池州市法治鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀及對策

張秀秀

（中共池州市委黨校，安徽 池州 247000）

0 引言

2018年出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”。2020年，中央全面依法治國委員會發(fā)布的《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》提出，到2022年，努力實現(xiàn)涉農(nóng)法律制度更加完善，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系更加完善，基層執(zhí)法質(zhì)量明顯提高，干部群眾尊法學法守法用法的自覺性明顯提高，鄉(xiāng)村治理法治化水平明顯提高；到2035年，鄉(xiāng)村法治可信賴、權(quán)利有保障、義務(wù)必履行、道德得遵守，鄉(xiāng)風文明達到新高度，鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定開創(chuàng)新局面，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，法治鄉(xiāng)村基本建成。長期以來，由于我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村地區(qū)推行法治建設(shè)比城市地區(qū)推行法治建設(shè)困難更多、阻力更大。法治鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)的提出意味我國法治建設(shè)的重點和難點轉(zhuǎn)向了鄉(xiāng)村。

1 法治鄉(xiāng)村建設(shè)的理論內(nèi)涵

1.1 是全面推進依法治國的內(nèi)在要求

黨的十八大以來，我國高度重視法治建設(shè)，開創(chuàng)了全面依法治國的新局面。不同于以往，全面依法治國更加凸顯“全面”二字。這種“全面”一方面體現(xiàn)的是全民性，法治建設(shè)要在全民中鋪展開來，全社會要尊法、學法、守法、用法；另一方面是范圍上的全面，全面依法治國不僅是城市的法治建設(shè)，更是廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的法治建設(shè)。黨的十八屆四中全會指出，全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點也在基層。由此可見，加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)，是全面推進依法治國的內(nèi)在要求。

1.2 是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障

鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)工程，關(guān)乎農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，涵蓋鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興。因此，鄉(xiāng)村振興不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟的振興，還體現(xiàn)在鄉(xiāng)村秩序的和諧穩(wěn)定、農(nóng)民安全感的獲得與提升。而鄉(xiāng)村秩序的和諧穩(wěn)定與法治存在著必然聯(lián)系，鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定是在法治的保障下實現(xiàn)的。2018年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”，之后每年中央一號文件都會提及法治鄉(xiāng)村建設(shè)。這表明法治建設(shè)是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，可為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

1.3 以“三治融合”為基本治理模式

黨的十九大以來，習近平總書記多次強調(diào)健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。當前，“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村法治建設(shè)的基本模式［1］。其中，自治是基礎(chǔ)，是調(diào)動廣大農(nóng)民參與公共事務(wù)積極性、提升農(nóng)民自我管理和自我服務(wù)能力、發(fā)展農(nóng)村基層民主政治的重要途徑；法治是根本，作為制度化的治理方式及強制性的實施手段，在化解鄉(xiāng)村矛盾、規(guī)范鄉(xiāng)村秩序、維護農(nóng)民權(quán)益、打擊涉農(nóng)犯罪方面起著重要保障作用［2］；德治是補充，通過良好傳統(tǒng)文化和道德規(guī)范引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會風氣的轉(zhuǎn)變，提升村民自我修養(yǎng)，推動鄉(xiāng)村秩序和諧有序發(fā)展?？梢哉f，自治、法治、德治三者融為一體，相得益彰，相輔相成，不可偏廢其一。

2 池州市法治鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 池州市法治鄉(xiāng)村建設(shè)成效

2.1.1 制度逐步完善。近年來，隨著涉農(nóng)立法、行政執(zhí)法及鄉(xiāng)村司法工作的不斷開展，池州市鄉(xiāng)村法律制度正逐步完善。一是以完善涉農(nóng)領(lǐng)域地方立法為引領(lǐng)，把握法治鄉(xiāng)村建設(shè)方向。池州市出臺涉農(nóng)領(lǐng)域首部地方性法規(guī)《池州市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理條例》，并健全立法機關(guān)和社會公眾的溝通機制、法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，建立健全基層立法聯(lián)系點制度，為村民有序參與立法提供了便利。二是以規(guī)范涉農(nóng)行政執(zhí)法為抓手，著力提升基層執(zhí)法質(zhì)量。相關(guān)部門整合行政職能，深入落實行政執(zhí)法三項制度，印發(fā)《池州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行政執(zhí)法“三項制度”等辦法（試行）》，確保嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。三是強化鄉(xiāng)村司法保障，及時維護農(nóng)民合法權(quán)益。為嚴懲違法犯罪行為，依法妥善辦理涉農(nóng)糾紛案件，池州市印發(fā)《關(guān)于深入開展“村霸”等黑惡勢力及基層腐敗問題整治工作方案》，持續(xù)深入開展整治工作。

2.1.2 建設(shè)進展加快。一是進一步加強法治鄉(xiāng)村“頂層立法”。池州市相關(guān)部門制定了《關(guān)于加強全市法治鄉(xiāng)村建設(shè)的實施意見》，為全市法治鄉(xiāng)村建設(shè)指明了方向。二是以“法律明白人”和“法治帶頭人”為骨干，加強鄉(xiāng)村法治隊伍建設(shè)。池州市深入實施農(nóng)村“法治明白人”“法治帶頭人”培育工程，落實一村一法律顧問制度，規(guī)范發(fā)展基層法律服務(wù)工作者和人民調(diào)解員隊伍。其中，池州市青陽縣在探索“123”工作法，做實“法律明白人”“法治帶頭人”培育工程方面成效顯著。三是深化“民主法治示范村”創(chuàng)建和動態(tài)管理，“民主法治示范村”建設(shè)達到更高水平。截至2022年10月，池州市共有國家級“民主法治示范村（社區(qū)）”7個，省級42個，市級132個。四是以法治文化建設(shè)為引領(lǐng)，推動鄉(xiāng)村法治宣傳教育走深、走實。池州市強化鄉(xiāng)村法治文化陣地建設(shè)，廣泛開展法治文化宣傳活動，加大對農(nóng)村青少年的法治宣傳和教育力度，創(chuàng)作喜聞樂見的農(nóng)村法治文化作品，注重發(fā)揮新媒體普法功能。截至2022年10月，池州市共建成法治文化陣地1 512個，形成覆蓋縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）的法治文化陣地網(wǎng)絡(luò)。池州市的鄉(xiāng)村學校均配有一兩名法治副校長。池州市各級各部門圍繞重點普法目錄等，挖掘青陽腔、羅城民歌、龍船調(diào)、青陽農(nóng)民畫等特色文化，創(chuàng)作法治文化作品。五是以完善公共安全體系為屏障，深化平安鄉(xiāng)村建設(shè)。池州市通過進一步推進數(shù)字化治安防控體系建設(shè)，大力推行“一村一警”包村聯(lián)系工作機制，依法管理農(nóng)村宗教事務(wù)，加強對特殊人群的教育監(jiān)督和服務(wù)管理等，有效提升了農(nóng)村地區(qū)的治安防控能力和農(nóng)民的安全感。

2.1.3 保障體系基本建立。自開展法治鄉(xiāng)村建設(shè)以來，池州市鄉(xiāng)村法治保障體系也日趨完善。一是鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系逐漸健全。截至2022年10月，池州市已建成村（社區(qū)）公共法律服務(wù)工作室682個，建成形象識別系統(tǒng)的公共法律服務(wù)工作站615個，配備工作人員總數(shù)872名，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系全覆蓋。池州市擴大法律援助覆蓋面，將農(nóng)民工、婦女、老年人、未成年人等重點人群納入法律援助范圍，并鼓勵公證、司法鑒定等法律服務(wù)主動向農(nóng)村延伸。同時，池州市創(chuàng)新法律服務(wù)形式，開發(fā)“池州司法”“池州公證”微信公眾號，依托皖事通App，實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治宣傳、法律服務(wù)、法律事務(wù)“掌上學”“掌上問”“掌上辦”。二是鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解機制逐漸完善。池州市通過建立健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛多元化解機制，努力將矛盾糾紛化解在基層，滿足村民訴求表達、利益協(xié)調(diào)及權(quán)益保障等要求。例如，池州市積極打造“楓橋經(jīng)驗”池州版，大力推進“居民說事點”建設(shè)，確立“事前問事、隨時說事、及時辦事、定期議事、事后查事”的五環(huán)節(jié)工作法。除此之外，池州市還發(fā)展具有鄉(xiāng)村特色的調(diào)解品牌，如東至縣張溪鎮(zhèn)歷山村“五老人員”和東流鎮(zhèn)張崗村“吳老三”2個特色調(diào)解室，青陽縣施世慶、郭青等個人調(diào)解室，充分發(fā)揮人民調(diào)解在基層矛盾化解中的主渠道作用。

2.2 池州市法治鄉(xiāng)村建設(shè)存在的問題

2.2.1 農(nóng)村基層組織的認識有待提高。在法治鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，部分農(nóng)村基層組織對法治鄉(xiāng)村的認識不夠深刻，沒有認識到法治鄉(xiāng)村對于鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要意義。在工作中，部分農(nóng)村基層組織把大量的時間、精力放在經(jīng)濟發(fā)展上，對法治鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏合理的規(guī)劃設(shè)計。

2.2.2 建設(shè)水平不平衡。池州市法治建設(shè)存在較大的地域性差異，法治建設(shè)水平極不平衡。這種不平衡主要體現(xiàn)在兩個方面：一是與城市相比，鄉(xiāng)村的法治建設(shè)明顯處于落后狀態(tài)，無論是法治硬件還是法治軟件都不及城市；二是鄉(xiāng)村之間進行橫向比較同樣存在差距。不同地區(qū)的鄉(xiāng)村法治建設(shè)水平和發(fā)展程度不盡相同，經(jīng)濟發(fā)展水平較高、發(fā)展能力較強的鄉(xiāng)村地區(qū)，法治建設(shè)狀況相對較好；經(jīng)濟發(fā)展水平較低、發(fā)展受限的鄉(xiāng)村地區(qū)，法治建設(shè)狀況相對較差［3］。

2.2.3 自治活力不足。村民會議和村民代表大會是村民行使村級公共事務(wù)表決權(quán)、參與自治的重要途徑。池州市農(nóng)村地區(qū)大部分青壯年勞動力外出務(wù)工，留守村莊的多為老人、兒童，而其文化程度較低、思想較為落后，參與村莊自治的積極性和主動性不高，因此出現(xiàn)了“在家的不理事、理事的不在家”現(xiàn)象?，F(xiàn)階段，村民自治實踐欠缺一定的規(guī)范性，村干部在開展法治鄉(xiāng)村建設(shè)工作的過程中缺乏較強的程序意識，“四議兩公開”執(zhí)行不到位，村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以在村務(wù)活動中得到保障。這在一定程度上挫傷了村民參與討論決定村級事務(wù)的積極性。

2.2.4 宣傳教育流于形式。近年來，池州市鄉(xiāng)村普法宣傳教育一直在開展，但存在流于形式的問題。一是普法宣傳不注重實質(zhì)內(nèi)容和效果，與農(nóng)民的實際需求脫節(jié)。池州市對農(nóng)民生產(chǎn)、生活聯(lián)系緊密的法律宣傳不到位，導致農(nóng)民對這方面的法律知之甚少；忽略對民事訴訟法等的普及，農(nóng)民對于如何訴訟、如何進行調(diào)解等程序不了解；側(cè)重于對法律條文的字面解釋，而未從根本上引導村民樹立法治意識和法治理念。僅少數(shù)農(nóng)民具備一些民主法治意識，大部分農(nóng)民的法治觀念十分淡薄，遇到矛盾糾紛時首先想到的是托人情、找關(guān)系，而非主動尋求法律幫助。二是受傳統(tǒng)媒介的影響，池州市普法宣傳的方式和載體較為單一，網(wǎng)絡(luò)新媒體在鄉(xiāng)村普法宣傳中的應(yīng)用不多。三是鄉(xiāng)村普法宣傳缺乏長效機制。池州市只是在一些特殊節(jié)日或節(jié)點對農(nóng)民進行簡單的普法宣傳教育，沒有形成法律法規(guī)宣傳的長效機制。

2.2.5 鄉(xiāng)村法治建設(shè)人員不足且專業(yè)化水平不高。從增量來看，池州市鄉(xiāng)村法治建設(shè)需要專業(yè)人員的加入，但是自愿加入鄉(xiāng)村法治建設(shè)隊伍的法學畢業(yè)生或法律工作者較少。他們更愿意留在條件優(yōu)渥的城市，而不愿意去經(jīng)濟落后的鄉(xiāng)村工作，致使鄉(xiāng)村法律人才缺乏，制約了鄉(xiāng)村治理法治化水平的提高。從存量來看，當前池州市很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人少事多，且工作人員年齡老化、結(jié)構(gòu)斷層。法律工作站、村民理事會、人民調(diào)解委員會等村級組織的法律服務(wù)人員大多由沒有法律知識背景的鄉(xiāng)村干部兼任。鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民聯(lián)系最為密切、接觸最為頻繁，在當?shù)叵碛幸欢ǖ耐?，通常在運用德治化解鄉(xiāng)村矛盾過程中發(fā)揮著積極作用，但由于缺乏法律專業(yè)知識，往往無法解決具體的法律問題。

3 池州市法治鄉(xiāng)村建設(shè)建議

3.1 提高農(nóng)村基層組織對法治鄉(xiāng)村建設(shè)的認識

農(nóng)村基層組織要高度重視法治鄉(xiāng)村建設(shè)工作提出的新要求，走出“發(fā)展要上、法治要讓”的認識誤區(qū)。池州市應(yīng)依據(jù)《關(guān)于加強全市法治鄉(xiāng)村建設(shè)的實施意見》，著眼法治鄉(xiāng)村建設(shè)的突出問題，探索建立法治鄉(xiāng)村建設(shè)工作的制度建設(shè)、工作規(guī)范和經(jīng)費保障等長效機制，落實農(nóng)村基層組織主要負責人職責，及時發(fā)現(xiàn)和解決其工作中存在的困難和問題，扎實推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)。

3.2 促進法治鄉(xiāng)村建設(shè)平衡發(fā)展

一是促進城鄉(xiāng)法治建設(shè)平衡發(fā)展。池州市應(yīng)貫徹落實新發(fā)展理念，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推動資金、技術(shù)、人才等向農(nóng)村傾斜，通過加大資金、技術(shù)、人才等方面的投入力度，加快鄉(xiāng)村法治軟硬件建設(shè)，縮小農(nóng)村與城市法治建設(shè)的差距。池州市需要健全以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展、普惠共享的公共法律服務(wù)體系，推動公共法律服務(wù)向鄉(xiāng)村常住人口覆蓋，促進城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)均等化［4］。二是促進后進村與先進村法治建設(shè)平衡發(fā)展。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，因此，池州市要提升后進村經(jīng)濟發(fā)展水平，以經(jīng)濟發(fā)展的高水平促法治建設(shè)提檔升級。同時，池州市應(yīng)借鑒經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域結(jié)對幫扶模式，建立法治先進村與法治后進村的聯(lián)結(jié)機制，通過先進村幫扶后進村的形式，提升池州市鄉(xiāng)村法治建設(shè)能力。

3.3 完善村民自治制度

池州市可以通過完善村民自治制度，切實保障農(nóng)民的民主權(quán)利，使村民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)。一是利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，拓展網(wǎng)上參與自治的渠道。例如，村委會通過網(wǎng)絡(luò)視頻的方式召開村民會議或者村民代表大會，讓行動不便的老人或在外務(wù)工的青壯年也能參與民主決策；實時直播民主選舉的過程，開發(fā)網(wǎng)絡(luò)實名投票途徑等，為村民提供便捷、高效的自治服務(wù)平臺。二是在民主監(jiān)督方面，池州市對于應(yīng)當公開的村務(wù)、黨務(wù)事項實行“線上”“線下”雙公開，進一步提升村民自治事務(wù)的公開性和透明性，讓民主監(jiān)督更加規(guī)范、更加有力。三是對于在外務(wù)工人員難以回村參與自治的問題，各村也可以將村內(nèi)選舉及重大事務(wù)決策放在春節(jié)等在外人員返鄉(xiāng)高峰期內(nèi)，通過靈活變通時間，方便村民回村參與自治事務(wù)。四是依據(jù)各村實際情況，及時完善村民自治章程、村規(guī)民約等，規(guī)范自治程序，使村民都能主動參與法治鄉(xiāng)村建設(shè)，讓池州市法治鄉(xiāng)村建設(shè)在農(nóng)民主體作用發(fā)揮下迸發(fā)出更大的生機與活力。

3.4 提高鄉(xiāng)村法治宣傳教育實效，提升農(nóng)民法治意識

一是規(guī)范普法宣傳內(nèi)容。針對當前池州市鄉(xiāng)村實際情況，相關(guān)部門應(yīng)重點宣傳與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)，如《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》等，真正滿足農(nóng)民的實際需求；注重對訴訟法、人民調(diào)解法的宣傳，使農(nóng)民了解和掌握解決問題的法律途徑和程序，提高其依法維權(quán)的積極性；相關(guān)部門除了對法律條例進行字面解釋，還要注重對法律條例精神內(nèi)核的解讀，讓農(nóng)民知其然更知其所以然。二是創(chuàng)新普法宣傳形式。池州市應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮普法志愿者和民間協(xié)會參與法治鄉(xiāng)村建設(shè)的作用，設(shè)立一村一社區(qū)普法宣傳員，動員廣大普法宣傳員與網(wǎng)格員聯(lián)合開展“鄉(xiāng)村普法宣講”主題活動，營造崇尚法治的社會氛圍。池州市人民法院巡回法庭可對一些典型案件實行現(xiàn)場審理，用發(fā)生在農(nóng)民身邊的案例說法，增強普法實效。相關(guān)部門可開展“互聯(lián)網(wǎng)＋法治宣傳”活動，積極發(fā)揮新媒體作用，免費為村民提供法律咨詢服務(wù)，做實融媒體中心微普法欄目。三是形成普法宣傳教育長效機制。相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)“誰執(zhí)法、誰普法”原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭、派出所和司法所的普法任務(wù)，建立普法責任清單并細分到單個鄉(xiāng)村法治宣傳工作者，定期對其普法工作進行檢查和考核，并將考核結(jié)果納入其工作業(yè)績評價。在“法治帶頭人”“法治明白人”帶領(lǐng)下，結(jié)合鄉(xiāng)村已有法治文化陣地深入進行普法宣傳教育。普法宣傳教育不僅應(yīng)在特殊節(jié)日節(jié)點開展，更應(yīng)在平時加強開展。相關(guān)部門應(yīng)通過定期定點上課或答疑解惑的方式，強化農(nóng)民對法律的學習。

3.5 加強鄉(xiāng)村法治人才隊伍建設(shè)

人才是第一資源，若無法治人才的加入，法治鄉(xiāng)村建設(shè)將成為無源之水。一要擴大增量，把好法治人才引進關(guān)。池州市除了向社會公開招聘法律專業(yè)人才以外，還可根據(jù)鄉(xiāng)村法治人才需求，與高校合作制訂人才培養(yǎng)計劃，有針對性地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、村級組織等輸送法學專業(yè)人才［5］。此外，人才不僅要引得來，更要留得住。因此，池州市要提高鄉(xiāng)村法學專業(yè)人才待遇，落實人才獎補政策。只有改善鄉(xiāng)村法治人才的待遇，充分保障其衣食起居等生活條件，落實人才獎補政策，營造尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造的濃厚氛圍，才會吸引和留住更多的法學專業(yè)人才投身鄉(xiāng)村，壯大鄉(xiāng)村法治人才隊伍，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)貢獻積極力量。二是盤活存量，加強對鄉(xiāng)村干部等鄉(xiāng)土法治人才的培養(yǎng)。池州市委黨校應(yīng)充分發(fā)揮教育主陣地作用，舉辦鄉(xiāng)村干部法治專題培訓班，根據(jù)培訓人數(shù)和培訓需求進行分期分批輪訓，不僅講授與鄉(xiāng)村法治等有關(guān)的法律理論課程，提升鄉(xiāng)村干部的法律知識水平，還要通過現(xiàn)場教學、模擬情境等方式，提高鄉(xiāng)村干部依法解決實際問題的能力和矛盾糾紛調(diào)解能力。池州市要從鄉(xiāng)村干部抓起，真正讓鄉(xiāng)村干部成為農(nóng)民身邊的“法律明白人”“行走的法律百科全書”。