從干部人才到系統(tǒng)全方位：中國特色對口援疆政策的回顧與展望

溫 松，劉淑慧

(1.中共廣東省委黨校(廣東行政學(xué)院) 校(院)刊編輯部，廣東 廣州 510053；2.中共廣東省委黨校(廣東行政學(xué)院)，廣東 廣州 510053；)

一、引言

自民族國家在近代勃興并成為當(dāng)代世界體系的基本治理單元以來，維系疆域內(nèi)部族際關(guān)系的協(xié)調(diào)穩(wěn)定便成為了多民族國家必須面對的重要任務(wù)。聚焦中國，兩千余年的王朝更替和歷史演化為后世留下了幅員遼闊的疆域領(lǐng)土和多元一體的民族結(jié)構(gòu)兩大歷史遺產(chǎn)，這既為中國現(xiàn)代民族國家建設(shè)奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)，也使得民族問題和邊疆問題在國家建設(shè)過程中成為一項重要卻又艱難繁重的任務(wù)。作為占國土面積約1/6，與8個國家接壤且擁有47個民族成分的多民族聚居地區(qū)，新疆維吾爾自治區(qū)因其特殊的地理位置和復(fù)雜的社會歷史環(huán)境，歷來都是中國民族工作的重中之重。新中國成立以來，為促進(jìn)新疆的穩(wěn)定發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)，黨和國家逐步構(gòu)筑了民族區(qū)域自治、生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等制度，并制定出臺了西部大開發(fā)、興邊富民等一系列政策行動，逐步形成了一整套系統(tǒng)有效的治疆方略，其中，由內(nèi)地發(fā)達(dá)省市對口支援新疆地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)無疑是一項極具中國特色的政策模式。

作為一項既肩負(fù)著“推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安”[1]，又承載著中央將其“打造成加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的工程”[2]之期望的復(fù)合型政策，對口援疆自1996年啟動以來，經(jīng)過兩輪共20余年的運(yùn)作，在取得了良好成效的同時，其政策重點(diǎn)和內(nèi)涵也在不斷調(diào)整與豐富。不過，對于這一演進(jìn)過程，既有的研究和梳理尚不充分。在新近召開的第三次中央新疆工作座談會上，習(xí)近平總書記指出，“各援疆省市要加強(qiáng)同新疆協(xié)調(diào)配合，長期堅持對口援疆，提升對口援疆綜合效益”[3]。因此，回顧和總結(jié)對口援疆政策的變遷歷程，梳理其演化的邏輯特征，并在分析其存在問題的基礎(chǔ)上探討未來的完善路徑，對于這一政策運(yùn)行體制機(jī)制的優(yōu)化以及綜合效益的提升，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價值。①

二、啟動背景及變遷歷程

(一)啟動背景

新中國成立以來，黨中央一直重視新疆的穩(wěn)定和發(fā)展。1949年9月新疆和平解放后，在中央的指示下，駐疆解放軍在開展大生產(chǎn)運(yùn)動的同時，還不斷招收來自內(nèi)地省市各行各業(yè)的相關(guān)領(lǐng)域人員支援新疆。這一舉措極大推動了這一時期新疆的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會發(fā)展，還成為了對口援疆政策醞釀啟動的重要經(jīng)驗參考。黨的十一屆三中全會后，新疆生產(chǎn)建設(shè)進(jìn)程在“兩個大局”思想[4]277-278的引導(dǎo)下開始改變。在全會精神指引下，中央在1979年召開的全國邊防工作會議上專題研究了邊疆民族地區(qū)的建設(shè)問題并正式提出“對口支援”的概念[5]233，標(biāo)志著對口支援政策的正式確立。

在對口支援政策實(shí)施之初，由于財政、資源等多方限制，且彼時西藏的發(fā)展情況較新疆更為落后，對口援藏成為這一時期對口支援政策的主要內(nèi)容，援疆的規(guī)模和力度都遠(yuǎn)不及援藏。此后10余年里，在中央和內(nèi)地各省市的傾力支援下，援藏工作取得了突出成績，到1995年，西藏GDP增長達(dá)7倍之多[6]。援藏工作取得的卓越成績表明，對口支援政策對于邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展能夠起到促進(jìn)作用，是基于中國基本國情制定并實(shí)施的合理政策措施，黨的領(lǐng)導(dǎo)人也多次要求內(nèi)地“有關(guān)的省、區(qū)、市和計劃單列市都要積極參加”[7]267。至20世紀(jì)末，國際形勢的變化以及“三股勢力”的抬頭，給新疆當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定、發(fā)展以及民族團(tuán)結(jié)的鞏固帶來了極大的壓力與考驗，也引起了黨中央和新疆當(dāng)?shù)攸h委政府的高度重視。在新疆當(dāng)?shù)攸h委政府的強(qiáng)烈要求下，黨中央慎重決策、認(rèn)真討論，做出培養(yǎng)和調(diào)配一批漢族干部赴疆工作的戰(zhàn)略部署，于1996年正式開啟了全國范圍內(nèi)的對口援疆工作。②

(二)變遷歷程

自1996年中共中央組織部聯(lián)合原國家人事部印發(fā)《關(guān)于做好為新疆選派干部工作有關(guān)問題的通知》以來，對口援疆政策大致經(jīng)過了醞釀啟動、探索發(fā)展和轉(zhuǎn)型完善三個發(fā)展階段。

1. 醞釀啟動階段：以干部援疆為起點(diǎn)揭開援疆序幕(1996—2000年)

面對復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，黨中央意識到新疆工作的關(guān)鍵在于政治穩(wěn)定建設(shè)[4]284和干部建設(shè)[8]503，因此作出了選派干部進(jìn)疆工作的相關(guān)部署，以南疆四地州為支援重點(diǎn)，確立了內(nèi)地各支援省市與新疆的對口支援關(guān)系(見表1)[9]，并明確了援疆干部選拔的條件、方法以及相應(yīng)的管理和培訓(xùn)模式。

表1 1996年內(nèi)地8省市與新疆各地州對口支援關(guān)系表

1997年起，參加對口支援的省市逐年增加，由最初的內(nèi)地8省市增加到13省市，援助干部人數(shù)也由第一批的202人增加至第三批的480人，受援地增加了哈密市、吐魯番市、巴州、博州、昌吉州五個地州。至此，全國13個支援省市與新疆各地州的對口支援關(guān)系正式確立，干部援疆作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為對口援疆政策的落地執(zhí)行提供了強(qiáng)大的智力支持和堅實(shí)的基礎(chǔ)保障。在后續(xù)20余年的政策運(yùn)行過程中，干部人才始終是援疆的核心舉措。

2. 探索發(fā)展階段：以拉動受援地經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的多領(lǐng)域同步發(fā)展(2000—2010年)

最初，中央只是明確了從內(nèi)地省市對口選派干部進(jìn)疆開展工作的重要性和必要性，并在干部選派的條件、方法以及管理和培訓(xùn)的方式上做了相關(guān)部署，但未明確規(guī)定援疆干部進(jìn)疆工作的內(nèi)容和工作開展的方式。因此各省市援疆干部進(jìn)疆后，普遍帶著“進(jìn)疆工作為了什么？援疆能做什么？援疆工作怎么做？”等問題，結(jié)合自己在受援地的本職工作，探索對口援疆工作開展的具體方式和路徑。很快，經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療、科技文化等領(lǐng)域的援助工作紛紛進(jìn)入了各地援疆干部們的視野。

首先，干部援疆的規(guī)模日益擴(kuò)大且在崗位安排方面開始推進(jìn)試點(diǎn)改革。2002年第四批援疆干部總數(shù)逾800人，約等于前三批援疆干部人數(shù)的總和，不僅規(guī)模明顯擴(kuò)大，中組部還對援疆干部的工作崗位做出了嘗試性調(diào)整，選擇哈密市和霍城縣(分別由廣東省和江蘇省對口支援)開展援疆干部擔(dān)任縣市委書記試點(diǎn)工作，對口援疆的支援力度繼續(xù)強(qiáng)化。其次，教育援疆開始納入對口援疆工作計劃并逐步深入實(shí)施。由山東、江蘇、北京、天津、上海五省市率先加強(qiáng)新疆漢語教師的支援力度[8]565，以推進(jìn)雙語教學(xué)為起點(diǎn)開始擴(kuò)大內(nèi)地各省市支援新疆教育工作的規(guī)模。再次，經(jīng)濟(jì)援疆穩(wěn)步開啟并逐漸成為各地對口援疆工作的重要支點(diǎn)。確立了12家國有重要骨干企業(yè)和南疆的對口支援關(guān)系，旨在充分發(fā)揮市場力量，促進(jìn)南疆四地州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定(見表2)[8]607。最后，科技、醫(yī)療援疆力度逐漸加強(qiáng)，專業(yè)技術(shù)人才支持規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大?；谛陆L期缺乏專業(yè)技術(shù)人才的現(xiàn)狀和中央“進(jìn)一步擴(kuò)大干部和專業(yè)人才的援疆規(guī)?！钡闹甘綶8]677，科技部、衛(wèi)健委等部門牽頭推進(jìn)科技和醫(yī)療援疆，將科技和醫(yī)療領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才納入援疆體系中協(xié)同推進(jìn)工作。由此，新一輪對口援疆的支援關(guān)系基本確立，形成了經(jīng)濟(jì)、科技、教育、醫(yī)療、文化援助多領(lǐng)域同步推進(jìn)的援疆格局[8]677。

表2 探索發(fā)展階段對口援疆支援關(guān)系表

3. 轉(zhuǎn)型完善階段：以全面、精準(zhǔn)為要求著力提升對口援疆的綜合效益(2010—2020年)

2010年前后，隨著新疆經(jīng)濟(jì)社會形勢的變化，中央適時召開了第一次新疆工作座談會，在深刻分析當(dāng)時新疆工作面臨的形勢和任務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了當(dāng)時和此后一個時期做好新疆工作的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、工作要求，并對推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安作出了戰(zhàn)略部署。作為推動這一戰(zhàn)略部署的重要抓手，對口援疆政策也隨著中央新一輪對口援疆工作的啟動而做出了相應(yīng)調(diào)整，進(jìn)入轉(zhuǎn)型完善的發(fā)展階段，并明顯呈現(xiàn)出頂層設(shè)計強(qiáng)化、歸口負(fù)責(zé)更加明確以及任務(wù)布局相對清晰等特征。

(1)強(qiáng)化頂層設(shè)計，調(diào)整對口關(guān)系，構(gòu)筑五位一體援疆新格局(2010—2014年)。在新一輪的對口援疆工作部署中，中央明顯加強(qiáng)了政策運(yùn)行的頂層設(shè)計。一是對援疆工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和歸口負(fù)責(zé)單位進(jìn)行了調(diào)整和明確，強(qiáng)化了政策運(yùn)行的政治和組織保障。中央新疆工作協(xié)調(diào)小組辦公室改設(shè)在國家民委，中央各部委多主體依據(jù)自身職能協(xié)作配合推進(jìn)對口援疆各項政策的落實(shí)。干部人才的選派工作主要由統(tǒng)戰(zhàn)部、國家民委、中組部、人社部等部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)；經(jīng)濟(jì)援疆由發(fā)改委、財政部、扶貧辦等部門牽頭開展；科技援疆工作由科技部、水利部等部門主要負(fù)責(zé)；文化教育援疆工作由教育部、人社部等部門協(xié)調(diào)開展；醫(yī)療援疆由衛(wèi)健委、醫(yī)保局等部門主導(dǎo)推進(jìn)。二是明確將中央新疆工作座談會和全國對口支援新疆工作會議作為對口援疆政策實(shí)施的指導(dǎo)性機(jī)制。2010年起，截至目前，中央新疆工作座談會先后召開三次，全國對口支援新疆工作會議共召開八次，為對口援疆工作的實(shí)施和逐步完善提供了強(qiáng)有力指導(dǎo)。三是強(qiáng)化了對援助項目的整體統(tǒng)籌和系統(tǒng)規(guī)劃。對口支援關(guān)系確定后，在中央的協(xié)調(diào)推動下，全國19個承擔(dān)援疆任務(wù)的省市全部組建了高規(guī)格的代表團(tuán)，在一個多月的時間內(nèi)相繼赴新疆考察調(diào)研，提前為新一輪援疆各項工作的開展謀篇布局，從而為各省市援疆干部進(jìn)疆后的工作內(nèi)容提供了相較于上一輪更為明確的指向性和方向感。

加強(qiáng)頂層設(shè)計的同時，對口支援關(guān)系也進(jìn)行了重新調(diào)整，受援地范圍覆蓋全疆(見表3)，參與省市更多，且著重向難點(diǎn)更多的基層和南疆地區(qū)傾斜。在總結(jié)和提煉上一輪各省市援疆經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央也開始對援疆工作開展的重點(diǎn)領(lǐng)域和項目進(jìn)行主動布局，著力構(gòu)建“經(jīng)濟(jì)、干部、人才、教育、科技”五位一體的對口援疆新格局[8]715。一是經(jīng)濟(jì)援疆開始以增強(qiáng)新疆自我“造血”能力為重點(diǎn)，加快推進(jìn)喀什、霍爾果斯特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)，轉(zhuǎn)化新疆資源、地緣優(yōu)勢[11]，不斷拓寬合作渠道[12]。二是干部援疆從制度層面對援疆干部的工作時間、組織行政關(guān)系、考核方式等進(jìn)行了較大幅度的改革，干部人才的派出規(guī)模大增，單是第七批援疆干部人數(shù)就有逾3200人，超過前十年的總和。三是人才援疆的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，人才強(qiáng)國戰(zhàn)略提出之后[13]，中央正式啟動“三區(qū)”③人才支持計劃，在“加大各級各類急需緊缺人才、智力的支持力度”的要求下，人才的規(guī)范化、體系化、科學(xué)化不斷提升。四是教育援疆開始強(qiáng)調(diào)做好民族團(tuán)結(jié)教育的重要性，承擔(dān)起“夯實(shí)各民族大團(tuán)結(jié)”的政治目標(biāo)[14]。五是由科技部牽頭成立領(lǐng)導(dǎo)小組，首次編制援疆專項規(guī)劃，推動各項工作有序開展。

表3 新一輪對口支援關(guān)系表④

(2)調(diào)整政策重點(diǎn)，向以就業(yè)、教育和人才培養(yǎng)為重點(diǎn)的民生領(lǐng)域精準(zhǔn)推進(jìn)(2014—2020年)。黨的十八大召開之后，隨著精準(zhǔn)扶貧、“一帶一路”等相關(guān)政策深入實(shí)施，新疆經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境更加繁榮穩(wěn)定，為援疆舉措的精準(zhǔn)推進(jìn)奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。黨中央多次強(qiáng)調(diào)“社會穩(wěn)定”“長治久安”“民族團(tuán)結(jié)”在新疆工作中的重要性[2]，并在黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案中將對口援疆工作歸口到中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)[15]，標(biāo)志著援疆工作政治定位的進(jìn)一步提高，以就業(yè)、教育、人才為重點(diǎn)的各項民生舉措也開始精準(zhǔn)推進(jìn)。一是著重強(qiáng)調(diào)“就業(yè)是新疆最大的民生問題”[2]。通過吸引內(nèi)地企業(yè)向新疆轉(zhuǎn)移、發(fā)展民族特色手工業(yè)等方式帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時加強(qiáng)科技、人才支援力度[12]，以促進(jìn)新疆當(dāng)?shù)厝罕姟凹幸?guī)范”[2]“就地就近”[16]就業(yè)。二是明確教育是實(shí)現(xiàn)新疆發(fā)展和穩(wěn)定的“治本之策”。在為新疆輸送漢語教師積極推進(jìn)“雙語”教育的基礎(chǔ)上，教育部聯(lián)合各部委相繼出臺了“三區(qū)”人才支持計劃教師專項計劃、中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要等工作方案，強(qiáng)調(diào)“民族團(tuán)結(jié)”在民族教育中的重要性，并開始擴(kuò)大新疆少數(shù)民族群眾前往內(nèi)地接受教育的規(guī)模[2]。三是大力推進(jìn)人才建設(shè)為新疆發(fā)展穩(wěn)定“提供保障”[12]。2016年起，中組部從第九批援疆干部人才開始實(shí)施“組團(tuán)式”援助工作，通過人才智力結(jié)構(gòu)的科學(xué)配置，發(fā)揮人才的“傳幫帶”作用，為新疆提供有效可持續(xù)的人才支持。

三、演進(jìn)特征

歷經(jīng)20余年的變遷，對口援疆逐漸從干部人才援疆向系統(tǒng)全方位且更加精準(zhǔn)的援疆格局發(fā)展。整體上看，這一演進(jìn)過程具有鮮明的特征，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

首先，頂層設(shè)計的專業(yè)性逐漸加強(qiáng)，對口援疆工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)適時調(diào)整，政治定位不斷提升。對口援疆啟動之初，其具體工作由原國家計劃委員會(后改組為國家發(fā)改委)牽頭，國家民委和國家生產(chǎn)辦公室等部門協(xié)同參與[7]267。干部選派工作主要由中組部負(fù)責(zé)推進(jìn)，確定各省援疆干部指標(biāo)后由各支援省(市)委組織部負(fù)責(zé)干部人才的遴選及分工，組成援疆工作隊進(jìn)疆開展工作。中央新疆工作座談會召開之后，依照中央要求，各支援省市成立對口支援新疆工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和對口援疆前方指揮部組成，組長及副組長由支援方政府主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，小組辦公室主任以及前方指揮部總指揮均由發(fā)改委、經(jīng)開區(qū)等有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，對口援疆的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)不斷完善。

其次，逐步確立對口援疆工作的資金支援體系，為援疆工作提供資金保障。在醞釀啟動和探索發(fā)展階段，以干部支援為龍頭的全方位援疆格局在“摸著石頭過河”的過程中初具雛形，但當(dāng)時中央未明確規(guī)定對口援疆的資金支持，援疆資金更多要依靠援疆干部們根據(jù)實(shí)際工作需要采取“叩門招商”“千里化緣”等靈活方式爭取。隨著新一輪對口支援關(guān)系的確定，國務(wù)院確立了各支援省市“參照地方財政的一般預(yù)算收入(扣除部分有專門用途的收入項目)的0.3%—0.6%測算”[17]的資金投入標(biāo)準(zhǔn)，各支援省市隨之出臺相應(yīng)實(shí)施方案，例如浙江、上海、山西分別確定地方財政一般收入的0.5%[18]、0.6%[19]326、0.3%[17]為對口支援資金量，廣東確定未來五年至少支援96億的具體指標(biāo)等[20]。自2010年起，各支援省市的援疆資金投入總和已逾百億，超過前兩個階段支援量的總和。在規(guī)范、科學(xué)、專業(yè)測算的基礎(chǔ)上，結(jié)合援受雙方的實(shí)際情況明確援疆資金量，為全方位援疆格局的建設(shè)提供了堅實(shí)保障。

再次，始終以新疆的社會穩(wěn)定和長治久安為總目標(biāo)，致力于加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)。實(shí)現(xiàn)新疆的社會穩(wěn)定和長治久安是對口援疆政策實(shí)施的總目標(biāo)，而加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)作為長治久安的“根本保障”[1]，也作為一項重要的政治任務(wù)貫穿始終。各地援疆干部們進(jìn)疆之初便開始在加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)方面進(jìn)行探索性嘗試。一是通過經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、科技等領(lǐng)域的援助改善了當(dāng)?shù)氐拿裆鷹l件，其中既包括公路、水庫、大型草場等大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也包括搭建新疆與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)、科技領(lǐng)域交流的橋梁促進(jìn)當(dāng)?shù)蒯t(yī)療、紡織、畜牧、養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)、采礦等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是通過教育文化領(lǐng)域的援助提高了當(dāng)?shù)厝瞬排囵B(yǎng)的水平，一定程度上也加強(qiáng)了民族團(tuán)結(jié)，例如通過教育援疆中對于國家通用語學(xué)習(xí)和文化課成績的強(qiáng)調(diào)夯實(shí)少數(shù)民族青少年國家認(rèn)同的根基、重建回王府等歷史文化符號將愛國情懷厚植新疆大地，以及通過構(gòu)筑文化交流平臺、舉辦形式多樣的文藝交流活動讓拼搏奮進(jìn)創(chuàng)新的主流文化潤進(jìn)了新疆各族人民群眾的心中。

然后，新疆的主體地位不斷凸顯，援疆重點(diǎn)由“輸血”轉(zhuǎn)向“輸血”與“造血”并重。對口援疆政策實(shí)施之初，主要舉措是由各支援省市根據(jù)新疆當(dāng)?shù)貙?shí)際需求提供人力物力支持。在中央和各支援省市的不斷努力下，新疆的社會發(fā)展程度不斷提高，自我“造血”能力逐漸加強(qiáng)。因此，援疆的重點(diǎn)開始由單向“輸血”向“輸血”與“造血”并重轉(zhuǎn)變。一是通過推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等戰(zhàn)略，擴(kuò)大當(dāng)?shù)厝罕娋徒蜆I(yè)規(guī)模；二是通過人才“組團(tuán)式援疆”發(fā)揮“傳幫帶”作用，不斷開發(fā)新疆當(dāng)?shù)氐娜瞬刨Y源；三是加強(qiáng)雙語教育、職業(yè)教育、思想政治教育等的力度，擴(kuò)大新疆當(dāng)?shù)馗髯迦嗣袢罕妬韮?nèi)地接受教育的規(guī)模，提高當(dāng)?shù)馗髯迦嗣袢罕姷目茖W(xué)文化素質(zhì)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力[12]，為新疆的發(fā)展穩(wěn)定提供智力保障。在政策的演進(jìn)過程中，新疆自治區(qū)黨委開始“站在一線”，履行社會主義新疆建設(shè)進(jìn)程中的“主體責(zé)任”[3]。

最后，政策重點(diǎn)始終聚焦于民生，扎實(shí)推進(jìn)民生援疆舉措落地?；仡櫾畾v程，有關(guān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)的一系列舉措，根本目的都是為了切實(shí)改善人民的生活水平，政策導(dǎo)向始終極為鮮明。事實(shí)上，各地援疆干部在疆期間始終將目光聚焦在民生問題上，新疆當(dāng)?shù)厝瞬?、?jīng)濟(jì)、教育、科技、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的問題不斷進(jìn)入援疆干部們的視野，援疆工作也始終以民生問題為導(dǎo)向扎實(shí)推進(jìn)。黨的十八大之后，國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段，對口援疆的政策形態(tài)也趨向成熟，因此，援疆政策開始明確聚焦于“就業(yè)、人才、教育”等民生問題精準(zhǔn)推進(jìn)，出臺了一系列擴(kuò)大當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)、提高教育質(zhì)量、改善人才建設(shè)的政策方案，旨在增強(qiáng)新疆自身的“造血”功能，促進(jìn)新疆的科學(xué)發(fā)展[12]，精準(zhǔn)、精確提升人民生活質(zhì)量，不斷提高新疆當(dāng)?shù)氐拿裆鷹l件。

四、未來展望

對口援疆政策發(fā)展至今，為推進(jìn)新疆的跨越式發(fā)展和長治久安做出了卓越貢獻(xiàn)，但從整體的運(yùn)行狀況上看，還存在一些有待完善之處。一是在頂層設(shè)計方面仍然存在較大改進(jìn)空間；二是直接面向促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、強(qiáng)化國家認(rèn)同等方面的舉措尚存較大缺口；三是以援受雙方互利共贏為導(dǎo)向的經(jīng)貿(mào)合作長效機(jī)制的建設(shè)有待加強(qiáng)。對于上述不足與問題，中央有著清醒的認(rèn)知，并多次在中央新疆工作座談會、全國對口支援新疆工作會議等相關(guān)會議上給予了針對性布局和強(qiáng)調(diào)。如在頂層設(shè)計方面，提出要“科學(xué)編制援疆規(guī)劃”[16]；要“把對口援疆打造成加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的工程”[2]，“深入開展文化潤疆工程”[3]以促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，鑄牢中華民族共同體意識；而在支援地和受援地合作發(fā)展方面，中央提出“要從互利共贏出發(fā)，對口支援促進(jìn)新疆科學(xué)發(fā)展”，“切實(shí)發(fā)揮優(yōu)勢互補(bǔ)共贏發(fā)展的重要作用，援受雙方按照平等協(xié)商、互利互惠原則，不斷拓寬合作渠道，促進(jìn)共同發(fā)展”[12]。就此而言，面向未來，對口援疆政策有必要著力在加強(qiáng)頂層設(shè)計、推進(jìn)文化潤疆、構(gòu)建支援地與新疆受援地經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展長效機(jī)制等方面進(jìn)行優(yōu)化與完善。

首先，加強(qiáng)對口援疆政策的頂層設(shè)計。作為一項有必要長期堅持的重要國家戰(zhàn)略抓手[3]，頂層設(shè)計的加強(qiáng)至關(guān)重要。有必要以西部大開發(fā)政策規(guī)劃、扶貧開發(fā)綱要以及人才發(fā)展、教育改革中長期規(guī)劃等政策方案為參照，制定出臺對口援疆總體規(guī)劃。一是由中央援疆工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)牽頭，統(tǒng)籌編制整體援疆規(guī)劃，確立援疆工作的總原則和階段性目標(biāo)，設(shè)立人員、資金、項目等援助計劃的明確任務(wù)及具體舉措，堅持全國一盤棋，統(tǒng)籌各支援省市科學(xué)有序推進(jìn)援疆工作。二是確立援疆政策監(jiān)督和評估體系，建立系統(tǒng)、明確的考核指標(biāo)，中央、援受方分別成立政策監(jiān)督與評估工作小組，定期對各項援疆工作展開全方位評估，加強(qiáng)對援疆干部“德、能、勤、績、廉”的全面考核，形成科學(xué)準(zhǔn)確的評估報告，并及時聽取專家意見，審慎決策，合理調(diào)整。三是進(jìn)一步加強(qiáng)立法保障，建立法律法規(guī)制度，對援疆工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，完善干部人才管理辦法，規(guī)范援疆項目的招商引資機(jī)制和監(jiān)督評估體系，針對援疆工作各方面的內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)和有序規(guī)范，推動各項政策措施精準(zhǔn)高效落地。

其次，以加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)為目標(biāo)縱深推進(jìn)文化潤疆工程。對口援疆不僅承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，也承擔(dān)著加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)文化交流的政治任務(wù)，但文化潤疆的實(shí)施難度更大，因此需要更為細(xì)致深入的政策布局。一是要廣泛開展文化交流活動，依托廣大援疆干部人才發(fā)揮各支援省市的文化優(yōu)勢，搭建起新疆與內(nèi)地文化廣泛深入溝通交流的平臺，通過擴(kuò)大新疆人民來內(nèi)地學(xué)習(xí)交流的規(guī)模、頻率和開展形式多樣的文化交流活動將內(nèi)地主流文化“潤”進(jìn)新疆，加深新疆各族人民對于國家主流文化的了解和認(rèn)同。二是引進(jìn)內(nèi)地先進(jìn)文化建設(shè)經(jīng)驗和資源，培育新疆特色文化的發(fā)展。有效利用內(nèi)地人才優(yōu)勢，吸引內(nèi)地藝術(shù)家深入新疆開展文化采風(fēng)等活動。引進(jìn)新媒體技術(shù)，對新疆當(dāng)?shù)鬲?dú)特文化資源進(jìn)行深度挖掘和大力宣傳。三是在對新疆特色文化深度挖掘的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大其在內(nèi)地的傳播與交流力度，通過舉辦各類具有新疆特色的文體交流活動，積極引導(dǎo)新疆特色文化走出來，擴(kuò)大相關(guān)領(lǐng)域人才及作品的輸出規(guī)模，持續(xù)開展體育援疆，發(fā)揮當(dāng)?shù)厍嗌倌甑捏w育特長，構(gòu)建“特色文化走出來、主流文化潤進(jìn)去”的文化全面交流、深度交融的發(fā)展格局。

最后，加快構(gòu)建以互利共贏為導(dǎo)向的經(jīng)貿(mào)合作長效機(jī)制。面臨新形勢下廣闊的合作空間，援受雙方應(yīng)當(dāng)建立起以互利共贏為導(dǎo)向的經(jīng)貿(mào)合作長效機(jī)制。其一，通過舉辦經(jīng)貿(mào)合作洽談會、主題調(diào)研等活動，由政府牽頭廣泛搭建新疆與內(nèi)地商貿(mào)溝通合作的平臺，加強(qiáng)雙方經(jīng)貿(mào)溝通，提升市場活力。其二，著力引進(jìn)內(nèi)地先進(jìn)經(jīng)貿(mào)發(fā)展理論和實(shí)踐模式，促進(jìn)內(nèi)地各類產(chǎn)業(yè)向新疆轉(zhuǎn)移，出臺更多優(yōu)惠政策，鼓勵內(nèi)地企業(yè)擴(kuò)大在新疆投資的規(guī)模，充分利用內(nèi)地改革開放的先發(fā)優(yōu)勢，助力新疆成為新發(fā)展格局中的重要經(jīng)濟(jì)樞紐。其三，在提高新疆自身“造血”能力的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)新疆當(dāng)?shù)氐奶厣Y源積極主動走出來并加強(qiáng)宣傳力度，打開內(nèi)地市場的同時向西打開中亞國際市場，加強(qiáng)新疆與內(nèi)地及中亞各國的商貿(mào)往來，以新疆為重要基點(diǎn)，積極投身于新發(fā)展格局的建設(shè)，建立新疆和內(nèi)地各支援省市的經(jīng)貿(mào)合作長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

注釋：

①本研究涉及的政策文本主要來自以下文獻(xiàn)或網(wǎng)站：國家民族事務(wù)委員會政策研究室.中國共產(chǎn)黨主要領(lǐng)導(dǎo)人論民族問題[M].北京：民族出版社，1994；新疆維吾爾自治區(qū)民族事務(wù)委員會.新疆民族辭典[M].烏魯木齊：新疆人民出版社，1995；國家民委政策研究室.國家民委民族政策文件選編(1979—1984)[M].北京：中央民族大學(xué)出版社，1988；中共中央文獻(xiàn)研究室，中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會.新疆工作文獻(xiàn)選編(一九四九—二〇二〇年)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2010；共產(chǎn)黨員網(wǎng)；中央政府網(wǎng)；中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室官網(wǎng)；新華社；中國人才網(wǎng)；人民網(wǎng)；新華網(wǎng)；央視網(wǎng)；央廣網(wǎng)；鳳凰網(wǎng)；搜狐網(wǎng)；國家發(fā)改委官網(wǎng)；國家教育部官網(wǎng)；國家科技部官網(wǎng)；國家民族事務(wù)委員會官網(wǎng)；人力資源和社會保障部官網(wǎng)；國家水利部官網(wǎng)；國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)；國家衛(wèi)健委官網(wǎng)；國家統(tǒng)戰(zhàn)部官網(wǎng)；中國新疆網(wǎng)；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)網(wǎng)等等。

②1996年，黨中央召開關(guān)于主題研究新疆穩(wěn)定工作的會議并印發(fā)《中共中央關(guān)于維護(hù)新疆穩(wěn)定工作會議紀(jì)要》(中發(fā)〔1996〕7號)，提出“培養(yǎng)和調(diào)配一大批熱愛新疆，能夠堅持黨的基本理論、基本路線和基本方針，正確執(zhí)行黨的民族宗教政策的漢族干部去新疆工作”的戰(zhàn)略部署，標(biāo)志著全國對口援疆工作的正式啟動。

③“三區(qū)”指邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)。2010年，國務(wù)院印發(fā)《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》，提出“實(shí)施引導(dǎo)人才向農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)流動政策”，“為西部地區(qū)特別是邊疆少數(shù)民族地區(qū)提供人才和智力支持”，“實(shí)施邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃”。

④表格中信息來源于中國新疆網(wǎng)，由筆者收集整理。