山東省農(nóng)藥經(jīng)營許可管理工作實踐與思考

王海燕，信洪波，馬 明，趙詠馨，高中華，遲歸兵，張耀中*

(1.山東省農(nóng)藥檢定所，山東 濟南 250100；2.山東省鄆城縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊，山東 鄆城 274700)

2017年，修訂的《農(nóng)藥管理條例》(以下簡稱《條例》)設定了農(nóng)藥經(jīng)營許可制度，原農(nóng)業(yè)部頒布了配套規(guī)章《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》(以下簡稱《辦法》)以及相關指導性文件，行業(yè)企盼多年的農(nóng)藥經(jīng)營許可制度自同年8月1日起在全國范圍內(nèi)正式施行。山東省立足農(nóng)藥實際，嚴格貫徹落實《條例》《辦法》，健全省內(nèi)規(guī)章制度建設，制定審查標準以規(guī)范農(nóng)藥經(jīng)營行為，加強經(jīng)營許可證后監(jiān)管，壓實農(nóng)藥許可監(jiān)管責任，確保農(nóng)藥經(jīng)營許可管理制度在山東有效落地，切實保障用藥安全。

1 工作實踐與進展情況

1.1 制定農(nóng)藥經(jīng)營許可系列配套規(guī)章制度 山東省以《條例》《辦法》為準繩，結(jié)合山東農(nóng)藥經(jīng)營管理實際，通過以下措施完善農(nóng)藥經(jīng)營許可制度體系建設。一是以部門規(guī)范性文件的形式，印發(fā)了《山東省農(nóng)藥經(jīng)營許可審查細則(試行)》，將許可申請與受理、材料審查和實地核查、農(nóng)藥經(jīng)營許可證核發(fā)等各環(huán)節(jié)進行規(guī)范，不但嚴格遵循了《條例》《辦法》等上位法，又緊密結(jié)合了山東工作實際，增強了地方農(nóng)藥管理的適應性。二是出臺《山東省限制使用農(nóng)藥定點經(jīng)營布局規(guī)劃》，根據(jù)各市縣農(nóng)作物種植面積、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處)數(shù)量，本著充分保障限制使用農(nóng)藥需求的原則，經(jīng)過評估論證設定了1 000個限制使用農(nóng)藥經(jīng)營機構(gòu)名額，并將名額分配到各市，再由各市在轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌安排。三是編制《農(nóng)藥經(jīng)營許可服務指南》，通過門戶網(wǎng)站等多個渠道公開發(fā)布，指導市縣制定本級農(nóng)藥經(jīng)營許可申辦指南，統(tǒng)一審查標準、辦理流程，方便申請人辦理農(nóng)藥經(jīng)營許可事項。四是成立山東省農(nóng)藥管理評審專家?guī)?，在全省范圍?nèi)遴選農(nóng)藥管理、農(nóng)藥執(zhí)法、農(nóng)藥使用等領域?qū)＜?00人，在實地核查等環(huán)節(jié)實行專家審查負責制。同時，印發(fā)《山東省農(nóng)藥專家?guī)鞂彶閷＜倚袨橐?guī)范(試行)》，以此規(guī)范審查行為，為農(nóng)藥經(jīng)營許可公正性審查提供有力的制度保障。

1.2 建立協(xié)調(diào)高效的體系隊伍 《條例》《辦法》頒布以來，正值省市縣各級單位機構(gòu)改革，結(jié)合農(nóng)藥管理機構(gòu)職能調(diào)整、人員分流劃轉(zhuǎn)等問題實際，多措并舉積極推進農(nóng)藥許可管理工作。在省級層面成立農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳農(nóng)藥管理工作領導小組，省廳主要負責同志任組長。省廳行政許可處負責農(nóng)藥經(jīng)營許可申請的受理，種植業(yè)管理處加掛農(nóng)藥管理處牌子，負責經(jīng)營許可管理的日常工作，省農(nóng)藥檢定所等事業(yè)單位負責技術保障。同時，通過廳領導帶隊調(diào)研、全省經(jīng)營許可工作調(diào)度等多種形式加強調(diào)度指導，督導市級健全機構(gòu)隊伍。目前，16個設區(qū)市參照省廳做法，將農(nóng)藥經(jīng)營許可管理職能落實到行政單位。其中，濟南市、青島市專門成立了行政處室。另外，在縣級區(qū)域由綜合審批服務機構(gòu)承辦農(nóng)藥經(jīng)營許可的大背景下，不要求機構(gòu)對口，將職責職能對接作為工作重點，總結(jié)推廣“雙聯(lián)系”等經(jīng)驗做法，指導市、縣與綜合審批服務機構(gòu)加強溝通交流，做到管理資源共享、信息互通，形成“同級橫向之間強聯(lián)系、上下級縱向之間強指導”的工作推進機制，實現(xiàn)有機構(gòu)理事、有人員辦事的目標。

1.3 全面開展農(nóng)藥經(jīng)營許可 在全省范圍內(nèi)嚴格規(guī)范實施限制使用農(nóng)藥經(jīng)營許可。在符合所在市、縣定點布局的要求下，申請者通過省政務服務網(wǎng)提交申報資料，形式審查合格后，在專家?guī)祀S機抽取人員組成實地核查組，由評審專家委員會集體研究，形成許可意見，向社會公示，無異議后作出核發(fā)或者不予核發(fā)許可證的決定。截至2021年底，全省核發(fā)限制使用農(nóng)藥經(jīng)營許可證525個。省廳積極回應農(nóng)藥行業(yè)訴求，將從事出口和原藥貿(mào)易的經(jīng)營公司，不列入農(nóng)藥定點規(guī)劃。貫徹落實“放管服”改革精神，將辦理變更經(jīng)營者名稱、法定代表人(負責人)，補發(fā)經(jīng)營許可證等事項優(yōu)化為即辦件，其他變更事項由20個工作日壓減至7個工作日，大大減少了許可時間，促進了農(nóng)藥出口和行業(yè)發(fā)展。省廳在指導縣市做好日常經(jīng)營許可工作時，通過開展體系培訓、工作督導、信息調(diào)度統(tǒng)計等措施，督促各地推進本轄區(qū)經(jīng)營許可發(fā)證進度。截至目前，市縣累計核發(fā)農(nóng)藥經(jīng)營許可證4.2萬個，基本實現(xiàn)了持證經(jīng)營率100%的目標。農(nóng)藥經(jīng)營主體數(shù)量較經(jīng)營許可制度實施前有明顯的下降。在落實好信息技術保障工作方面，通過開發(fā)完善山東省“農(nóng)藥監(jiān)管圖”農(nóng)藥監(jiān)管平臺，將農(nóng)藥經(jīng)營許可辦理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、使用臺賬管理等多種功能集中到網(wǎng)上“一張圖”，并及時將農(nóng)藥經(jīng)營許可等信息上傳中國農(nóng)藥數(shù)字監(jiān)督管理平臺，便于公眾查詢，接受社會監(jiān)督。

1.4 加強許可后的監(jiān)督管理 山東省率先出臺《山東省農(nóng)藥經(jīng)營日常監(jiān)督管理辦法(試行)》，省、市、縣三級依據(jù)辦法每年制定農(nóng)藥經(jīng)營監(jiān)督管理工作計劃，分級對農(nóng)藥經(jīng)營主體實施監(jiān)督檢查，確保農(nóng)藥經(jīng)營主體持續(xù)符合農(nóng)藥經(jīng)營許可的條件，實現(xiàn)農(nóng)藥經(jīng)營許可監(jiān)管日常化、經(jīng)?；４罅﹂_展專項清理整頓行動。省級連續(xù)5年開展專項檢查行動，下發(fā)清理整頓文件10余件，開展經(jīng)營單位農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽樣檢查3 000余批次。各地也通過開展無證經(jīng)營農(nóng)藥“清零”等行動，對轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)藥經(jīng)營主體開展監(jiān)督檢查，督促獲證的農(nóng)藥經(jīng)營單位嚴格落實經(jīng)營人員、營業(yè)和倉儲場所、設施設備、計算機管理系統(tǒng)、管理制度等方面要求，嚴肅查處無證經(jīng)營、超范圍經(jīng)營、經(jīng)營假劣農(nóng)藥等行為，有效規(guī)范了農(nóng)藥經(jīng)營秩序，凈化了農(nóng)藥市場環(huán)境。

1.5 積極探索農(nóng)藥經(jīng)營許可管理的方法 充分利用實行農(nóng)藥經(jīng)營許可這個抓手，全面指導市縣探索創(chuàng)新農(nóng)藥經(jīng)營監(jiān)管的有效路子。濟南市創(chuàng)建“六要素”模式，推行智慧監(jiān)管，累計投資700多萬元，建立健全監(jiān)管平臺，農(nóng)藥經(jīng)營門店實時上傳進銷數(shù)據(jù)，市、區(qū)(縣)和經(jīng)營主體三級平臺數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。青島市、濰坊市實行分級管理，將農(nóng)藥經(jīng)營單位分為優(yōu)秀(A級)、良好(B級)、合格(C級)、差(D級)四個等級，根據(jù)分級實施不同程度的監(jiān)管。濰坊市2020年創(chuàng)建了100家農(nóng)藥標準化經(jīng)營門店，市財政為每家門店提供了3 000元資金補貼，提升農(nóng)藥經(jīng)營規(guī)范化標準化水平?！稐l例》《辦法》頒布后，淄博市財政列支專項培訓經(jīng)費200余萬元，開展了全市農(nóng)藥經(jīng)營管理人員大培訓、素質(zhì)大提升行動，培訓3 000余人次。聊城市加大工作創(chuàng)新力度，建立村級回收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)暫存、縣級貯存銷毀的農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理工作體系和模式，2020年全市各級落實到位專項經(jīng)費1 000余萬元，保障了回收處置工作有序推進，為省里修訂完善《山東省農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》提供實踐基礎。

2 存在的問題

2.1 人員專業(yè)素質(zhì)不高 在辦理農(nóng)藥經(jīng)營許可以及監(jiān)督檢查中，工作人員發(fā)現(xiàn)經(jīng)營人員素質(zhì)參差不齊，既有多年從事農(nóng)藥銷售，懂市場、農(nóng)藥使用與病蟲害防治的資深經(jīng)營者，也有不少專業(yè)素質(zhì)不高的農(nóng)藥經(jīng)營人員，有的僅經(jīng)過56個學時培訓后就從事農(nóng)藥經(jīng)營，對本地農(nóng)作物種植以及病蟲害發(fā)生規(guī)律情況了解不深，指導農(nóng)藥合理使用的能力較弱。村級農(nóng)藥經(jīng)營者人員年齡偏大，對計算機等信息設備使用技能普遍偏弱。

2.2 電子臺賬利用程度低 《辦法》要求經(jīng)營者必須配備可追溯電子信息碼掃描識別設備，應有計算機管理系統(tǒng)，建立并記載農(nóng)藥購進、儲存、銷售等電子臺賬。目前，電子臺賬的使用效率不高是一個比較普遍的問題。不少經(jīng)營者錄入的信息條數(shù)較少，未能如實全面記載“從哪里進貨、銷售給誰”等基本信息。經(jīng)營者使用的管理系統(tǒng)種類也較多，且未與監(jiān)管部門的系統(tǒng)對接。在經(jīng)營信息統(tǒng)計調(diào)度時，還存在經(jīng)營者手工錄入信息的現(xiàn)象，造成工作效率低、數(shù)據(jù)不全、上傳不及時等現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.3 規(guī)范化經(jīng)營水平普遍不高 從全省4.2萬家農(nóng)藥經(jīng)營單位的類型分析來看，農(nóng)藥經(jīng)營多以個體經(jīng)營為主，直接面向使用者的經(jīng)營公司(企業(yè))不多。從全省農(nóng)林業(yè)用藥實際看，農(nóng)藥經(jīng)營者的數(shù)量偏多，存在經(jīng)營地點比較分散，經(jīng)營場所面積、倉儲條件等設施不規(guī)范等問題。

3 工作思考與建議

3.1 適度提高農(nóng)藥經(jīng)營人員準入條件 農(nóng)藥經(jīng)營連接著農(nóng)藥生產(chǎn)、使用，農(nóng)藥經(jīng)營者承擔指導合理用藥的法定義務。農(nóng)藥人員素質(zhì)高低對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用藥安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全有一定的影響。因此，建議提高農(nóng)藥經(jīng)營者人員學歷準入條件，明確經(jīng)營者應當有農(nóng)學、植保、農(nóng)藥、園藝等專業(yè)中專以上學歷，相關專業(yè)的人員須經(jīng)過農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門組織的培訓認定后方可從事農(nóng)藥經(jīng)營。經(jīng)營限制使用農(nóng)藥的技術人員，還須取得農(nóng)業(yè)專業(yè)職稱或者職業(yè)資格，夯實經(jīng)營人員素質(zhì)基礎。

3.2 加大農(nóng)藥經(jīng)營管理信息化工作力度 嚴格落實農(nóng)藥經(jīng)營電子臺賬制度，嚴格督促指導經(jīng)營者將供應者、進貨數(shù)量、銷售對象等基本信息錄全、錄準，保證農(nóng)藥經(jīng)營臺賬的完整性、真實性。逐步實現(xiàn)經(jīng)營者計算機管理系統(tǒng)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門系統(tǒng)的有效對接，做到數(shù)據(jù)實時互聯(lián)互通，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門可以隨時獲取《條例》《辦法》規(guī)定的主要經(jīng)營信息，以此奠定農(nóng)藥經(jīng)營可追溯管理的信息化基礎，保證農(nóng)藥質(zhì)量，為規(guī)范凈化農(nóng)藥市場提供有力支撐。

3.3 提升農(nóng)藥規(guī)范經(jīng)營水平 深入開展農(nóng)藥經(jīng)營門店標準化示范試點工作，各級政府應加大財政投入，扶持一批硬件條件好、管理規(guī)范、技術服務能力強的經(jīng)營門店。推進信用體系建設，對現(xiàn)有的經(jīng)營門店實行分級管理，對于市場檢查中發(fā)現(xiàn)問題較多、經(jīng)常違反經(jīng)營許可制度的經(jīng)營單位，要加大檢查頻次，逢檢必查，督導其嚴格履行主體責任。對于違法經(jīng)營的，要依法進行行政處罰，涉及犯罪的，移交相關部門進行處理。將農(nóng)藥經(jīng)營人員培訓列入各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門計劃，落實教育培訓經(jīng)費，組織開展技能培訓和能力提升工程，提高農(nóng)藥經(jīng)營人員的法規(guī)知識儲備和業(yè)務技能，以便有效指導使用者依規(guī)合理用藥。