快滇中城市群的發(fā)展，盡快發(fā)揮龍頭帶動(dòng)作用，以城市群輻射周邊小城鎮(zhèn)以及口岸城市、沿邊城鎮(zhèn)，促進(jìn)形成大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)云南面向南亞?wèn)|南亞輻射中心建設(shè)。

（三）注重要素支撐，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)鄉(xiāng)村的發(fā)展，或者說(shuō)脫離了鄉(xiāng)村談城市，城市也無(wú)從談起，城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)不斷提高城鄉(xiāng)一體化水平，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，一方面，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，改變農(nóng)村空心化，解決農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題，改善農(nóng)村人居環(huán)境，提升鄉(xiāng)村消費(fèi)水平，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村振興；另一方面，城鄉(xiāng)一體化在促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的同時(shí)，也為城市提供充足的糧食儲(chǔ)備，加之隨著優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村以及農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)，既需要城市為農(nóng)村提供技術(shù)型人才、資金等，而農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高，又可以解放一部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力助力城市發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是縮小城鄉(xiāng)差距，防止大城市過(guò)大、鄉(xiāng)村過(guò)度衰退的主要途徑。應(yīng)徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，打通城鄉(xiāng)人才、資金、信息、技術(shù)等要素順暢流動(dòng)的渠道，為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量提供要素支撐。

云南要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，構(gòu)建新發(fā)展格局，走高質(zhì)量發(fā)展之路，達(dá)到共同富裕，需依托城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，始終堅(jiān)持“以人為核心”，從人的需求出發(fā)。以滇中城市群為主要載體，激發(fā)中小城鎮(zhèn)發(fā)展活力，帶動(dòng)沿邊城鎮(zhèn)帶發(fā)展，打通城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)通道，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，與此同時(shí)要注意大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，增強(qiáng)城市的環(huán)境承載力，打造韌性城市，增強(qiáng)城鎮(zhèn)輻射力和帶動(dòng)力。