福建漳平土地規(guī)范流轉(zhuǎn)成效、問題與發(fā)展建議

劉天坤

（漳平市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)站，福建 漳平 364400）

加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營是解決“小農(nóng)戶與大市場”“小規(guī)模與現(xiàn)代化”之間的矛盾、推動農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)分散經(jīng)營向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變的根本途徑。通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式，推動土地實(shí)現(xiàn)集中連片種植和規(guī)模化經(jīng)營，積極發(fā)展多種農(nóng)作物生產(chǎn)，拓寬了農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)、增效渠道。同時(shí)，既維護(hù)了農(nóng)戶的經(jīng)營決策權(quán)，又通過使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)解決了土地經(jīng)營細(xì)碎化問題，為“種田能手”提供了用武之地，讓農(nóng)業(yè)走上了規(guī)模化、集約化、科學(xué)化發(fā)展道路。

一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

漳平市位于福建省西南部，境內(nèi)地貌為“九山半水半分田”，是典型的山區(qū)。全市16 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、191 個(gè)行政村（社區(qū)、居委會），農(nóng)戶6.68 萬戶，農(nóng)村人口23.4 萬人，家庭承包經(jīng)營耕地總面積22.37 萬畝，家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)5.23 萬戶。

1、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來，漳平市立足本地農(nóng)業(yè)資源和氣候優(yōu)勢，堅(jiān)持走特色路、打特色牌，按照“依法、自愿、有償”原則，加快土地流轉(zhuǎn)，激活土地資源，做活土地文章，推動糧食、茶葉、水果、蔬菜、花卉等特色農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，走出了一條符合漳平特色的鄉(xiāng)村振興之路。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全市土地流轉(zhuǎn)面積7.85 萬畝，占全市耕地的35.1%，涉及農(nóng)戶2.45萬戶，占總農(nóng)戶數(shù)的46.8%。其中，出租6.45萬畝，占82.2%；入股809 畝，占1.03%；其他形式（主要是代耕代種）1.26 萬畝，占16.1%。流轉(zhuǎn)規(guī)模在10 畝以下的地共5.46萬畝，占69.6%；10～50 畝的地共1.57 萬畝，占20%；50 畝以上的地共0.82 萬畝，占10.4%。

2、土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)比例較高，流轉(zhuǎn)規(guī)模也較大，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度密切相關(guān)。土地流轉(zhuǎn)周期相對較短，流轉(zhuǎn)期限1 年以下的占33.7%，1～5 年的占19.6%。土地流轉(zhuǎn)形式以出租為主，土地托管、轉(zhuǎn)包、其他方式為輔。土地流轉(zhuǎn)范圍以村組內(nèi)流轉(zhuǎn)居多，外來流轉(zhuǎn)少。開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化托管服務(wù)，由于推廣小農(nóng)戶在不流轉(zhuǎn)承包地的基礎(chǔ)上實(shí)行托管服務(wù)，全市土地流轉(zhuǎn)率有所下降，大約下降2%。

二、土地流轉(zhuǎn)主要做法與成效

1、主要做法

（1）壓實(shí)責(zé)任，促進(jìn)流轉(zhuǎn)

建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織機(jī)構(gòu)。漳平市把土地流轉(zhuǎn)工作作為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容抓緊抓實(shí)，按照“有服務(wù)窗口、有服務(wù)設(shè)施、有發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息、有開展政策咨詢服務(wù)、有村級信息員、有備案合同”的“六有”基本要求，建立健全市、鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，為流轉(zhuǎn)供需雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、價(jià)格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。目前，市級成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，16 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站。

加強(qiáng)對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的服務(wù)。加大對家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的培育力度，開展信息服務(wù)平臺、營銷服務(wù)平臺、科技服務(wù)平臺建設(shè)，加快完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，采取“公司+基地+農(nóng)戶”模式，幫助解決生產(chǎn)經(jīng)營中的問題。目前全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化市級以上龍頭企業(yè)38 家，其中省級龍頭企業(yè)9 家；全市登記注冊家庭農(nóng)場2883 家，其中省級示范家庭農(nóng)場31 家；全市農(nóng)民專業(yè)合作社279 家，其中省級以上示范社21 家、“百佳合作社”1 個(gè)。

（2）加強(qiáng)管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)

做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2014 年，漳平市被國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整縣推進(jìn)試點(diǎn)縣。至2017 年，漳平市186 個(gè)村（居）全部完成二輪延包資料整理、入戶調(diào)查摸底，完成率100%。全市共調(diào)查承包方51475 戶，調(diào)查實(shí)測地塊227506 塊，其中實(shí)測承包地227304 塊；完善土地承包合同49695 份。確權(quán)登記地塊227304 塊，確權(quán)面積221840.85 畝；完成確權(quán)登記頒證檔案歸檔50295 卷，為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)提供材料保證。

積極推廣使用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同范本。建立健全規(guī)范化流轉(zhuǎn)管理工作制度和規(guī)程，截至目前，全市簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同11815 份，涉及流轉(zhuǎn)面積4.73 萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的60.25%。

充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。充分發(fā)揮黨員、村民小組組長、村民代表示范引領(lǐng)作用，帶頭流轉(zhuǎn)承包土地，以實(shí)際行動帶動更多村民參與，促進(jìn)土地集中連片規(guī)模經(jīng)營。

堅(jiān)決糾正和查處流轉(zhuǎn)中的違法違規(guī)行為。對擅自改變土地用途導(dǎo)致“非農(nóng)化”“非糧化”、侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益的違法行為，堅(jiān)決給予查處。發(fā)現(xiàn)違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫土地流轉(zhuǎn)及時(shí)給予糾正，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序良性發(fā)展。

（3）制定政策，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)

加大項(xiàng)目資金扶持力度。鼓勵(lì)家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社和種植大戶積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，并在項(xiàng)目立項(xiàng)、資金補(bǔ)助等方面給予政策傾斜。如，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局制定《2021 年種糧大戶獎(jiǎng)勵(lì)政策和撂荒耕地連片復(fù)墾補(bǔ)助實(shí)施辦法》，對開墾利用撂荒耕地30 畝以上且種植糧食作物的主體給予撂荒耕地連片復(fù)墾補(bǔ)助200 元/畝。市政府出臺《2022 年漳平市扶持糧食生產(chǎn)八條措施》，鼓勵(lì)規(guī)?；N糧，對相對連片種植30 畝及以上的種糧大戶，種植早稻獎(jiǎng)補(bǔ)260 元/畝（漳平市級50 元），種植其他季水稻獎(jiǎng)補(bǔ)210 元/畝，種植玉米、馬玲薯、甘薯、大豆等四類糧食作物獎(jiǎng)勵(lì)120 元/畝，調(diào)動了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地種植糧食的積極性。

堅(jiān)持分類指導(dǎo)原則。外出務(wù)工人員較多導(dǎo)致未耕作土地?cái)?shù)量大的村，村委會將閑置土地出租給種植大戶或?qū)I(yè)合作社；地處邊遠(yuǎn)、耕作不易的山垅田，在征得農(nóng)戶同意的前提下，由村委會以委托代理的形式流轉(zhuǎn)給種植大戶，用于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營或創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園；采取互換形式將零散地塊整合連片，提高了機(jī)械化耕作水平，為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營奠定良好基礎(chǔ)。

（4）宣傳示范，帶動流轉(zhuǎn)

采取進(jìn)村入戶走訪、擺攤設(shè)點(diǎn)、現(xiàn)場答疑解惑等方式，編印發(fā)放宣傳材料，做到農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)政策家喻戶曉、深入人心，奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。利用漳平政府網(wǎng)、融媒體、微信公眾號、LED 顯示屏等宣傳土地流轉(zhuǎn)、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)等有關(guān)政策，提高政策宣傳覆蓋面。發(fā)動老干部、勞動能手、鄉(xiāng)賢等村影響力較大人員，加強(qiáng)與村民溝通交流，轉(zhuǎn)變村民傳統(tǒng)思想觀念，通過轉(zhuǎn)包、出租、其他方式等，將土地經(jīng)營權(quán)逐步向?qū)I(yè)大戶、種養(yǎng)能手集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營[1]。

2、取得成效

（1）農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移

隨著城鎮(zhèn)一體化進(jìn)程的快速推進(jìn)，一二三產(chǎn)融合快速發(fā)展，大批農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大大促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。整合了城鄉(xiāng)區(qū)域勞動力、資金、技術(shù)等互補(bǔ)優(yōu)勢，推動了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（2）加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

利用閑散的土地資源，通過出租、入股等形式加速土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，引進(jìn)推廣名特優(yōu)新品種和“五新”技術(shù)，提高了種植效益，推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

如：和平鎮(zhèn)東坑村蔬菜專業(yè)合作社合理流轉(zhuǎn)土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，以每畝800 元的租金承租本村村民土地330 畝，籌資建設(shè)了100 畝溫室大棚，分配給121 個(gè)社員進(jìn)行種植，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。主要栽培模式為西紅柿—葉菜，早春蔬菜以西紅柿為主，平均畝產(chǎn)6500 kg；夏秋季以葉菜種植為主，年可種植3～4 季，主要以五號白菜、波菜、油菜為主，平均畝產(chǎn)2000 kg。該村全年種植業(yè)收入1677 萬元，蔬菜產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值1438 萬元，占全村種植業(yè)總產(chǎn)值的85.7%。戶均蔬菜種植面積2 畝，從事主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶160 戶，占全村農(nóng)戶總數(shù)的52.8%，2021 年農(nóng)民人均純收入2.05萬元。合作社統(tǒng)一注冊了“宮仔洋”商標(biāo)，取得無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地認(rèn)定證書及無公害農(nóng)產(chǎn)品證書，先后被授予“福建無公害農(nóng)產(chǎn)品蔬菜基地”“福建省城市副食品調(diào)控基地”“全國蔬菜標(biāo)準(zhǔn)園”“福建省城市副食品調(diào)控基地”稱號。

（3）村集體與村民雙增收不斷統(tǒng)一

通過土地流轉(zhuǎn)兼并，充分發(fā)揮土地連片優(yōu)勢，發(fā)展高新特優(yōu)農(nóng)業(yè)，將“死”資源變成了“活”存折，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富與集體增收的有機(jī)統(tǒng)一。

如漳平市永福鎮(zhèn)龍車村以整村推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為契機(jī)，結(jié)合村民外出務(wù)工、土地閑置等實(shí)際，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，取得顯著成效。該村成立了全市第一個(gè)土地流轉(zhuǎn)專業(yè)服務(wù)合作社，現(xiàn)有農(nóng)戶137 戶，流轉(zhuǎn)土地800 畝。其中400畝為合作社經(jīng)營發(fā)展高優(yōu)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)，實(shí)現(xiàn)了“田成方路成網(wǎng)渠相通”。創(chuàng)新實(shí)行薪金、股金、分紅金、公益金、運(yùn)轉(zhuǎn)金“五金”收益分配模式，有效解決土地和人口不協(xié)調(diào)問題，走出了“資源運(yùn)作、土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)增收、共商共享”的鄉(xiāng)村振興之路。目前，合作社共支付土地租金144 萬元，創(chuàng)造就業(yè)崗位300 多個(gè)，支付薪金150 萬元。建設(shè)50 畝智能溫室大棚和50 畝標(biāo)準(zhǔn)大棚，統(tǒng)一經(jīng)營種植臺灣圣女果20 畝、油畫吊蘭10 畝、紅心獼猴桃130 畝、太空蓮150 畝、草莓10 畝，通過線上+線下相結(jié)合的方式進(jìn)行銷售，預(yù)計(jì)每年可增加村財(cái)收入約20 萬元。

（4）促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定

健全完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，推廣使用規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同示范文本，解除了外出務(wù)工農(nóng)戶的“后顧之憂”，拓寬了種植大戶發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的空間，有效解決了農(nóng)村人力用地矛盾，避免了“口頭約定”引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)合同糾紛，將矛盾隱患消滅在萌芽狀態(tài)，促進(jìn)了全市農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

三、土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1、思想認(rèn)識有待提升

部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識有待轉(zhuǎn)變，把農(nóng)村承包地當(dāng)作社會保障，不肯出租流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致粗放經(jīng)營不求效益，甚至出現(xiàn)了撂荒棄耕問題。

2、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不夠健全

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定，賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門土地流轉(zhuǎn)管理職能，但服務(wù)機(jī)構(gòu)沒有核定人員編制，只能依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營管理部門開展工作，未真正發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的職能作用[2]。

3、土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)依法依規(guī)簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。但部分農(nóng)戶怕麻煩，僅口頭約定，或簽訂的書面合同不規(guī)范，沒有明晰雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，給土地流轉(zhuǎn)埋下隱患。

4、土地流轉(zhuǎn)市場不完善

目前，土地流轉(zhuǎn)只依靠市鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展指導(dǎo)、服務(wù)和管理工作，缺乏土地流轉(zhuǎn)市場所需的評估、咨詢、公證、仲裁等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，土地供求信息分散且傳播渠道不暢，市場不夠完善[3]。

5、土地流轉(zhuǎn)難以形成規(guī)模

農(nóng)村年富力強(qiáng)、有一技之長和文化知識的勞動力基本上外出打工，留守農(nóng)戶只能依靠承包地收入維持家庭日常生活；種植大戶都希望租賃土地能集中成片，但部分農(nóng)戶不肯出租，一定程度上影響了高優(yōu)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的策劃與實(shí)施；大部分農(nóng)村土地小而分散、不平整，基礎(chǔ)設(shè)施落后，無法連片種植和全程機(jī)械化耕作。

四、土地流轉(zhuǎn)發(fā)展建議

1、加大政策宣傳

通過在村務(wù)公開欄等場所張貼海報(bào)等傳統(tǒng)模式，以及利用融媒體、政府網(wǎng)站、微信公眾號等新媒體，深入細(xì)致宣傳土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)、扶持政策以及典型經(jīng)驗(yàn)和做法，營造良好輿論氛圍。同時(shí)，提高基層干部對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識，形成齊抓共管的工作機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、健康發(fā)展。

2、加強(qiáng)農(nóng)村土地承包合同管理

加快綜合信息應(yīng)用平臺建設(shè)，建立健全農(nóng)村土地承包合同日常變更工作機(jī)制，推動土地承包合同管理規(guī)范化、制度化。

3、抓好典型示范推動

組織村干部、黨員、創(chuàng)業(yè)能手外出考察學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，借鑒優(yōu)質(zhì)高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的典型做法，調(diào)動土地流轉(zhuǎn)的積極性，激發(fā)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的熱情，發(fā)揮典型示范作用，以點(diǎn)帶面推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4、加快建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場

加快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系，推動土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)場公開規(guī)范流轉(zhuǎn)，提升資源配置效率。

5、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

認(rèn)真貫徹實(shí)施《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，積極推廣使用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同范本，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面合同，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同的履約監(jiān)督，依法維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

6、強(qiáng)化工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地審查審核和風(fēng)險(xiǎn)防范

健全完善工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，使備案流轉(zhuǎn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)符合實(shí)際，審查審核辦法具有可操作性。

7、建設(shè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系

建立健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、司法、信訪等多渠道調(diào)解糾紛的工作機(jī)制，暢通流轉(zhuǎn)農(nóng)戶訴求渠道，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛。