美國對華經貿政策轉型新趨勢*

余振 王凈宇

[內容提要] 拜登就任以來，美國對華經貿政策轉型呈現施政重心聚焦科技競爭和戰(zhàn)略產業(yè)、兼顧“壓制性”和“自強性”兩類政策、強調盟友體系和意識形態(tài)手段等一系列新的特點。這些變化既是新一輪科技革命和產業(yè)變革加速興起、中美戰(zhàn)略競爭趨于激烈等大趨勢的具體表現，也受到新冠肺炎疫情等特殊事件和拜登團隊自身因素的影響。結合2022 年美國國會中期選舉的結果來看，在參眾兩院分屬兩黨的弱分立格局下，美國對華經貿政策轉型的重心和方式將基本保持穩(wěn)定，轉型進程可能進一步加快。這一趨勢將對中國芯片產業(yè)鏈供應鏈安全產生威脅，顯著加大中國新能源、生物醫(yī)藥、關鍵礦產等重點產業(yè)和新疆等重點地區(qū)的經濟風險。

國家安全是經濟發(fā)展的根基，經濟安全是國家穩(wěn)定和發(fā)展的基礎。近年來，隨著強調安全的權力政治要素重新占據美國戰(zhàn)略思維的主導地位，美國對華整體戰(zhàn)略已經由接觸同化轉變?yōu)楦偁幙购?。①秦亞青：“美國對華戰(zhàn)略轉變與中美關系走向”，《人民論壇·學術前沿》，2021年第15期，第61～71頁。鑒于美國在參與大國競爭的傳統(tǒng)中尤為注重經濟利益和經濟實力的爭奪，其對華政策調整主要從經貿領域入手，以高科技為核心。②吳心伯：“論中美戰(zhàn)略競爭”，《世界經濟與政治》，2020年第5期，第96～130頁。2018年開始，美國對華經貿政策出現了20 世紀90 年代以來最重大的轉型。③李?。骸皬慕佑|到競爭：美國對華經濟戰(zhàn)略的轉型”，《外交評論(外交學院學報)》，2019年第5期，第54～80頁。拜登政府執(zhí)政以來，美國對華經貿政策進一步調整，對于中國經濟安全產生的影響隨之發(fā)生變化。因此，有必要基于國家經濟安全的視角，綜合拜登就任以來美國對華經貿政策轉型的最新特點、主要原因及中期選舉后政策轉型的整體趨勢，對美國對華經貿政策轉型的影響進行評估和研判。

一

特朗普政府的對華經貿政策以“貿易戰(zhàn)”“全面競爭”為主，既未能解決貿易赤字問題，也未能阻止中國經濟發(fā)展，中美經貿競爭中的絕大部分福利損失最終由美國消費者承擔。④Bown Chad,“The US–China Trade War and Phase One Agreement, Peterson Institute for International Economics,”Working Paper 21-2,February 2021.對此，以保羅·克魯格曼為代表的經濟學者將特朗普政府對華經貿政策視為“徹底的失敗”。⑤Paul Krugman,“Trump’s Big China Flop and Other Failures,”The New York Times,February 15,2022.在此背景下，拜登政府采取了以精準脫鉤為主導的對華經貿政策，美國對華經貿轉型由此呈現重心更聚焦、工具更多元等特點。

（一）政策重心聚焦科技競爭和戰(zhàn)略產業(yè)。不同于特朗普政府對“中美貿易差額”“不公平貿易”等貿易問題的重點關注，拜登政府更加強調對華經貿政策在中美科技競爭中的重要作用，施政重心逐漸向戰(zhàn)略產業(yè)聚焦。科技競爭是中美戰(zhàn)略博弈中的核心與前沿問題，拜登政府在《國家安全戰(zhàn)略》報告中把“中國利用其先進的科技能力維護其威權主義”作為美國國家安全的重要威脅，將科技競爭作為中美戰(zhàn)略競爭的重中之重。對此，拜登政府明確提出“科技競爭是當前美國政府在對華經貿關系中關注的核心問題”。①National Security Strategy, White House, October 12, 2022,p.33.對華經貿政策事實上成了美國阻礙中國趕超步伐、維持自身科技領先地位的重要競爭手段。在此背景下，拜登政府對華經貿政策對于貿易差額、福利分配等傳統(tǒng)問題的關注程度有所下降，更加明確和集中地服務于美國對華科技競爭的整體布局。

圍繞維持科技領先地位的政策目標，美國對華經貿政策由特朗普政府時期的“全面競爭”轉向更加有所側重的“有效競爭”，施政重心逐漸聚焦芯片、新能源、生物醫(yī)藥、關鍵礦產等戰(zhàn)略產業(yè)。自就任以來，拜登政府以“產業(yè)鏈供應鏈安全”為突破口，更為精準地針對支柱型、先導型、基礎型的戰(zhàn)略產業(yè)推進對華經貿政策轉型。正式就職第二天，拜登就在《可持續(xù)公共衛(wèi)生供應鏈行政令》中提出了“供應鏈恢復戰(zhàn)略”，要求全面降低美國對于海外供應鏈的依賴程度。隨后，拜登密集簽署了《確保美國產品由美國工人制造行政令》《美國供應鏈行政令》等多項總統(tǒng)行政令，對“美國制造”產品進行了更為嚴格的限定，要求商務部、能源部、國防部、衛(wèi)生部等部門對原料藥、關鍵礦產、電池、半導體4 個關鍵領域的供應鏈風險進行重點審查，對國防、公共衛(wèi)生、信息技術、能源、交通和農業(yè)6 大領域相關產品的供應鏈進行全面評估。在拜登政府的前半段任期內，美國對華經貿領域的一系列立法和施政工作幾乎全部圍繞上述重點產業(yè)展開。

（二）兼顧“壓制性”和“自強性”兩類政策工具。不同于特朗普政府以“壓制性”措施為主導的對華經貿政策，拜登政府將對內投資視為對華戰(zhàn)略競爭的重要支柱，②周琪：“美國對華科技脫鉤進程及其影響”，《當代世界》，2022年第9期，第32～39頁。在一系列筑墻設壘的單邊限制之外，同樣重視對于“自強性”經貿政策的使用。

在“壓制性”政策方面，拜登政府加強了出口管制、進口限制、投資限制、技術審查、人員交流限制等一系列對華單邊限制政策。其一，加強出口管制。拜登政府利用實體清單、未經核實清單、中國涉軍企業(yè)清單、特別指定國民清單、行業(yè)制裁識別清單等各類制裁工具的協(xié)同聯動，③程慧、劉立菲：“拜登政府對華出口管制政策分析與應對”，《國際貿易》，2022年第8期，第34～42頁。更為密集地對華實施了一系列出口管制。2022年10月，美國商務部工業(yè)安全局和美國國防部分別通過“未經證實清單”和“中國涉軍企業(yè)清單”，對中國化工集團、北方華創(chuàng)、長江存儲、上?？萍即髮W、中國科學院化學研究所等共計44家中國實體實施出口管制，打擊對象趨于全面化、廣泛化。其二，強化投資限制和技術審查。拜登政府于2022 年9 月簽署了《關于確保對外國投資的國家安全風險實行強有力審查的行政令》，要求美國外國投資委員會（CFIUS）充分考慮國家安全因素，對微電子、人工智能、生物技術與生物制造、量子計算、先進清潔能源等領域的投資交易進行審查和評估，以確保美國在影響國家安全的相關領域保持技術領先地位。其三，限制人員交流。拜登政府重點加強了芯片等關鍵產業(yè)的人員交流限制。美國商務部工業(yè)安全局于2022 年10 月修改了關于先進計算和半導體制造的最新規(guī)則，不但將高性能計算芯片和計算機商品添加至“商業(yè)管制清單”，將《出口管理條例》的范圍擴大到用于超級計算機最終用途的外國生產項目，還嚴格禁止美籍技術人員在未經美國政府許可的情況下協(xié)助中國開發(fā)或生產高端芯片。

在“自強性”政策方面，拜登政府先后推動完成了《基礎設施投資與就業(yè)法案》（簡稱《基建法案》）、《芯片與科學法案》（簡稱《芯片法案》）、《通脹削減法案》（簡稱《通脹法案》）等重要的立法工作。圍繞美國“再工業(yè)化”的薄弱環(huán)節(jié)和重點產業(yè)新增了高達近1 萬億美元的投資，④筆者根據《基礎設施投資與就業(yè)法案》《芯片與科學法案》《通脹削減法案》三項法案的新增投資總額測算。試圖通過排他性的資金補貼、稅收優(yōu)惠、進口保護等產業(yè)政策維持美國在上述戰(zhàn)略產業(yè)的競爭優(yōu)勢。其一，利用《基礎設施法案》補齊重點產業(yè)競爭短板。2021 年11 月15 日簽署生效的《基礎設施法案》涵蓋了7150 億美元的巨額投資，重點針對互聯網數字基礎設施、交通基礎設施、新能源發(fā)電、電動汽車充電網絡等重點領域展開布局，旨在通過完善美國自身的新型基礎設施培育對華競爭的長期優(yōu)勢。其二，利用《芯片法案》對芯片產業(yè)進行排他性補貼。經過數輪修改和討論，拜登政府支持的《芯片法案》于2022 年8 月高票通過。該法案不但對美國芯片產業(yè)提供了527億美元的高額補貼、對美國國內生產的芯片企業(yè)提供了240 億美元的投資稅抵免，還設置了排他性的護欄條款，要求獲得相關補貼和扶持政策的企業(yè)不得在中國等“可能不友好的國家”投資或擴建先進制程的芯片工廠，通過對內投資強化對華競爭優(yōu)勢的企圖明顯。其三，利用國內通脹問題實施美國歷史上規(guī)模最大的氣候和清潔能源投資。拜登政府于2022年8月正式簽署生效的《通脹法案》名為應對國內的通貨膨脹問題，實則主要包括稅收改革、能源安全和氣候變化投資、醫(yī)療補貼三方面內容。其中能源安全與氣候變化投資計劃撥款3690億美元，獨占法案新增投資總額的84%，針對新能源領域的巨額投資在事實上構成了法案的核心內容。不僅如此，該法案還將“降低對華依賴”作為能源安全與氣候變化投資的主要目標之一，圍繞新能源汽車稅收減免、太陽能電池補貼等政策設計了嚴格的排他性條款，其本質是希望通過產業(yè)政策將中國排除在美國新能源產業(yè)的供應鏈之外。

（三）更加強調盟友體系和意識形態(tài)手段。相較于特朗普政府單邊手段為主的對華經貿政策，拜登政府更加強調盟友體系和意識形態(tài)手段的重要作用，更為頻繁地利用多邊框架開展對華競爭。拜登政府發(fā)起了全球供應鏈韌性峰會，推動成立了美歐貿易與技術委員會，將供應鏈韌性和安全作為“印太經濟框架”重要支柱，在全球、區(qū)域、雙邊多個維度借助盟友體系打造小院高墻，試圖將中國排擠出美國主導的全球產業(yè)鏈供應鏈。圍繞芯片產業(yè)，拜登政府早在2021 年5 月，就推動美國、歐洲、日本、韓國等經濟體的64家芯片產業(yè)鏈供應鏈相關企業(yè)成立了美國半導體聯盟（SIAC）。2022 年3 月，拜登政府正式向韓國及主要半導體企業(yè)提議，要求與韓國、日本、中國臺灣地區(qū)組建“芯片四方聯盟”，試圖將高端芯片創(chuàng)新要素和相關產品限制于聯盟內部流動，通過多邊出口管制等措施筑起芯片領域的創(chuàng)新壁壘，最終將中國大陸排除在美國主導的芯片產業(yè)鏈供應鏈體系之外。①唐新華：“芯片四方聯盟加速西方技術聯盟構建”，《科技中國》，2022年第5期，第95～98頁。圍繞關鍵礦產領域，拜登政府于2022 年6 月與澳大利亞、加拿大、芬蘭、法國、德國、日本、韓國、瑞典、英國等經濟體建立了“礦產安全伙伴關系”，并邀請阿根廷、巴西、剛果、莫桑比克、納米比亞等礦產豐富的國家參加，聲明要通過國際合作防止戰(zhàn)略競爭對手不公平地利用關鍵礦產的市場優(yōu)勢威脅美國及其盟友的經濟安全。雖然上述國家并未就關鍵礦產問題達成實質性的經貿協(xié)議，但拜登政府利用盟友體系減少對華礦物產品依賴、打造排華關鍵礦產供應鏈的布局已經由此逐步展開。

同時，拜登政府利用意識形態(tài)手段實施對華經貿競爭。其一，在雙邊層面通過炒作“民主”議題推動中美新能源產業(yè)脫鉤。拜登政府于2022 年6 月正式實施了重點涉及新能源產業(yè)的《維吾爾族強迫勞動預防法案》。該法案將中國新疆地區(qū)生產的全部產品推定為所謂“強迫勞動”產品，宣教除非能證明不涉及強迫勞動，否則禁止與新疆相關的任何產品進入美國。新疆作為中國多晶硅主產區(qū)，2021 年多晶硅的產量占到全國總產量的58.9%，全球總產量的40%以上，是中國光伏等新能源產業(yè)最重要的原材料基地。法案對于新疆相關產品的限制不但對大量中國新能源產品形成了事實上的進口抵制，還迫使中國和第三國下游企業(yè)在使用中國新能源產品的過程中面臨較大的不確定風險，一定程度上推動了中美在新能源產業(yè)的脫鉤。其二，在多邊層面利用意識形態(tài)問題孤立中國。拜登政府通過舉辦首屆“民主峰會”，將數字經濟、技術合作、國有企業(yè)、勞工標準等深度一體化的經濟議題與意識形態(tài)深度捆綁，與加拿大、法國、荷蘭、挪威等經濟體簽署了《出口管制和人權倡議》，不斷鼓動所謂“民主技術聯盟”，試圖圍繞各類經濟議題構建排他性的“民主俱樂部”，推動世界主要經濟體在中美經貿競爭中選邊站。

二

美國對華經貿政策轉型是一個持續(xù)演進、不斷調整的過程。拜登政府對華經貿政策呈現出的一系列新特點，既是新一輪科技革命和產業(yè)變革加速興起、中美戰(zhàn)略競爭趨于激烈等大趨勢的具體表現，也受到新冠肺炎疫情等特殊事件和拜登團隊自身因素的影響。

第一，新一輪科技革命和產業(yè)變革加速興起，促使拜登政府聚焦科技競爭和戰(zhàn)略產業(yè)。相較于前三次產業(yè)革命，當前新產業(yè)革命依托的先導性科技創(chuàng)新不再以單一技術為主導，而是呈現多點、群發(fā)性突破的態(tài)勢。①白春禮：“科技革命與產業(yè)變革：趨勢與啟示”，《科技導報》，2021年第2期，第11～14頁。信息、生命、能源等各領域科技創(chuàng)新相互支撐、齊頭并進的鏈式變革正在形成，科技創(chuàng)新對于產業(yè)變革的重要性已經上升到了空前的高度。由于新一輪科技革命和產業(yè)變革中不斷涌現的這些新技術兼具節(jié)省勞動與節(jié)約資源的特點，領先國家贏家通吃的能力進一步強化，②Anton Korinek and Joseph E. Stiglitz,“Artificial Intelligence,Globalization, and Strategies for Economic Development,”NBER Working Paper,February,2021.一旦有國家率先完成了技術突破和產業(yè)變革，可能會對現有的全球創(chuàng)新版圖和世界經濟格局產生顛覆性的影響。特別是從歷史經驗上看，美國之所以能夠把握第二次產業(yè)革命的歷史機遇，最終超越英國成為世界第一大經濟體，與美國貿易保護與國內大市場并重的經濟發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關，可以說“保護主義和內向型工業(yè)化道路是美國經濟崛起的秘訣”。③賈根良：“美國學派:推進美國經濟崛起的國民經濟學說”，《中國社會科學》，2011年第4期，第111～125頁。因此，出于維護自身霸權的需要，隨著新一輪科技革命和產業(yè)變革的持續(xù)推進，美國勢必會在對華經貿問題上越來越關注科技競爭和戰(zhàn)略產業(yè)，充分利用對外的貿易保護和對內的產業(yè)政策減緩中國在高科技領域的趕超步伐。

第二，中美戰(zhàn)略競爭趨于激烈，導致拜登政府更加關注中美經貿關系中的相對收益。拜登政府在特朗普政府將中國界定為“最主要的戰(zhàn)略競爭對手”的基礎上，進一步將未來十年視為“中美戰(zhàn)略競爭決定性的十年”，除戰(zhàn)略軍事陣線之外的對華態(tài)勢中都更加凸顯競爭和對抗。④時殷弘：“拜登政府對華態(tài)勢考察:非戰(zhàn)略軍事陣線”，《國際安全研究》，2021年第6期，第3～27頁。正如約瑟夫·格里科利用相對收益系數論證的，國家對相對收益的敏感程度取決于兩個國家之間的關系。⑤Joseph M.Grieco,“Anarchy and the Limits of Cooperation:A Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism,”International Organization,Vol.42,No.3,1988,pp.485-507.在中美戰(zhàn)略競爭持續(xù)升級的背景下，拜登政府的對華政策會更多基于零和博弈的思維，更加關注中美之間的相對收益，而非美國自身的絕對收益。因此，即使中美掛鉤與合作有利于美國國內整體福利的提升，但出于對華競爭的考量，拜登政府仍會警惕中國利用非對稱的經濟依賴生成制約他國的權力資源、施展所謂的“經濟脅迫”，⑥National Security Strategy, White House, October 12, 2022,p.24.試圖通過重點產業(yè)鏈供應鏈的“精準脫鉤”降低對中國的經濟依賴。

第三，新冠肺炎疫情對全球產業(yè)鏈供應鏈的沖擊加快了拜登政府推進對華經貿政策轉型的步伐。隨著智能制造逐漸成為新的主導制造范式，越來越多勞動力密集型的傳統(tǒng)產業(yè)被改造成為資本和技術密集型產業(yè)，全球產業(yè)鏈供應鏈上各環(huán)節(jié)的分配格局本就面臨深刻調整。而新冠肺炎疫情的全球大流行更是對全球產業(yè)鏈供應鏈造成嚴重沖擊，凸顯產業(yè)鏈供應鏈安全的重要性，加速數字技術與生產生活的深度融合，進一步暴露了美國“產業(yè)空心化”的短板。受此影響，拜登政府將“確保供應鏈安全”和“重振美國制造”作為其重要的執(zhí)政目標，在《國家安全戰(zhàn)略》報告中提出要打破內外政策的藩籬，通過現代產業(yè)戰(zhàn)略、戰(zhàn)略性公共投資等方式提高美國制造業(yè)的競爭優(yōu)勢，試圖乘勢加快美國再工業(yè)化的步伐。在此背景下，拜登政府“壓制性”“自強性”雙管齊下的經貿政策旨在迫使部分在華先進制造產能回流美國，一定程度上也服務于疫情暴發(fā)后“確保供應鏈安全”和“重振美國制造”的兩大訴求。

第四，政黨支持者的差異導致拜登政府對于貿易差額等問題的關注度較低。民主黨和共和黨選民的票倉在產業(yè)地理結構上差別較大，作為民主黨主要票倉的東西海岸發(fā)達地區(qū)是美國高科技產業(yè)和金融產業(yè)的主要聚集區(qū)，而得克薩斯州、猶他州等農業(yè)州和能源州則是共和黨的傳統(tǒng)票倉。從2020 年總統(tǒng)大選的競選資金來源情況看，除了地產、養(yǎng)老、教育等對雙方均有支持的產業(yè)外，石油、天然氣、農產品生產和基礎加工等產業(yè)是特朗普團隊重要的競選資金來源，相關產業(yè)依賴出口，希望通過“貿易差額”問題迫使中國擴大對美進口。而拜登團隊的競選資金則主要來自電子設備制造、互聯網、生物醫(yī)藥等高科技產業(yè)，①“Top Industries, Federal Election Data for Joe Biden, 2020 Cycle,”https://www.opensecrets.org/2020-presidential-race/joe-biden/industries?id=N00001669.（上網時間：2022年12月14日）相關產業(yè)更加警惕中國的追趕，因而希望通過競爭性的經貿政策維持自身的科技優(yōu)勢和高額壟斷利潤。

此外，拜登及其團隊豐富的從政經驗使其更擅長利用盟友體系和意識形態(tài)開展對華經貿競爭。不同于缺少政治經驗的特朗普，拜登本人自1972年就已擔任參議員，洞悉華盛頓的政治游戲規(guī)則和美國官僚體系特點。②樊吉社：“美國對華決策：機制調整與團隊轉換”，《當代美國評論》，2021年第4期，第1～19頁。特別是拜登長期在美國參議院外交委員會工作，并于2001～2003 年、2007～2009 年兩度擔任委員會主席，在任職期間至少會見了來自60個國家和國際組織的150名領導人，③Kessler Glenn,“Meetings with Foreign Leaders? Biden’s Been There Done That,”The Washington Post,September 23,2008.積累了豐富的外交經驗和外交資源。而拜登政府的對華決策團隊同樣具有專業(yè)性強、協(xié)調度高等特點，在對華經貿競爭的過程中更有意愿和能力通過聯合盟友、炒作意識形態(tài)問題等體系化的方式實施對華遏制。

三

2022 年美國國會中期選舉已經塵埃落定。共和黨如愿贏得了參議院的多數席位，民主黨則以至少一票的微弱優(yōu)勢保住了參議院控制權，所謂的“紅色浪潮”并未出現。這一結果將直接影響拜登政府后半段任期內美國對華經貿政策轉型的實施和推進。美國對華經貿政策將在競爭性上升的整體趨勢下保留一定的合作空間，政策轉型的重心和方式將基本保持穩(wěn)定。

第一，美國對華經貿政策中的競爭性因素呈上升趨勢。在美國國內政治極化愈演愈烈的背景下，中國已經成為美國政客轉移國內矛盾的主要對象。在大多數國內議題很難取得跨黨派支持的情況下，兩黨政客會爭相利用“中國威脅論”推進自己的政策主張，明指“中國威脅”，暗帶黨派私貨。④牛新春：“政治極化與美國對華政策轉型”，《人民論壇·學術前沿》，2022年第6期，第44～53頁。面對國會中期選舉后參眾兩院分屬兩黨的弱分立格局，拜登政府很可能在對內“自強性”政策受阻的情況下，通過更為強硬的對華態(tài)度爭取兩黨的支持，進而采取更多“強制性”的對華經貿政策。此外，拜登政府還可能通過鼓吹對華競爭操控民意。美國國家選舉研究中心（ANES）四年一度的全國民意調查數據顯示，美國民眾2020年對“中國威脅感知”的均值已經達到了3.63分（1到5分制），遠超對德國、日本、俄羅斯等其他國家2.44 分的均值。⑤“ANES 2020 Time Series Study,”https://electionstudies.org/data-center/2020-time-series-study.（上網時間：2022年12月1日）美國皮尤中心2022 年中期選舉期間的民調數據進一步顯示，有27%的共和黨選民和24%的民主黨選民認為自己的對華態(tài)度相較于2020 年大選時更加消極，⑥“Differences by Age, Party in Americans’Shifting Views of China,”Pew Research Center,September 28,2022.兩黨選民的對華態(tài)度出現了同步惡化，加強對華競爭已經成為兩黨選民少有的政治共識。出于操縱民意的需要，拜登政府很有可能在2024年大選前選擇性地采取競爭因素更強的對華經貿政策。

第二，拜登政府仍會保留對華經貿政策中的合作空間。美國國家選舉研究中心和皮尤中心的民調數據都顯示，雖然兩黨選民都將中國視為重要的“威脅”，但兩黨選民的國際貿易態(tài)度和經貿政策偏好存在較大差異，這也決定了兩黨在具體的對華經貿政策問題上仍有分歧。相較于共和黨，民主黨選民對于國際貿易的看法更為積極，更加偏好以“自由貿易”為主的經貿政策。①該結論根據ANES 2020 Time Series Study 中有關“如何看待國際貿易對國際關系的影響”“如何看待國際貿易對美國國內就業(yè)的影響”“是否支持美國簽署自由貿易協(xié)定”等問題的民調數據得出。因此，在中美經濟深度融合、共同利益深遠廣泛的現實基礎下，民主黨并不主張全面競爭甚至完全脫鉤的對華經貿政策。中美兩國元首在巴厘島的會晤中也達成了兩國財金團隊就宏觀經濟政策、經貿等問題開展對話協(xié)調的共識。鑒于民主黨在國會中期選舉中贏得了在對外政策問題上更具發(fā)言權的參議院，拜登政府將會在重點產業(yè)加強對華經貿競爭的同時，繼續(xù)保留中美在能源、農產品等領域的經貿合作空間。

第三，美國對華經貿政策轉型的重心和方式將基本保持穩(wěn)定，轉型步伐可能進一步加快。從歷史規(guī)律看，在選民心理補償效應和權力制衡傾向的作用下，美國執(zhí)政黨往往會在中期選舉中面臨民意反彈，在野黨大概率會在中期選舉中贏得更多國會席位。但在2022 年這場總計耗資167 億美元的史上最昂貴的中期選舉中，②2022年中期選舉候選人耗資數據由OpenSecrets統(tǒng)計。兩黨博弈在某種程度上成為了“特朗普主義”和“反特朗普主義”的斗爭，共和黨并未如預期般在中期選舉中取得壓倒性的勝利。民主黨最終在國內通脹屢創(chuàng)新高、經濟下行壓力不斷加大的背景下仍基本維持了2020 年大選時的紅藍邊界，守住了對參議院的控制權。民主黨在國會中期選舉中超出預期的表現為拜登政府贏得了更多的黨內支持，也使其在后半段任期內仍有足夠的空間圍繞對華經貿政策在立法和撥款方面繼續(xù)爭取兩院支持。加之拜登政府已經在前半段任期內完成了《基建法案》《芯片法案》《通脹法案》等重要的立法工作，美國對華經貿政策轉型的重心和方式將大概率得到延續(xù)，轉型的步伐將在現有的基礎上進一步加快。

四

美國是影響中華民族偉大復興進程最大的外部因素，運用總體國家安全觀指導中美戰(zhàn)略博弈具有重大意義。③倪峰：“運用總體國家安全觀指導對美博弈”，《現代國際關系》，2021年第7期，第8～10頁。在中美戰(zhàn)略競爭安全互斥的總體態(tài)勢下，美國對華經貿政策轉型將對中國的經濟安全產生不可忽視的影響。

首先，直接威脅中國芯片產業(yè)鏈供應鏈安全。芯片產業(yè)是中美戰(zhàn)略競爭的焦點。盡管中國已經成為全球芯片消費的最大市場，但國內芯片生產企業(yè)大部分集中于低端市場，芯片產業(yè)鏈供應鏈對國外技術產品存在嚴重依賴,核心技術受制于人。④曾繁華、吳靜：“自主可控視角下中國半導體產業(yè)鏈風險及對策研究”，《科學管理研究》，2021年第1期，第63～68頁。因此，在拜登政府單邊制裁、產業(yè)扶持、聯盟施壓等經貿政策持續(xù)施壓的影響下，中國芯片產業(yè)的產業(yè)鏈供應鏈安全將面臨威脅。其一，中國芯片產業(yè)供應鏈上游面臨原材料和設備的斷供風險。目前中國芯片產業(yè)鏈所需的硅片、引線框、化學品和氣體等原材料和先進制造設備的自給率仍然較低，而拜登政府通過各類清單實施的出口管制將擾亂中國的原材料和設備進口，會對中國芯片產業(yè)的上游供應鏈形成較大挑戰(zhàn)。其二，中國芯片制造環(huán)節(jié)面臨企業(yè)外流風險。拜登政府不但利用《芯片法案》對在美建設工廠的芯片制造企業(yè)提供補貼和優(yōu)惠政策，還通過“護欄條款”要求接受美國資助的實體在10 年內不得在中國新增或擴大產能，對外資芯片企業(yè)在華增產先進制程芯片進行了嚴格限制。這些舉措將導致部分在華的外資芯片企業(yè)選擇對美回流或向中國周邊地區(qū)外流。其三，中國芯片產業(yè)供應鏈下游面臨先進制程工藝芯片供給不足風險。由于中國在先進制程工藝芯片領域的的高水平深度替代仍未完成，美國對華經貿政策轉型的影響集中體現在該領域。一旦“芯片四方聯盟”等芯片領域的對華經貿政策得以實現，先進制程工藝芯片的供給不足很可能進一步阻礙中國人工智能、量子計算、數字經濟等下游高新產業(yè)發(fā)展。

其次，除芯片產業(yè)外，新能源、生物醫(yī)藥、關鍵礦產等產業(yè)也是美國對華經貿政策轉型關注的重點。隨著拜登政府競爭性政策的逐步推進，中國相關產業(yè)的產業(yè)鏈供應鏈安全和外部市場環(huán)境都將受到影響。其一，中國新能源產業(yè)面臨外部市場壓縮。拜登政府在新能源領域使用了大量“自強性”政策對美國本土的新能源企業(yè)進行補貼和保護，通過炒作“民主議題”對中國部分新能源產品形成了事實上的進口抵制。這些舉措的持續(xù)推進將削弱中國新能源產品在美國市場的競爭優(yōu)勢，甚至直接提高中國新能源產品進入海外市場的難度，一定程度上導致中國新能源產業(yè)的外部市場出現壓縮。其二，中國生物醫(yī)藥產業(yè)面臨不斷累積的斷鏈風險。隨著《生物技術和生物制造行政令》的頒布和實施，拜登政府已經將生物醫(yī)藥產業(yè)作為繼芯片產業(yè)之后美國對華經貿競爭的又一重點領域。由于中國生物醫(yī)藥產業(yè)在研發(fā)材料、試劑耗材、中高端設備等方面仍然存在較為嚴重的卡脖子問題，一旦拜登政府完成了相關立法工作，形成了對華經貿競爭的完整政策體系，中國生物技術、生物制藥、醫(yī)療器械等細分行業(yè)也將和芯片產業(yè)一樣，面臨原材料受控、先進設備受限、技術合作受阻等一系列的產業(yè)鏈供應鏈“斷鏈”風險。其三，中國在關鍵礦產領域面臨外部供給短缺和外部需求減少的雙重風險。中國雖然是全球最大的礦產資源進口國和主要的對外投資國，但在銅、鉻、錳、鈷、鉑等關鍵礦產領域存在和美國類似的整體對外依存度較高問題，在稀土、鎢、鉬、銣等自身優(yōu)勢礦產的國際分工中也處于出口初級產品、進口優(yōu)質加工產品的不利地位。拜登政府排他性的“礦產聯盟”一旦成型，既會阻礙中國劣勢礦產的進口貿易和對外投資，也會影響中國優(yōu)勢礦產及其下游產業(yè)的出口貿易，使中國在關鍵礦產領域兩頭受阻。

再次，拜登政府的對華經貿政策雖然以重點產業(yè)為打擊目標，但由于新疆等部分地區(qū)的經濟和產業(yè)結構相對單一、抗風險能力相對較弱，且經濟風險容易產生外溢效應引發(fā)政治風險，尤其需要警惕美國對華經貿政策轉型產生的負面影響。具體來說，新疆作為中國面積最大的少數民族自治區(qū)和大量礦產資源的主要產區(qū)，是美國利用“民主”議題實施對華經貿限制的重要目標。雖然新疆地區(qū)與美國的貿易聯系并不緊密，出口產品受限產生的直接經濟影響較為有限，但由于“涉疆產品禁令”涉及與新疆相關的全部上下游產品，一旦國內出口加工企業(yè)大規(guī)模放棄使用新疆初級產品，將會對新疆地區(qū)的經濟和就業(yè)形勢產生較大沖擊。更加值得警惕的是，美國“涉疆法案”還提出要依照《美墨加協(xié)定》的相關條款與墨西哥和加拿大協(xié)調共同執(zhí)行相關禁令。在拜登政府強調利用盟友體系對華競爭的背景下，有可能進一步要求加拿大、墨西哥甚至歐盟、日本等其他經濟體出臺類似的出口限制措施。這種禁令擴大化、普及化的不確定性會進一步打擊經營者和投資者的信心，最終對新疆地區(qū)的經濟安全形成更大威脅。

中國既要謹慎應對，也要著眼未來、提前布局。中國可以充分發(fā)揮國內超大規(guī)模市場的規(guī)模性和多樣性優(yōu)勢，通過多元進口和自主替代，做好原材料、設備等的保供穩(wěn)價工作，進一步增強中國經濟韌性與自主性，通過自身發(fā)展的確定性對沖美國對華經貿政策轉型的影響。中國也可繼續(xù)通過更低的關稅水平、更短的負面清單、更便利的市場準入、更透明的市場規(guī)則、更有吸引力的營商環(huán)境，打造更高層次的開放型經濟，①《新時代的中國與世界》，中華人民共和國國務院新聞辦公室，2019年9月27日。不斷加強對外開放的廣度和深度，利用自身與世界經濟的深度融合應對美國的經濟孤立。中國還可借助財政政策、貨幣政策的主要手段，通過就業(yè)、產業(yè)、投資、消費等相關政策的緊密配合，將美國對華經貿政策轉型的負面影響控制在相關細分領域，避免中國經濟因此出現大規(guī)模、系統(tǒng)性風險?？蓞⒄瞻莸钦白詮娦浴闭叩姆龀至Χ?，加快實施戰(zhàn)略新興產業(yè)重大工程，繼續(xù)加大基礎性研究投入，為國內同行業(yè)企業(yè)提供相應的優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮自身政策選擇上的制度優(yōu)勢。