話語(yǔ)與公共行政：話語(yǔ)制度主義及其公共行政價(jià)值評(píng)析

丁煌 梁健

摘 要：話語(yǔ)制度主義是新制度主義理論叢林中的最新流派，它以觀念和話語(yǔ)為核心分析要素，為理解制度和制度變遷提供了內(nèi)生性的動(dòng)態(tài)視角，彌補(bǔ)了新制度主義其他流派傾向于靜態(tài)的、均衡性制度分析的不足，并為公共行政提供了理論和實(shí)踐層面的諸多借鑒。然而，話語(yǔ)制度主義自身在解釋力、理論適用性、理論身份獨(dú)立性等方面尚存在不足，多學(xué)科與學(xué)說(shuō)間的交流和互補(bǔ)對(duì)完善話語(yǔ)制度主義分析框架十分重要。

關(guān)鍵詞：話語(yǔ)制度主義;公共行政;新制度主義;觀念;話語(yǔ)

作為獨(dú)立學(xué)科的公共行政學(xué)雖然距今不過(guò)百余年歷史，但自國(guó)家誕生伊始，公共行政行為便開(kāi)始出現(xiàn)，并與國(guó)家政權(quán)相伴相生。從古希臘城邦時(shí)期，柏拉圖、亞里士多德等對(duì)城邦政體的探討，到洛克、孟德斯鳩對(duì)民主和分權(quán)制衡的討論，再到近現(xiàn)代民族國(guó)家行政體制的建立和改革，制度始終是行政學(xué)的重要研究對(duì)象和研究?jī)?nèi)容。作為當(dāng)時(shí)政治學(xué)的重要組成部分，行政學(xué)早期的制度研究始終聚焦在組織層面，以制度設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)，更多關(guān)注的是對(duì)國(guó)家法律和政體等宏觀、靜態(tài)意義上的制度的研究，例如，國(guó)家憲法、選舉制度、央地關(guān)系、政黨制度等。這種帶著價(jià)值判斷，以尋求“好制度”為目標(biāo)分析行政現(xiàn)象的傳統(tǒng)制度研究取向從20世紀(jì)三四十年代開(kāi)始遭到了行為主義的猛烈批判，后者在自然科學(xué)的影響下，試圖秉持價(jià)值中立原則，使社會(huì)科學(xué)能成為可量化、可驗(yàn)證的“真正的科學(xué)”。對(duì)于傳統(tǒng)制度研究規(guī)范、靜態(tài)、描述性的邏輯推演型的研究取向來(lái)說(shuō)，行為主義可稱得上是一場(chǎng)反動(dòng)，尤其是行為主義強(qiáng)調(diào)要重視傳統(tǒng)制度研究所忽視的個(gè)體在制度中的重要作用，通過(guò)對(duì)人的心理和行為的研究去動(dòng)態(tài)地分析制度，為傳統(tǒng)制度研究提供了方法論上的啟示。然而，行為主義并沒(méi)有真正進(jìn)行理論上的建構(gòu)，從20世紀(jì)70年代末期開(kāi)始，針對(duì)行為主義過(guò)分強(qiáng)調(diào)方法論、排斥價(jià)值屬性等弊端的批判大舉來(lái)襲，學(xué)界呼喚制度主義的再度回歸，制度研究在20世紀(jì)80年代重新成為行政學(xué)的熱門研究領(lǐng)域。

1984年，詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森在《美國(guó)政治科學(xué)評(píng)論》雜志上發(fā)表了《新制度主義：政治生活中的組織因素》一文，批判了傳統(tǒng)政治研究背景論、化約論、功利主義、功能主義和工具主義的研究?jī)A向，并提出要建立一種“以制度為核心”的政治理論[1]，新制度主義研究路徑由此拉開(kāi)序幕。作為對(duì)行為主義的反動(dòng)，新制度主義批判性地繼承了傳統(tǒng)制度研究法律主義、結(jié)構(gòu)主義、整體主義、歷史主義與規(guī)范分析的研究特點(diǎn)[2]，以“制度”為研究核心，在政治學(xué)、行政學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科產(chǎn)生了重大影響，以至于有學(xué)者感嘆“現(xiàn)在我們都是制度主義者了”[3]?；诓煌芯柯窂?，新制度主義形成了不同流派，不同學(xué)者依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)新制度主義作了流派劃分，例如，彼得斯的七分法[4]、西蒙·雷奇的四分法[5]、克拉克的二分法[6]等。其中，豪爾與泰勒的三分法（即將新制度主義劃分為歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義三大流派）[7]得到了學(xué)界的普遍認(rèn)可。近年來(lái)，話語(yǔ)制度主義（discursive institutionalism）逐漸興起，大有成為新制度主義第四大流派之勢(shì)。

一、話語(yǔ)制度主義的提出與發(fā)展

新制度主義的三大流派從不同角度對(duì)制度展開(kāi)分析，極大豐富了行政學(xué)、政治學(xué)的制度研究。但隨著研究的推進(jìn)和深入，近年來(lái)，也有學(xué)者質(zhì)疑，現(xiàn)有的新制度主義雖然有助于解釋制度存續(xù)的機(jī)制，但卻陷入了“過(guò)于沉溺于制度本身”研究的牢籠之中，都將制度理解為既定的、靜態(tài)的和約束性的[8]，而且忽視了文化、理念、價(jià)值觀等“非物質(zhì)因素”對(duì)行動(dòng)者感知、行為和制度選擇的影響（盡管這種影響是非常巨大的），因此無(wú)法很好地解釋制度變化的動(dòng)態(tài)性[9]。

例如，理性選擇制度主義采用理性選擇理論的分析方法，以古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為基礎(chǔ)認(rèn)為，行動(dòng)者的偏好是既定的，會(huì)采取策略性的算計(jì)手段實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，制度之所以會(huì)發(fā)生變遷是因?yàn)樾轮贫饶軌蛴兄谠黾邮找?、降低成本，因此，制度?shí)際上是用于預(yù)測(cè)和保障行動(dòng)者偏好和行為的確定性的一種激勵(lì)結(jié)構(gòu)。歷史制度主義則以宏大的歷史視角，將社會(huì)制度視為既定的，認(rèn)為制度意味著一種規(guī)則屬性，制度的路徑依賴性推動(dòng)著歷史沿著穩(wěn)定的道路前行，這種帶有結(jié)構(gòu)決定論意味的研究取向使得歷史制度主義在一定程度上缺乏對(duì)制度起源和變遷的解釋能力。社會(huì)學(xué)制度主義強(qiáng)調(diào)文化規(guī)范之于制度的重要性，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的行為并非個(gè)人偏好，而是會(huì)受到既定的社會(huì)文化結(jié)構(gòu)（社會(huì)制度）的制約，因此制度的合法性與適宜性是其研究的重點(diǎn)。換言之，這三種新制度主義事實(shí)上都遵循一種靜態(tài)的研究路徑——行動(dòng)者的自利偏好是既定的、制度會(huì)遵循路徑依賴性而自我強(qiáng)化、影響行動(dòng)者行為的社會(huì)文化結(jié)構(gòu)也是既定的，那么制度就只不過(guò)是一種靜態(tài)的、被決定的、穩(wěn)定的均衡。然而，客觀現(xiàn)實(shí)卻是制度具有高度的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性，制度并非處在難以改變的均衡狀態(tài)。三大新制度主義流派都沒(méi)能很好地為制度變遷機(jī)制提供解釋。出于對(duì)既有理論的反思與對(duì)理論修正的追求，一部分新制度主義者開(kāi)始注意到觀念、話語(yǔ)等非物質(zhì)成分對(duì)制度的影響作用，話語(yǔ)制度主義開(kāi)始登上制度研究的舞臺(tái)。

部分經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)者注意到了非物質(zhì)性的“觀念”（idea）對(duì)政策制定、制度變遷的重要影響，并進(jìn)行了長(zhǎng)期探索。例如，著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度變遷的研究，發(fā)現(xiàn)了信念、認(rèn)知、心智構(gòu)念和意向性在人類社會(huì)制度變遷中的推動(dòng)作用[10]。比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者坎貝爾比較了理性選擇制度主義和組織學(xué)制度主義（也即社會(huì)學(xué)制度主義）對(duì)政策制定中“觀念的作用”這一議題的不同看法，明確指出，觀念作為一種政策程序、范式、感知力和框架，會(huì)給政策制定帶來(lái)重要影響[11]，而“觀念”正是話語(yǔ)制度主義的核心要素?？藏悹柡推さ律凇缎伦杂芍髁x與制度分析的興起》一書中明確提出了“話語(yǔ)制度主義”（discursive institutionalism）的概念。在此之前，學(xué)者們普遍忽視了制度中的話語(yǔ)因素?？藏悹柕热藢⒃捳Z(yǔ)制度主義與理性選擇制度主義、歷史制度主義和組織學(xué)制度主義一道用于考察新自由主義的興起過(guò)程，他們將那些受到話語(yǔ)理論和話語(yǔ)分析影響而強(qiáng)調(diào)話語(yǔ)之于制度重要性的研究取向統(tǒng)稱為“話語(yǔ)制度主義”。他們指出，話語(yǔ)制度主義者的主要關(guān)注點(diǎn)在于制度如何在新舊話語(yǔ)的碰撞中得以形成、塑造和變遷[12]。一言蔽之，話語(yǔ)制度主義之于制度研究的新貢獻(xiàn)就在于轉(zhuǎn)變實(shí)證研究焦點(diǎn)、重構(gòu)象征和實(shí)踐關(guān)系議題、再度引入社會(huì)語(yǔ)境這三個(gè)方面[13]。

美國(guó)政治學(xué)者維維恩·施密特是第一個(gè)對(duì)制度生活中的話語(yǔ)和觀念進(jìn)行了系統(tǒng)研究，并將話語(yǔ)制度主義稱為繼理性選擇制度主義、歷史制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義之后的新制度主義的第四大流派的學(xué)者[14]。她反對(duì)只注重觀念的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，將觀念單純地作為一種解釋變量引入制度研究中的做法，強(qiáng)調(diào)必須認(rèn)真考慮話語(yǔ)的對(duì)話性與交互性，這是話語(yǔ)制度主義區(qū)別于其他新制度主義的基本前提，就話語(yǔ)而論話語(yǔ)的研究路徑并不是真正意義上的話語(yǔ)制度主義。施密特并不否認(rèn)三種新制度主義內(nèi)部均有部分學(xué)者對(duì)話語(yǔ)和觀念表現(xiàn)出的關(guān)心，例如，理性選擇制度主義內(nèi)部的話語(yǔ)制度主義者主張對(duì)“利益”這一核心概念的解釋必須結(jié)合其產(chǎn)生的相應(yīng)的“意義語(yǔ)境”，“主觀利益”應(yīng)替代“客觀利益”成為理性選擇制度主義討論的核心概念;受歷史制度主義影響的話語(yǔ)制度主義者認(rèn)同路徑依賴、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)之類的語(yǔ)言，但他們主張行動(dòng)者的觀念（尤其是在關(guān)鍵時(shí)刻的觀念）有助于理解制度變遷和存續(xù)的制度機(jī)制，這為結(jié)構(gòu)性的歷史制度主義注入了能動(dòng)性因素;社會(huì)學(xué)制度主義本身就十分關(guān)注文化實(shí)踐，與話語(yǔ)制度主義的界限較為模糊，其內(nèi)部的話語(yǔ)主義者將話語(yǔ)視為一種能動(dòng)性因素而非特定文化決定的結(jié)構(gòu)性因素，以此動(dòng)態(tài)地觀察文化實(shí)踐中的觀念和話語(yǔ)[15]。但在她看來(lái)，這些研究只是一種知識(shí)積累，還沒(méi)有達(dá)到形成全新流派的程度。

施密特通過(guò)對(duì)歐洲資本主義發(fā)展和經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整的分析指出，三大新制度主義秉持的算計(jì)邏輯（理性選擇制度主義）、路徑依賴邏輯（歷史制度主義）和適宜邏輯（社會(huì)學(xué)制度主義）并不能全面地揭示歐洲政治經(jīng)濟(jì)的變化情況，她認(rèn)為觀念和話語(yǔ)能夠幫助我們重新認(rèn)識(shí)利益并能重塑制度和文化。話語(yǔ)制度主義的基本任務(wù)就是要對(duì)觀念和話語(yǔ)作全面考查分析[16]。

作為新興的新制度主義流派，國(guó)外的話語(yǔ)制度主義研究目前在女性權(quán)利、教育政策、經(jīng)濟(jì)和福利政策等領(lǐng)域有越來(lái)越多的應(yīng)用。國(guó)內(nèi)的話語(yǔ)制度主義研究并不多見(jiàn)，馬雪松譯介了施密特的重要論文[17][18];肖晞[19]、沈燕培[20]等學(xué)者對(duì)話語(yǔ)制度主義作了評(píng)介性研究;呂佩安[21]從政策分析的角度考察了話語(yǔ)制度主義，認(rèn)為其對(duì)我國(guó)政策科學(xué)研究大有裨益。也有一些學(xué)者以話語(yǔ)制度主義為分析工具，研究了我國(guó)宏觀上的教育政策[22]、高考體育加分政策[23]、高校自主招生政策[24]、我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)[25]、地方政府回應(yīng)公眾意見(jiàn)的邏輯與對(duì)策[26]、人類命運(yùn)共同體視角下的全球治理[27]等具體的政策和問(wèn)題，或是將話語(yǔ)制度主義視為一種治理哲學(xué)[28]?？傮w而言，國(guó)內(nèi)的話語(yǔ)制度主義研究尚處于起步階段。

上文已對(duì)話語(yǔ)制度主義提出的背景與發(fā)展過(guò)程作了介紹，下文將在對(duì)話語(yǔ)制度主義的主要觀點(diǎn)與研究特點(diǎn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從整體宏觀層面進(jìn)一步探究其對(duì)我國(guó)公共行政的重要價(jià)值。

二、話語(yǔ)制度主義的主要觀點(diǎn)

作為一種新的理論視角和方法論工具，在與其他三種新制度主義的比較中分析話語(yǔ)制度主義的主要觀點(diǎn)和研究特點(diǎn)，有助于更好地理解新制度主義的發(fā)展脈絡(luò)和不同流派間的爭(zhēng)鳴與融合。具體來(lái)看，話語(yǔ)制度主義主要在以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了自身的理論建構(gòu)與身份自覺(jué)（見(jiàn)表1）。

（一）起點(diǎn)：研究切入點(diǎn)、問(wèn)題意識(shí)、論證邏輯與解釋范圍

和其他三種新制度主義一樣，話語(yǔ)制度主義也以制度作為自己的核心研究對(duì)象，但與之不同的是，話語(yǔ)制度主義將長(zhǎng)期被制度主義者所忽略的話語(yǔ)和觀念等“非物質(zhì)性因素”作為自己研究制度的基本切入點(diǎn)和載體。話語(yǔ)制度主義語(yǔ)境下，“觀念”是話語(yǔ)中所蘊(yùn)含的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，包括政策性觀念、程式性觀念和哲學(xué)性觀念三種基本類型。其中，政策性觀念體現(xiàn)在具體的政策和實(shí)施方案之中;程式性觀念則為基礎(chǔ)性的程式，可以鞏固和強(qiáng)化政策性觀念;哲學(xué)性觀念則涉及宏大的世界觀的范疇，是更為深層次、更為穩(wěn)定的觀念，一般不會(huì)輕易發(fā)生轉(zhuǎn)變。對(duì)觀念的認(rèn)知性與規(guī)范性的不同側(cè)重，導(dǎo)致了這三種不同層面觀念類型的區(qū)分。認(rèn)知性觀念更多涉及觀念的政策和程序?qū)用?，指涉的是“是什么、做什么”的事?shí)判斷的問(wèn)題;規(guī)范性觀念則關(guān)心“好或壞、應(yīng)不應(yīng)該”的價(jià)值判斷的問(wèn)題，關(guān)注政策、程序和哲學(xué)三個(gè)層面的融合性和一致性，強(qiáng)調(diào)將價(jià)值觀嵌入政治行為中并影響政策的合法化[29]?！霸捳Z(yǔ)”是話語(yǔ)制度主義的核心概念，有著豐富的意涵，它既是觀念的表達(dá)，也是觀念傳遞的互動(dòng)過(guò)程;既是觀念或“文本”（說(shuō)了什么），同時(shí)也是語(yǔ)境（說(shuō)的地點(diǎn)、時(shí)間、方式和原因）;既指涉結(jié)構(gòu)（在何地點(diǎn)以何方式說(shuō)了什么），也指涉能動(dòng)性（誰(shuí)向誰(shuí)說(shuō)了什么）[30]。話語(yǔ)制度主義對(duì)觀念和話語(yǔ)的理解使其與其他三種新制度主義區(qū)分開(kāi)來(lái)，后者雖有部分研究者也注意到了觀念、話語(yǔ)對(duì)制度變遷的作用，但卻將其視為外生因素。而話語(yǔ)制度主義將觀念和話語(yǔ)嵌入制度研究中，視其為制度變遷的內(nèi)生因素，因此得以在觀念、話語(yǔ)與制度之間架起連接橋梁，進(jìn)而從觀念與話語(yǔ)的角度去解釋制度的存續(xù)與變遷。

制度變化是新制度主義共同關(guān)心的問(wèn)題。理性選擇制度主義從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā)，認(rèn)識(shí)到在自利動(dòng)機(jī)下集體物品存在供給難題，在利益算計(jì)邏輯下，相信制度是降低交易成本的有效機(jī)制;歷史制度主義關(guān)心制度在路徑依賴邏輯下如何促進(jìn)歷史的形成;社會(huì)學(xué)制度主義則極為強(qiáng)調(diào)文化規(guī)范對(duì)社會(huì)建構(gòu)的規(guī)則框架性意義，關(guān)注制度如何獲得合法性與合理性，遵循的是一種“恰當(dāng)”的或說(shuō)“適宜”的邏輯。在利益偏好既定、歷史路徑具有強(qiáng)大慣性、社會(huì)文化規(guī)范既定的語(yǔ)境下，這三種新制度主義都跳脫不了靜態(tài)研究的泥淖，解釋范圍也只能拘泥于制度較為穩(wěn)定的情況。話語(yǔ)制度主義以更加動(dòng)態(tài)的方式看待制度變遷，關(guān)注制度如何通過(guò)話語(yǔ)得以形成、框架化和轉(zhuǎn)變。在話語(yǔ)制度主義者看來(lái)，話語(yǔ)是一個(gè)過(guò)程，最重要的特點(diǎn)就在于互動(dòng)性和交互性。觀念、價(jià)值等主觀因素與既存制度環(huán)境之間的互動(dòng)結(jié)構(gòu)具有重要影響，行動(dòng)者之間的對(duì)話就是傳遞彼此所持觀念的互動(dòng)過(guò)程。對(duì)話包括政策行動(dòng)者之間的協(xié)作性對(duì)話（coordinative discourse）以及政治行動(dòng)者與公眾之間的溝通性對(duì)話（communicative discourse）。前者發(fā)生在政策領(lǐng)域，是政策行動(dòng)者為其政策性和程式性觀念辯護(hù)以期取得廣泛共識(shí)從而形成新政策的過(guò)程;后者則是政治行動(dòng)者向外界提出其政治觀念（更多涉及的是哲學(xué)性觀念）供各方一起討論并最終得以合法化的過(guò)程[31]。觀念能否被其他行動(dòng)者所接受從而成為共同話語(yǔ)，并最終實(shí)現(xiàn)制度化，就取決于對(duì)話過(guò)程的互動(dòng)。這種溝通邏輯體現(xiàn)的是一種非均衡的動(dòng)態(tài)性，這就使話語(yǔ)制度主義在關(guān)注文本、語(yǔ)言等靜態(tài)、既定載體的同時(shí)，為制度變遷注入了動(dòng)態(tài)的能動(dòng)性活力，制度分析的解釋范圍也得以從以“制度存續(xù)”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫却胬m(xù)”與“制度變遷”并重。

（二）核心：制度與制度變遷

話語(yǔ)制度主義將制度視為內(nèi)在于行動(dòng)者的結(jié)構(gòu)和建造物。一方面，制度是“給定”的，作為行動(dòng)者思考、言說(shuō)和行動(dòng)的背景，約束著行動(dòng)者;另一方面，制度又是“被建構(gòu)的”，是行動(dòng)者思考、言說(shuō)和行動(dòng)的結(jié)果。話語(yǔ)制度主義反對(duì)將制度看作是一旦存在便會(huì)“理所當(dāng)然”地外加于行動(dòng)者的完全既定的、約束性的因素，而是將其視為既定性與建構(gòu)性、內(nèi)在性與外生性的統(tǒng)一。話語(yǔ)制度主義者主張制度是行動(dòng)者運(yùn)用背景性觀念能力（background ideational abilities）去創(chuàng)設(shè)和維持制度，或運(yùn)用前景性觀念能力（foreground ideational abilities）去改變和維持制度的過(guò)程。背景性觀念能力指涉在路徑依賴下制度的存續(xù)和變遷過(guò)程，有感知的行動(dòng)者會(huì)憑借這種能力在制度已有的、最初的意義框架內(nèi)向其他行動(dòng)者說(shuō)明自己的觀點(diǎn)。換言之，背景性觀念能力為新制度的創(chuàng)立和舊制度的存續(xù)提供了背景觀念知識(shí)，并使制度趨于穩(wěn)定。行動(dòng)者的前景性觀念能力則可以超越路徑依賴、文化規(guī)范等既定的制度框架，使其在制度之外進(jìn)行思考、溝通和對(duì)話，在這個(gè)過(guò)程中，行動(dòng)者充分說(shuō)明自己對(duì)新制度的看法，并為新制度進(jìn)行辯護(hù)，說(shuō)服其他行動(dòng)者改變或是維持制度[32]。行動(dòng)者正是憑借將這兩種觀念能力相結(jié)合，將觀念轉(zhuǎn)化為話語(yǔ)，為制度的存續(xù)和變遷提供了內(nèi)在與外生的動(dòng)力。

三種新制度主義將制度視為給定的，制度只不過(guò)是外在于行動(dòng)者的“背景”。無(wú)論是利益算計(jì)邏輯、路徑依賴邏輯還是適宜邏輯，實(shí)際上都傾向于“遵守規(guī)則”，這就導(dǎo)致三種新制度主義在制度變遷方面的解釋力不足。話語(yǔ)制度主義認(rèn)為，制度的變化離不開(kāi)行動(dòng)者之間的互動(dòng)，有感知、有思想的行動(dòng)者的偏好和動(dòng)機(jī)并非預(yù)先給定的，而是會(huì)隨著行動(dòng)者對(duì)所處場(chǎng)景（語(yǔ)境）的理解的變化而發(fā)生變化。因此，理性選擇制度主義對(duì)“利益”的解釋就受到了來(lái)自話語(yǔ)制度主義的挑戰(zhàn)，后者認(rèn)為客觀利益與觀念并不能完全分開(kāi)，所有利益都是觀念，而觀念構(gòu)成了利益，利益具有主觀性，既然如此，利益驅(qū)動(dòng)下的制度變遷就不能離開(kāi)行動(dòng)者自身的觀念而單獨(dú)分析。歷史制度主義將重大事件的外部沖擊視作制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，然而，歷史制度主義卻無(wú)法解釋觀念和話語(yǔ)在關(guān)鍵時(shí)刻的變化情況。社會(huì)學(xué)制度主義認(rèn)為文化和規(guī)范的變化將導(dǎo)致制度變遷，這在一定程度上與話語(yǔ)制度主義重視“觀念變化”有相通之處，但社會(huì)學(xué)制度主義卻將觀念理解為外在的靜態(tài)的結(jié)構(gòu)而非話語(yǔ)制度主義理解的動(dòng)態(tài)的建構(gòu)物。因之，三種新制度主義的制度變遷觀實(shí)則都是從外生的角度去理解制度變遷。

話語(yǔ)制度主義從制度內(nèi)部去探求制度變遷的動(dòng)力。話語(yǔ)制度主義認(rèn)為，制度變遷是一個(gè)由理念轉(zhuǎn)變?yōu)樵捳Z(yǔ)，再由話語(yǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊倪^(guò)程[33]。前一個(gè)環(huán)節(jié)是行動(dòng)者對(duì)觀念的闡述、溝通的過(guò)程;后一個(gè)環(huán)節(jié)則是通過(guò)一定的社會(huì)權(quán)威和公眾認(rèn)可將經(jīng)過(guò)充分溝通和對(duì)話所形成的話語(yǔ)制度化的過(guò)程。話語(yǔ)制度主義認(rèn)為，制度的變遷源自觀念危機(jī)的產(chǎn)生，這種觀念危機(jī)之所以會(huì)產(chǎn)生，是因?yàn)樾袆?dòng)者認(rèn)為現(xiàn)行的主流話語(yǔ)已經(jīng)不能解決變化了的制度環(huán)境中的問(wèn)題，既然存在爭(zhēng)議，就需要另一套話語(yǔ)加以替代。觀念危機(jī)的具體表現(xiàn)就是行動(dòng)者不再認(rèn)同現(xiàn)行制度所蘊(yùn)含的觀念，提出替代性話語(yǔ)與主流話語(yǔ)對(duì)話甚至是辯論，在這一過(guò)程中闡述新話語(yǔ)的觀念的合理性，說(shuō)服更多行動(dòng)者（包括權(quán)威機(jī)構(gòu)）認(rèn)同和接受替代話語(yǔ)，從而實(shí)現(xiàn)話語(yǔ)的轉(zhuǎn)變并最終實(shí)現(xiàn)制度變遷。因此，在話語(yǔ)制度主義看來(lái)，在特定制度環(huán)境中，至少存有兩類以上（包括現(xiàn)存主流話語(yǔ)）分庭抗禮且可相互替代的話語(yǔ)，對(duì)于催化制度變遷來(lái)說(shuō)必不可少[34]，而這就必然帶來(lái)話語(yǔ)及其反映的觀念的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，對(duì)觀念危機(jī)的理解不能脫離其產(chǎn)生和擴(kuò)散的具體語(yǔ)境，如果說(shuō)對(duì)替代性話語(yǔ)的闡述是行動(dòng)者的前景性觀念能力的運(yùn)用，那么觀念危機(jī)的具體語(yǔ)境就和行動(dòng)者的背景性觀念能力高度相關(guān)，將會(huì)對(duì)行動(dòng)者如何理解和認(rèn)知觀念危機(jī)產(chǎn)生重要影響。在話語(yǔ)制度主義看來(lái)，觀念危機(jī)和替代性話語(yǔ)的出現(xiàn)為制度變遷提供了基本條件，舊制度轉(zhuǎn)變?yōu)樾轮贫入x不開(kāi)新舊話語(yǔ)的創(chuàng)新性結(jié)合和轉(zhuǎn)化，這一過(guò)程就是行動(dòng)者通過(guò)對(duì)話，在背景性觀念的影響和作用下，運(yùn)用前景性觀念能力充分溝通彼此的觀念，解決新舊話語(yǔ)之間的意義沖突問(wèn)題，將現(xiàn)行話語(yǔ)轉(zhuǎn)化為各方都能接受的替代性話語(yǔ)的過(guò)程。在此條件下，通過(guò)話語(yǔ)聯(lián)盟、話語(yǔ)拼裝等機(jī)制最終實(shí)現(xiàn)了制度的變遷[35]。

（三）源頭：理論淵源與研究方法

話語(yǔ)制度主義的理論淵源可以追溯到詮釋學(xué)、語(yǔ)言學(xué)、結(jié)構(gòu)主義人類學(xué)、社會(huì)批判理論等理論學(xué)說(shuō)。具體來(lái)看，話語(yǔ)理論和話語(yǔ)分析為話語(yǔ)制度主義提供了重要的理論養(yǎng)分和方法工具。話語(yǔ)理論反對(duì)理性選擇主義將行動(dòng)者的利益視為既定的觀點(diǎn)，反對(duì)將社會(huì)建構(gòu)的意義和對(duì)其的解釋進(jìn)行粗略的分離，而且并不過(guò)于堅(jiān)持實(shí)證主義和自然科學(xué)的方法路徑，認(rèn)為正是通過(guò)社會(huì)實(shí)踐表達(dá)和辯論的話語(yǔ)建構(gòu)了社會(huì)實(shí)在，話語(yǔ)是主體和客體具有統(tǒng)一性的意義系統(tǒng)，這種“意義”取決于意義規(guī)則的社會(huì)建構(gòu)體系，必須在特定的語(yǔ)境下才能存在，行動(dòng)者有能力對(duì)“意義”作出自己的詮釋。制度環(huán)境即是行動(dòng)者意義感知的場(chǎng)域[36]。話語(yǔ)理論對(duì)話語(yǔ)建構(gòu)作用的強(qiáng)調(diào)就與話語(yǔ)制度主義的主要觀點(diǎn)高度契合。

話語(yǔ)分析的主要理論基礎(chǔ)是符號(hào)學(xué)、言語(yǔ)行為理論等，主要哲學(xué)基礎(chǔ)是建構(gòu)主義認(rèn)識(shí)論[37]，詮釋性分析和批判性分析是目前政策話語(yǔ)分析的主要研究取向。進(jìn)行話語(yǔ)分析的重要目的就是基于對(duì)語(yǔ)言結(jié)構(gòu)的相互作用（這種相互作用集中體現(xiàn)了話語(yǔ)的解釋和分析功能）的分析，聯(lián)系廣闊的社會(huì)背景，從而揭示并解釋話語(yǔ)表達(dá)的社會(huì)意義。費(fèi)爾克拉夫所提出的三維話語(yǔ)分析模型[38]也反映出話語(yǔ)具有強(qiáng)大的能動(dòng)性和交互性。與理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義崇尚實(shí)證研究方法不同，話語(yǔ)制度主義堅(jiān)持的從觀念入手、以話語(yǔ)為分析單位的話語(yǔ)分析方法體現(xiàn)的是后實(shí)證主義的研究取向，而后實(shí)證主義對(duì)研究者的觀念、價(jià)值觀等非定量因素有著天然的親切感，就這一點(diǎn)而言，話語(yǔ)分析方法為話語(yǔ)制度主義提供了方法論工具。當(dāng)然，話語(yǔ)制度主義并不是只簡(jiǎn)單地停留于“將話語(yǔ)分析加上制度因素”的層面，而是將觀念、話語(yǔ)與制度置于話語(yǔ)語(yǔ)境和制度環(huán)境同時(shí)進(jìn)行分析，從而讓研究者能借助話語(yǔ)分析在觀念、話語(yǔ)與制度的意義框架下考察包括觀念危機(jī)、對(duì)話、話語(yǔ)替代等在內(nèi)的話語(yǔ)與制度過(guò)程。此外，需要指出的是，話語(yǔ)制度主義并不癡迷于追求建立一般性理論或通則，而是借助對(duì)承載了行動(dòng)者話語(yǔ)的文本等具體載體的詮釋和分析，歸納概括出廣闊歷史（制度）的存續(xù)和變遷面貌。

三、話語(yǔ)制度主義的公共行政價(jià)值

（一）為公共行政制度研究提供了新視角與新主張

1.開(kāi)拓了制度研究的話語(yǔ)視野

雖然在話語(yǔ)制度主義提出之前就有一部分制度研究者意識(shí)到了觀念、語(yǔ)言等因素對(duì)制度的影響，但囿于物質(zhì)主義和現(xiàn)實(shí)主義取向的長(zhǎng)期約束，觀念和話語(yǔ)強(qiáng)大的解釋力始終沒(méi)能被充分認(rèn)識(shí)和挖掘，直到話語(yǔ)制度主義出現(xiàn)以后，話語(yǔ)才被當(dāng)作制度研究的基本分析要素，并占據(jù)了制度分析的核心地位。話語(yǔ)制度主義主張有感知的行動(dòng)者從觀念和話語(yǔ)中獲得了制度性力量的同時(shí)，也給予話語(yǔ)以自身的建構(gòu)性解釋力量[39]，即觀念和話語(yǔ)在建構(gòu)行動(dòng)者行為的同時(shí)也被行動(dòng)者所建構(gòu)。話語(yǔ)制度主義一方面在制度分析框架中引入以語(yǔ)言學(xué)為基礎(chǔ)的話語(yǔ)分析，并通過(guò)“觀念”這一重要概念，在話語(yǔ)和制度之間架起了一座橋梁，這為行政學(xué)的制度分析提供了一種全新的分析視角和方法論。另一方面，話語(yǔ)制度主義開(kāi)始跳脫出舊有的實(shí)證主義、經(jīng)驗(yàn)主義和物質(zhì)性框架束縛，研究目光注意到了非物質(zhì)因素范疇，實(shí)現(xiàn)了研究切入點(diǎn)由實(shí)在性到實(shí)在性與觀念性相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，從而為制度研究注入了觀念和話語(yǔ)這一“軟性”解釋力量。

2.為制度分析提供了動(dòng)態(tài)視角

動(dòng)態(tài)性是制度的天然屬性之一，行政環(huán)境復(fù)雜多變，動(dòng)態(tài)考察行政制度是行政學(xué)研究的基本要求。不同于其他三派新制度主義偏向以靜態(tài)均衡的眼光看待制度，話語(yǔ)制度主義以更加動(dòng)態(tài)的視角考察制度存續(xù)和變遷。話語(yǔ)制度主義的動(dòng)態(tài)研究取向主要集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，從宏觀上看，話語(yǔ)制度主義認(rèn)為，制度作為一種建構(gòu)物，并非始終處于靜態(tài)均衡狀態(tài)，制度并不是一經(jīng)創(chuàng)設(shè)和給定就會(huì)固定不變，通過(guò)內(nèi)部和外部動(dòng)力機(jī)制的作用，制度會(huì)發(fā)生變遷，盡管制度變化所需的時(shí)間和變化的程度可能中和制度變化的表現(xiàn)力，但這種變化是確實(shí)存在的。其次，就中觀而言，話語(yǔ)制度主義認(rèn)為，行動(dòng)者通過(guò)將背景性觀念能力和前景性觀念能力相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了從觀念到話語(yǔ)的建構(gòu)性轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變內(nèi)在地蘊(yùn)含著行動(dòng)者對(duì)自己所處的既定的制度環(huán)境的動(dòng)態(tài)性理解以及為了新制度而通過(guò)話語(yǔ)闡釋自己觀念，并爭(zhēng)取使話語(yǔ)占據(jù)主流地位，進(jìn)而合法化為制度的過(guò)程。這就為制度的結(jié)構(gòu)性變革提供了動(dòng)態(tài)性解釋框架，行動(dòng)者的能動(dòng)性得到充分彰顯。最后，話語(yǔ)制度主義將其微觀核心分析單位——“話語(yǔ)”理解為交互性的互動(dòng)過(guò)程。在話語(yǔ)制度主義看來(lái)，如果只將話語(yǔ)理解為靜態(tài)的文本，那將無(wú)法理解觀念與話語(yǔ)的強(qiáng)大解釋力。話語(yǔ)是在有感知的行動(dòng)者的交往和互動(dòng)中形成的，這種互動(dòng)主要通過(guò)其對(duì)不同觀念的闡釋甚至是競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)出來(lái)。不難看出，話語(yǔ)制度主義從微觀概念、中觀邏輯和宏觀框架上都彰顯了動(dòng)態(tài)研究制度的顯著特點(diǎn)，這也是其較之早前制度分析路徑的重大進(jìn)步。

3.將內(nèi)生分析嵌入制度研究

制度對(duì)于行動(dòng)者來(lái)說(shuō)就是內(nèi)生于行動(dòng)之中的[40]，純粹的外部取向研究路徑顯然已經(jīng)無(wú)法勝任對(duì)復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象的解釋工作。在其他三派新制度主義中，理性選擇制度主義以理性選擇理論作為其理論基礎(chǔ)，然而，后者的功利主義和功能主義的外生傾向卻為制度變遷的內(nèi)生視角設(shè)下了障礙[41];歷史制度主義對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的強(qiáng)調(diào)使其不可避免地沉溺于外部重大事件對(duì)制度變化的誘致性，這也使其在一定程度上具有偶發(fā)主義和決定論的色彩;社會(huì)學(xué)制度主義將制度置于宏觀的社會(huì)文化規(guī)范中加以考察，這種外部取向的單向度分析使其忽視了制度本身和其內(nèi)在構(gòu)成會(huì)對(duì)社會(huì)文化帶來(lái)影響。當(dāng)然，話語(yǔ)制度主義沒(méi)有全然否定“外在因素”對(duì)制度變遷的推動(dòng)作用，但其通過(guò)詳盡考察制度領(lǐng)域各要素的角色和作用（包括制度本身、制度環(huán)境、行動(dòng)者、觀念和話語(yǔ)等），主張內(nèi)生因素是制度得以存續(xù)和變遷的基本動(dòng)力，尤其是內(nèi)生性的行動(dòng)者觀念形成及話語(yǔ)互動(dòng)過(guò)程是制度變遷的基本成因，制度變遷出自政治過(guò)程中的觀念表達(dá)及話語(yǔ)互動(dòng)[42]。通過(guò)對(duì)行動(dòng)者不同層次和不同類型的觀念和觀念能力、不同行動(dòng)者之間的話語(yǔ)互動(dòng)等的分析，話語(yǔ)制度主義從內(nèi)生角度解釋了行動(dòng)者實(shí)現(xiàn)制度變化的原因和方式，也揭示了行動(dòng)者在常規(guī)狀態(tài)下真實(shí)的偏好和行動(dòng)策略的變化[43]，從而實(shí)現(xiàn)了制度分析的“內(nèi)外結(jié)合”。

（二）為公共行政實(shí)踐提供了方法借鑒

1.重視話語(yǔ)與對(duì)話，發(fā)展協(xié)商民主

話語(yǔ)制度主義認(rèn)為，話語(yǔ)反映觀念，觀念塑造身份，身份決定政策[44]。因之可以說(shuō)，觀念與話語(yǔ)是制度與政策的邏輯起點(diǎn)。在話語(yǔ)制度主義看來(lái)，公共行政實(shí)際上就是各個(gè)行動(dòng)者圍繞制度確立和調(diào)整而不斷進(jìn)行對(duì)話的過(guò)程，民主協(xié)商是這一過(guò)程的核心內(nèi)容。在制度環(huán)境復(fù)雜多變、行動(dòng)者利益多元的背景下，發(fā)揮政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、公民個(gè)人等多元主體的共同力量去趨向公共行政目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值，是公共行政的必然選擇，這就需要發(fā)揮“共有觀念”的作用，在共同主體之間形成共有利益和共有身份，最終形成“具有相似觀點(diǎn)的共同體”[45]。而塑造“共有觀念”就需要多元主體之間暢通、反復(fù)的對(duì)話協(xié)商，各主體在對(duì)話協(xié)商中將自己的觀念充分闡釋告知給其他主體，在“你來(lái)我往式的開(kāi)誠(chéng)布公”的對(duì)話中雖然可能存在爭(zhēng)論，但各相關(guān)主體的觀點(diǎn)和態(tài)度得以充分表達(dá)，不同主體的利益和價(jià)值也得以建構(gòu)和重構(gòu)。通過(guò)多輪反復(fù)協(xié)商，一套能基本反映各主體觀念的敘述通過(guò)話語(yǔ)的形式呈現(xiàn)出來(lái)并用以指導(dǎo)公共行政實(shí)踐。協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主行政的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在公共行政的過(guò)程中進(jìn)行富有成效的民主協(xié)商，能夠集思廣益、減少爭(zhēng)執(zhí)、產(chǎn)生共識(shí)，并最終推動(dòng)公共行政的低成本、高效率運(yùn)行。與此同時(shí)，公共行政與民主真實(shí)性、更好的公共理性以及公共政策的合法性等非效率性價(jià)值[46]之間的距離也將被拉近，公共行政也得以在民主協(xié)商中建立更牢固的合法性基礎(chǔ)。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)理性和參與，要進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)商體系，豐富協(xié)商渠道，健全協(xié)商程序，完善協(xié)商成果落實(shí)機(jī)制，推動(dòng)富有我國(guó)特色的“商量”型的協(xié)商民主的制度化實(shí)踐[47]。

2.重視行動(dòng)者能力的重要性

話語(yǔ)制度主義對(duì)行動(dòng)者能力十分看重，因?yàn)橛^念和話語(yǔ)畢竟是“非物質(zhì)性因素”，必須通過(guò)實(shí)在表現(xiàn)出來(lái)，無(wú)論是文本還是語(yǔ)言等可以探究話語(yǔ)和制度的載體，都是由有感知能力的行動(dòng)者去承載的，行動(dòng)者擁有通過(guò)觀念和話語(yǔ)創(chuàng)設(shè)、詮釋制度和意義體系以及推動(dòng)制度變遷的能力，行動(dòng)者的這種能動(dòng)性使得制度會(huì)不斷接受行動(dòng)者憑借其觀念與行動(dòng)進(jìn)行的創(chuàng)建、變?cè)旒爸貥?gòu)[48]。話語(yǔ)制度主義對(duì)行動(dòng)者的定義并不囿于簡(jiǎn)單的“個(gè)體行動(dòng)者”，有著共同觀念和共同目標(biāo)、分享共同意義體系的行動(dòng)者為了自身話語(yǔ)的合法性會(huì)組建話語(yǔ)聯(lián)盟（discursive coalition），論證自己的理念、主張，與對(duì)手聯(lián)盟展開(kāi)意義競(jìng)爭(zhēng)，試圖取代過(guò)往對(duì)政策議題的理解，將自身話語(yǔ)成功制度化，建立新的制度安排[49]。也就是說(shuō)，行動(dòng)者會(huì)借助組織化的形式擴(kuò)大自己的力量，爭(zhēng)取自身觀念和話語(yǔ)在社會(huì)意義體系中的有利地位。在不同制度環(huán)境下，不同的利益訴求和不同的意義理解會(huì)導(dǎo)致行動(dòng)者觀念和話語(yǔ)的不同，公共行政應(yīng)該注意到這個(gè)現(xiàn)象，重視公共行政行動(dòng)者尤其是行政行為利益相關(guān)者的觀念差異，引導(dǎo)行動(dòng)者通過(guò)合理合法的渠道表達(dá)自己的理念和主張，并將其吸收納入包括制度設(shè)計(jì)在內(nèi)的公共行政決策和執(zhí)行考慮范疇之內(nèi)。由此，既發(fā)揮了多元行動(dòng)者的積極主動(dòng)性，彰顯了其參與價(jià)值，也能夠提升公共行政的科學(xué)性和民主性。當(dāng)然，公共行政的核心面向——“公共性”要求“話語(yǔ)聯(lián)盟”等多行動(dòng)者主體與“利益集團(tuán)”之間的界限必須明晰，樂(lè)見(jiàn)話語(yǔ)辯論并不意味著支持強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)聯(lián)盟對(duì)弱勢(shì)話語(yǔ)主體利益的打壓。

3.構(gòu)建中國(guó)特色新型行政話語(yǔ)

行政話語(yǔ)是公共行政的重要載體和工具，必須高度重視對(duì)行政話語(yǔ)的建構(gòu)。具體來(lái)看，話語(yǔ)制度主義為中國(guó)特色新型行政話語(yǔ)提供了以下幾個(gè)重要的建構(gòu)方向。首先，構(gòu)建民主型行政話語(yǔ)。話語(yǔ)本身具有權(quán)力屬性，二者相互依存，話語(yǔ)是權(quán)力的話語(yǔ)，權(quán)力也是話語(yǔ)的權(quán)力[50]。行使公權(quán)力的公共行政天然地帶有權(quán)力色彩。施密特也認(rèn)為觀念本身就意味著能力[51]，而觀念性能力與權(quán)力密不可分。但話語(yǔ)制度主義強(qiáng)調(diào)觀念作為話語(yǔ)交往產(chǎn)物的非等級(jí)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，不同行動(dòng)者之間并非等級(jí)不同的隸屬關(guān)系，而是圍繞觀念和話語(yǔ)進(jìn)行合作和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，無(wú)論制度環(huán)境中行動(dòng)者的話語(yǔ)是否最終能夠成為主導(dǎo)性話語(yǔ)，行動(dòng)者表達(dá)自身觀念的權(quán)利應(yīng)該被尊重。這種民主型行政話語(yǔ)關(guān)注行動(dòng)者的表達(dá)權(quán)利，符合公共行政的民主化趨勢(shì)。其次，構(gòu)建交互型行政話語(yǔ)。行政話語(yǔ)存在的自說(shuō)自話、無(wú)法理解、不被信任、缺位、傷害民眾等現(xiàn)象歸根到底來(lái)源于政府在權(quán)力本位下的“獨(dú)白式”話語(yǔ)選擇[52]，從“獨(dú)白”走向“對(duì)話”的關(guān)鍵就在于交互型話語(yǔ)的構(gòu)建。話語(yǔ)制度主義將話語(yǔ)視為行動(dòng)者觀念的交互作用過(guò)程，多元行動(dòng)者在彼此坦誠(chéng)的對(duì)話過(guò)程中闡述自己所持觀點(diǎn)和理解他人觀點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上形成的話語(yǔ)自然就成為行動(dòng)者們的“最大公約數(shù)”，從而能被參與互動(dòng)對(duì)話的行動(dòng)者基本接受。于公共行政而言，公共行政話語(yǔ)的政府獨(dú)白式表達(dá)應(yīng)該被摒棄，并以政府、民眾、社會(huì)和市場(chǎng)組織等多元主體的交互性話語(yǔ)取而代之。最后，構(gòu)建服務(wù)型行政話語(yǔ)。話語(yǔ)制度主義對(duì)行動(dòng)者參與、民主協(xié)商的重視，在邏輯上就必然引出了構(gòu)建服務(wù)型話語(yǔ)的命題，因?yàn)橥ㄟ^(guò)多元參與、民主協(xié)商方式產(chǎn)生的為廣大行動(dòng)者所接受的“共同的話語(yǔ)”合法化為制度后，從廣義上來(lái)說(shuō)便會(huì)對(duì)行動(dòng)者帶來(lái)結(jié)構(gòu)性的約束，公共行政發(fā)展到今天，這種“約束”已不能是傳統(tǒng)公共行政結(jié)構(gòu)主義下官僚制結(jié)構(gòu)帶來(lái)的束縛性硬約束，而應(yīng)該是一種服務(wù)性軟約束，亦即在服務(wù)型話語(yǔ)中實(shí)現(xiàn)制度的規(guī)范性作用。

四、討論與結(jié)語(yǔ)

話語(yǔ)制度主義作為新制度主義的最新流派，為公共行政等學(xué)科理論和實(shí)踐層面的制度分析提供了新鮮養(yǎng)分。然而，這并不意味著話語(yǔ)制度主義的理論上的“全然自洽”和實(shí)踐指導(dǎo)的“毫無(wú)偏差”。作為一種新興理論，它還需要更加全面和深入的理論和實(shí)踐檢驗(yàn)。就目前而言，話語(yǔ)制度主義至少還存在以下幾個(gè)方面需要加以克服的局限。

一是對(duì)制度的解釋力局限。一方面，話語(yǔ)制度主義雖然通過(guò)觀念和話語(yǔ)拓展了制度研究的空間，尤其是以內(nèi)生動(dòng)態(tài)性的視角審視制度變遷，可在制度成形、制度變遷、制度合法化等方面提供較強(qiáng)的解釋力，但并不擅長(zhǎng)解釋制度執(zhí)行、制度監(jiān)督、制度效果評(píng)估等方面的情況。另一方面，話語(yǔ)制度主義似乎很容易陷入過(guò)于強(qiáng)調(diào)觀念、話語(yǔ)等非物質(zhì)因素的桎梏之中。事實(shí)上，利益算計(jì)、路徑依賴、關(guān)鍵事件、文化規(guī)范等邏輯和概念對(duì)制度分析仍有助益，制度的靜態(tài)分析也很必要。諸如話語(yǔ)制度主義主張的民主協(xié)商本身并不能確保一種更加“民主的”結(jié)果，在這個(gè)問(wèn)題上，權(quán)力及地位的作用可能更為重要[53]。然而，出于對(duì)理論身份的“自覺(jué)保護(hù)”，在某些情況下，話語(yǔ)制度主義似乎對(duì)這些重要解釋因素有所忽略。

二是理論適用性問(wèn)題。一方面，話語(yǔ)制度主義的核心分析單位——觀念和話語(yǔ)其實(shí)也具有路徑依賴性，早期制度環(huán)境下行動(dòng)者的觀念和話語(yǔ)模式的影響并不會(huì)輕易消失，如何區(qū)分和衡量舊制度對(duì)當(dāng)前制度的影響是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。另一方面，觀念是復(fù)雜多變的，表達(dá)觀念的文本和話語(yǔ)很難全面搜集，有時(shí)甚至很難捕捉到，在這種情況下，話語(yǔ)制度主義的分析基礎(chǔ)將受到打擊。此外，話語(yǔ)制度主義本質(zhì)上堅(jiān)持行動(dòng)者本位和主觀主義取向，這就不可避免地會(huì)面臨主觀性與客觀性的兩難選擇。因此，在分析要素存在路徑依賴且復(fù)雜多變、主客觀世界不能割裂的情況下，話語(yǔ)制度主義的適用性就需要研究者加以更加充分的論證。

三是理論身份獨(dú)立性問(wèn)題。新制度主義是一片茂密的“理論叢林”，除上文提及的被普遍公認(rèn)的三大流派外，諸如觀念制度主義、修辭制度主義等在學(xué)界亦不乏追隨者。這些不同的新制度主義學(xué)說(shuō)互相之間的關(guān)系紛繁復(fù)雜，例如，不少新制度主義政治學(xué)者甚至認(rèn)為建構(gòu)制度主義與話語(yǔ)制度主義可以相互替代，兩者名稱上的差別僅反映了對(duì)于社會(huì)本體性和研究方法的不同側(cè)重而已。與話語(yǔ)制度主義類似，觀念制度主義、修辭制度主義亦十分強(qiáng)調(diào)觀念、語(yǔ)言分析的重要性[54]，前文也提到理性選擇、歷史和社會(huì)學(xué)制度主義中都有部分學(xué)者重視對(duì)觀念和話語(yǔ)的研究。那么，話語(yǔ)制度主義到底如何區(qū)別于其他新制度主義學(xué)說(shuō)，確立自身的理論疆域，就是一個(gè)亟須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。此外，如何避免將外生因素內(nèi)部化的研究弊端、克服“話語(yǔ)寡占”[55]等問(wèn)題，也是話語(yǔ)制度主義需要面對(duì)的課題和挑戰(zhàn)。

吸收不同學(xué)科學(xué)說(shuō)的有益成分，是完善話語(yǔ)制度主義的必然選擇。例如，理性選擇制度主義對(duì)利益和行為偏好的研究能極大豐富話語(yǔ)制度主義對(duì)行動(dòng)者利益觀念的認(rèn)知，而利益觀念對(duì)行動(dòng)者的行為方式具有舉足輕重的影響;歷史制度主義與話語(yǔ)制度主義相結(jié)合，就有助于理解在路徑依賴下話語(yǔ)、觀念和制度的變化邏輯;社會(huì)學(xué)制度主義對(duì)文化規(guī)范的研究積累也可以幫助話語(yǔ)制度主義更好地對(duì)制度環(huán)境文化規(guī)范層面進(jìn)行分析。后結(jié)構(gòu)主義話語(yǔ)理論亦可對(duì)話語(yǔ)主義提供制度分析上的理論滋養(yǎng)[56]。關(guān)鍵就在于不要做出非此即彼的研究取向選擇，而是要綜合各理論的研究長(zhǎng)處，建立一個(gè)更加科學(xué)、完善的分析框架。

值得一提的是，話語(yǔ)制度主義似乎對(duì)同樣重視話語(yǔ)研究的后現(xiàn)代理論持拒斥態(tài)度，但實(shí)則它們二者都重視話語(yǔ)的建構(gòu)能力，因此，從某種意義上說(shuō)，二者都是建構(gòu)主義取向。而建構(gòu)主義持相對(duì)主義的哲學(xué)立場(chǎng)，它拒絕“實(shí)在”獨(dú)立于人類的知識(shí)和認(rèn)識(shí)之外的看法，是一種后現(xiàn)代主義思潮[57]。因此，話語(yǔ)制度主義公共行政觀實(shí)際上與后現(xiàn)代公共行政并不存在完全意義上的悖反。后現(xiàn)代公共行政主張?jiān)捳Z(yǔ)的對(duì)話功能，法默爾基于想象、解構(gòu)、非地域化、他在性的“反行政話語(yǔ)”[58]沖擊了固執(zhí)的現(xiàn)代官僚制行政話語(yǔ);麥克斯懷特的合法性話語(yǔ)理論雖然激進(jìn)，但其合法性過(guò)程和機(jī)制、合法性的歷史性等觀點(diǎn)[59]為話語(yǔ)制度主義重新理解“話語(yǔ)”提供了有益啟發(fā);?？怂购兔桌仗岢龅摹肮材芰繄?chǎng)”概念[60]是可供借鑒的民主對(duì)話平臺(tái);哈貝馬斯的理想交談和交流能力理論對(duì)話語(yǔ)制度主義所主張的“對(duì)話”也有啟發(fā)意義[61]。可見(jiàn)，話語(yǔ)制度主義不必全然排斥后現(xiàn)代理論的滋養(yǎng)，但需要注意的是，應(yīng)在共同的建構(gòu)主義取向下厘清后現(xiàn)代理論的解構(gòu)主義取向?qū)ψ陨砝碚摰挠绊憽?/p>

總而言之，話語(yǔ)制度主義圍繞觀念和話語(yǔ)、有感知的行動(dòng)者以及制度這三個(gè)層次建立起了自己的分析框架，為公共行政學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科提供了豐富的理論和實(shí)踐指導(dǎo)。當(dāng)然，作為身處起步階段的新興理論，話語(yǔ)制度主義不可避免地存在一些問(wèn)題，但這并不影響話語(yǔ)制度主義在制度分析方面的巨大貢獻(xiàn)。話語(yǔ)制度主義值得我們繼續(xù)關(guān)注，其內(nèi)在研究局限也需要公共行政等學(xué)科的研究者共同努力加以克服。

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Abstract：Discursive institutionalism is the latest school in the jungle of Neo-institutionalism. It takes idea and discourse as the core analysis elements， and provides an endogenous and dynamic perspective for understanding institution and its changes. The discursive institutionalism makes up for the deficiency of other schools of Neo-institutionalism that tend to static and equilibrium institutional analysis. And it provides references in many aspects of theory and practice for public administration. However， the discursive institutionalism itself still has shortcomings in terms of explanatory power， theoretical applicability， and theoretical identity independence. The exchange and complementarity between the multi-disciplinary theories are very important to perfect the analysis framework of discursive institutionalism.

Keywords：Discursive Institutionalism; Public Administration; Neo-institutionalism; Ideas; Discourse

（責(zé)任編輯 王 玉）