行政處罰權(quán)下沉存在的問(wèn)題及其完善路徑研究

杜成勝

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042）

2010年以來(lái)，中央在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開(kāi)始行政管理體制改革試點(diǎn)。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出“對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出行政處罰權(quán)下沉的總體要求，即“省（自治區(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級(jí)管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，制定目錄向社會(huì)公布，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體。法律規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門(mén)上述管理權(quán)限需要賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的，按法定程序和要求辦理?！毙姓幜P權(quán)如何依法下放，滿(mǎn)足基層執(zhí)法需要是本文探究的主題。

一、行政處罰權(quán)下沉的必要性

（一）行政處罰權(quán)下沉的實(shí)質(zhì)和法律性質(zhì)

1.行政處罰權(quán)下沉的實(shí)質(zhì)

行政處罰權(quán)下沉是指縣級(jí)人民政府部門(mén)把部分行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處。首先，行政處罰權(quán)的下沉以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處能夠有效承接為前提條件。只有這樣，行政處罰權(quán)下沉的目的才能得以實(shí)現(xiàn)。其次，行政處罰權(quán)下沉以后，縣級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)就不再行使該權(quán)利，即下放的行政處罰權(quán)發(fā)生了移轉(zhuǎn)。再次，為了確保執(zhí)法人員能夠行使行政處罰權(quán)，與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)、行政檢查權(quán)等相關(guān)行政權(quán)也要同時(shí)下沉。

要了解行政處罰權(quán)下沉的法律性質(zhì)，首先要把握行政處罰權(quán)下沉的實(shí)質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為，行政處罰權(quán)下沉的實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力的重新配置[1]。筆者也認(rèn)同這種說(shuō)法。從憲法學(xué)的角度來(lái)看，行政處罰權(quán)的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)內(nèi)部權(quán)力的重新劃分。依照我國(guó)《憲法》第3條規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！奔词乖诘胤絿?guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行職權(quán)劃分，也應(yīng)當(dāng)充分考慮地方的實(shí)際情況，尊重地方在法定職權(quán)范圍內(nèi)的自主選擇。就行政法學(xué)視野來(lái)看，行政處罰權(quán)下沉能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的權(quán)責(zé)一致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處承擔(dān)了很多工作，卻沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力與之相匹配。行政處罰權(quán)下沉就是對(duì)這種權(quán)責(zé)失衡狀態(tài)的糾偏。

2.行政處罰權(quán)下沉的法律性質(zhì)

行政權(quán)的移轉(zhuǎn)需要通過(guò)委托或者授權(quán)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。行政處罰權(quán)下沉不屬于行政委托。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，行政委托是出于管理上的需要，某一行政主體（委托人）委托另一行政主體或其他組織及個(gè)人（被委托人）以委托人的名義代行職權(quán)或其他事務(wù)，其行為效果歸屬于委托人的法律制度[2]。在行政委托中，行政主體的權(quán)力不發(fā)生移轉(zhuǎn)。而行政處罰權(quán)下沉?xí)r，縣級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)的部分權(quán)力移轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處。而且，發(fā)生權(quán)力移轉(zhuǎn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處是以自己的名義行使處罰權(quán)的，而不是以委托人的名義行使權(quán)力。

行政處罰權(quán)下沉符合行政處罰法關(guān)于授權(quán)的規(guī)定。行政處罰權(quán)是行政權(quán)的一種，而且省、自治區(qū)、直轄市依法把縣級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)的部分職權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處行使。這完全符合法律授權(quán)的規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)級(jí)政府取得執(zhí)法權(quán)的依據(jù)并非法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)，而源于縣級(jí)政府的決定[3]，并因此否定行政處罰權(quán)下沉的授權(quán)性。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)是不妥當(dāng)?shù)摹Ｒ勒瘴覈?guó)《行政處罰法》第24條的規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。決定應(yīng)當(dāng)公布?！毙姓幜P法依法把行政處罰權(quán)先授權(quán)給省級(jí)人民政府，再由省級(jí)人民政府將具體的行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處，這是一種間接授權(quán)。

依據(jù)依法行政原則的要求，行政主體在行使行政職權(quán)過(guò)程中要依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使。因此，行政權(quán)下沉也要依照法律的規(guī)定進(jìn)行。而且，行政處罰權(quán)下沉的法律屬性對(duì)省、自治區(qū)、直轄市提出了現(xiàn)實(shí)要求。一方面，既然行政權(quán)下沉屬于法律授權(quán)，那么在行政處罰權(quán)下沉過(guò)程中，省、自治區(qū)、直轄市要嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定行事，防止行政處罰權(quán)下沉不當(dāng)而造成的權(quán)力濫用。為了保證行政處罰權(quán)下沉能發(fā)揮實(shí)效，依據(jù)我國(guó)《立法法》第72條的規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！痹摲ǖ?2條同時(shí)規(guī)定：“地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)?！笔〖?jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)實(shí)際需要制定地方性法規(guī)，省級(jí)人民政府也可以制定規(guī)章來(lái)為行政處罰權(quán)下沉提供法律上的依據(jù)。

（二）行政處罰權(quán)下沉的必要性

行政權(quán)處罰權(quán)下沉有助于優(yōu)化基層政府的權(quán)能配置。行政機(jī)關(guān)必須依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，不得以權(quán)力下放、職能轉(zhuǎn)移為由推卸監(jiān)管責(zé)任[4]。行政處罰權(quán)下沉能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處權(quán)責(zé)不一致的矛盾，也能推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處全面依法行政，還能為全面促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力的法治保障。

1.解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處權(quán)責(zé)不一致的矛盾

在行政處罰權(quán)下沉以前，權(quán)責(zé)不一致成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處開(kāi)展行政工作的主要掣肘。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處承擔(dān)了大量行政工作。依照我國(guó)《地方組織法》第59條和第61條規(guī)定，除了環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、司法行政和監(jiān)察這幾項(xiàng)行政工作，縣級(jí)以上人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政工作范圍沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的差別。縣級(jí)人民政府設(shè)立了不同的工作部門(mén)來(lái)承擔(dān)各種行政工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的許多工作都是獨(dú)立完成的。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處卻幾乎沒(méi)有行政權(quán)。這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處權(quán)責(zé)不一致的問(wèn)題尤為突出。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)發(fā)生違法行為時(shí)，縣級(jí)人民政府有關(guān)人員無(wú)法及時(shí)懲處違法行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有關(guān)人員因無(wú)權(quán)而無(wú)法實(shí)施管理行為。這對(duì)行政機(jī)關(guān)及時(shí)制止和懲處違法行為極為不利。憲法設(shè)立的國(guó)家機(jī)關(guān)及其權(quán)力配置就是以是否能獲得實(shí)際有效地行使為根本原則。如果憲法配置的權(quán)力不符合這一要求，就是違背憲法的宗旨，就應(yīng)該毫不猶豫地進(jìn)行調(diào)整改革[5]。

行政處罰權(quán)下沉以后，權(quán)責(zé)不一致的情況就能有效得到緩解。首先，這增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的行政權(quán)能。當(dāng)發(fā)生違法行為時(shí)，執(zhí)法人員能在法定范圍內(nèi)懲處違法的行政相對(duì)人。其次，法律還對(duì)行政處罰權(quán)下放作出了規(guī)制。依照我國(guó)《行政處罰法》第24條規(guī)定，將行政處罰下沉的決定權(quán)交到省、自治區(qū)、直轄市，總體上能夠保證行政處罰權(quán)下沉的質(zhì)量，也能夠從源頭上防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處對(duì)行政處罰權(quán)的濫用。

2.有效推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處全面依法行政

全面推動(dòng)法治政府建設(shè)離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的依法行政。習(xí)近平法治思想涵蓋了“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”“堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”[6]。要想實(shí)現(xiàn)全面依法行政和建設(shè)社會(huì)主義法治政府，就應(yīng)當(dāng)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的依法行政，打通全面建設(shè)法治政府這一薄弱環(huán)節(jié)。

在行政權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著執(zhí)法上的困境。一方面，面對(duì)違法事件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒(méi)有做出處罰的權(quán)力，也沒(méi)有法律上的權(quán)力。這就出現(xiàn)了“看的見(jiàn)管不著”的執(zhí)法困境。另一方面，縣級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)有管理的權(quán)力，卻無(wú)法及時(shí)作出處罰。通常而言，縣級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)無(wú)法第一時(shí)間趕到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的違法事件發(fā)生地。即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有派出機(jī)關(guān)的，能夠行使的處罰權(quán)往往很有限，難以滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)生活的需要。行政處罰權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以后，能夠有效解決這一難題。對(duì)于發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處的違法行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處能夠依法進(jìn)行處罰。當(dāng)然，也要處理好行政處罰權(quán)下沉和公民權(quán)利保障這兩者之間的關(guān)系。伴隨著行政強(qiáng)制措施的下放，公民權(quán)利受到損害的可能性進(jìn)一步加大。既要保證行政處罰權(quán)依法下沉，也要確保公民權(quán)利得到保障。

3.為全面促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力的法治保障

鄉(xiāng)村振興同樣離不開(kāi)法治的保障作用。為了推動(dòng)共同富裕，黨和政府決定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)保障，法治則能夠確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各方面工作沿著健康的軌道不斷向前發(fā)展。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅(jiān)持法治，民主和法治的觀念才能深入人心。也只有堅(jiān)持法治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在工作中才能改進(jìn)工作方式，避免不當(dāng)?shù)男姓顚?duì)村民權(quán)利造成損害。長(zhǎng)期以來(lái)形成的執(zhí)法權(quán)分散、執(zhí)法機(jī)構(gòu)過(guò)多，導(dǎo)致了執(zhí)法交叉、多重執(zhí)法、執(zhí)法空檔等問(wèn)題也能得以解決[7]。更有甚者，黨中央和國(guó)務(wù)院在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中各種政策方針的貫徹落實(shí)也需要充分發(fā)揮法治的積極作用。

行政處罰權(quán)下沉為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興提供了有利契機(jī)。行政處罰權(quán)下沉既能規(guī)范行政相對(duì)人的行為，也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出了更高要求。就規(guī)范行政相對(duì)人的行為而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以依法懲處違法行為，改變之前放任違法行為發(fā)生的窘迫狀況。隨著法律的真正落地，老百姓的法治意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。當(dāng)自身合法權(quán)益受到損害時(shí)，也會(huì)依法維權(quán)。從規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行為來(lái)看，行政處罰權(quán)下沉伴隨著監(jiān)督的更加有效。之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不合法的工作方式就會(huì)受到檢視。而且，法治政府首先強(qiáng)調(diào)的是政府守法。如果政府不能依法行事，就無(wú)法給行政相對(duì)人的行為提供模范作用?？傊?，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的活動(dòng)需要行政處罰權(quán)下沉，這也能為鄉(xiāng)村振興提供充分的法治保障。

二、行政處罰權(quán)下沉存在的主要問(wèn)題

行政處罰權(quán)下沉面臨不少挑戰(zhàn)：這既有法律依據(jù)的不足，也有執(zhí)法人員面臨的考驗(yàn)增加，還有權(quán)力監(jiān)督的缺失可能導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。

（一）處罰權(quán)行使的法律依據(jù)不夠充分

1.行政處罰權(quán)下沉過(guò)程中的法律依據(jù)不足

在最新修訂的《行政處罰法》未生效以前，有的地方已經(jīng)開(kāi)始全面推進(jìn)行政處罰權(quán)下沉的工作。這時(shí)候，行政處罰權(quán)下沉的試點(diǎn)工作已經(jīng)結(jié)束。行政處罰權(quán)下沉的主要法律依據(jù)是2017年修訂的《行政處罰法》第16條的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！北痉ǖ?0條同時(shí)規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！编l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府明顯不屬于縣級(jí)以上地方人民政府的范圍。因此，把該條款作為行政處罰權(quán)下沉的法律依據(jù)不充分。除此之外，2019年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)行政處罰權(quán)下沉做出了規(guī)定，通知各地各部門(mén)按照實(shí)際情況落實(shí)。該實(shí)施意見(jiàn)屬于規(guī)范性文件。政策性規(guī)范性文件一般不對(duì)執(zhí)法條件和保障問(wèn)題作出規(guī)定，這造成了執(zhí)法權(quán)行使的不規(guī)范，損害了政府的公信力[8]。

2.行政機(jī)關(guān)未嚴(yán)格遵守行政處罰權(quán)下沉的規(guī)定

最新版的《行政處罰法》第24條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。決定應(yīng)當(dāng)公布?！笔紫龋〖?jí)人民政府可以依法對(duì)處罰權(quán)下沉作出明確規(guī)定，而不能由省級(jí)人民政府以外的其他行政主體決定該事項(xiàng)。其次，關(guān)于基層管理迫切需要的行政處罰權(quán)，依照《憲法》第3條規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性，積極性原則?！毙姓幜P權(quán)下沉雖然僅涉及地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，也應(yīng)當(dāng)遵守這一原則。再次，行政處罰權(quán)下沉的范圍限于縣級(jí)人民政府的行政處罰權(quán)，且以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事能夠有效承接為前提，這就排除了其他級(jí)的人民政府部門(mén)行政處罰權(quán)的下沉。比如，湖南省安化縣公布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力清單中，把4項(xiàng)行政強(qiáng)制權(quán)也下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，這不符合法治政府建設(shè)的要求。

（二）行政執(zhí)法人員面臨著各方面挑戰(zhàn)

1.行政處罰權(quán)下沉改變了基層執(zhí)法困境

行政處罰權(quán)下沉以前，縣級(jí)政府職能部門(mén)大多可以對(duì)違法行為作出處理，基層站所只能進(jìn)行監(jiān)督檢查，即使發(fā)現(xiàn)違法行為也無(wú)權(quán)處理[9]。基層執(zhí)法人員很少有執(zhí)法權(quán)，更不要提實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法活動(dòng)。從執(zhí)法方面來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有自己的執(zhí)法人員，也就不存在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處執(zhí)法人員的監(jiān)督管理問(wèn)題，更不用考慮基層執(zhí)法人員的執(zhí)法資格問(wèn)題。然而，當(dāng)行政處罰權(quán)由縣級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，這些情況就必須要面對(duì)。

2.行政處罰權(quán)下放面臨許多挑戰(zhàn)

能力不足是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處實(shí)施行政處罰面臨的緊迫問(wèn)題[10]。行政處罰權(quán)下沉對(duì)執(zhí)法人員提出了更多要求。一是因執(zhí)法領(lǐng)域的寬泛導(dǎo)致行政執(zhí)法工作量大。之前屬于縣級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)的權(quán)利，如城管、工商、食藥等方面的部分處罰權(quán)都集聚在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處。執(zhí)法人員能否熟練運(yùn)用法律對(duì)行政相對(duì)人作出處罰，這是行政處罰權(quán)下沉要關(guān)注的問(wèn)題。二是行政人員的執(zhí)法資格問(wèn)題。行政處罰權(quán)下沉以前，除了派出所、稅務(wù)所和工商所之外，其他站所的工作人員很多都沒(méi)有執(zhí)法資格。而且，執(zhí)法力量的下沉也要求做好人財(cái)物各個(gè)方面的充分保障。三是行政人員下沉到基層以后，對(duì)他們的日?？己撕吐殑?wù)晉升等方面的問(wèn)題也要考慮，否則，縣級(jí)有關(guān)部門(mén)執(zhí)法人員下沉的意愿不高。更有甚者，行政執(zhí)法人員的晉升都可能出現(xiàn)問(wèn)題。

（三）行政權(quán)集中行使需要嚴(yán)密的監(jiān)督

1.行政權(quán)下沉加劇了行政權(quán)集中

行政處罰權(quán)下沉意味著行政處罰權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的集中。一方面，之前本該由縣級(jí)人民政府不同部門(mén)行使的行政處罰權(quán)，現(xiàn)在部分權(quán)力都轉(zhuǎn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使。另一方面，為了保證下沉的行政處罰權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，與之相配套的行政強(qiáng)制等行政權(quán)也會(huì)逐漸下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，這也增加了公民權(quán)利受到損害的可能性。如果不對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政權(quán)力進(jìn)行有效制約，會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處權(quán)力的失控，這就背離了行政權(quán)行使的初衷。

2.權(quán)力集中和法律監(jiān)督缺失相悖

現(xiàn)有法律無(wú)法充分回應(yīng)行政處罰權(quán)下沉的問(wèn)題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督缺失。依照我國(guó)《憲法》第96條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。”行政處罰權(quán)下沉導(dǎo)致行政權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的相對(duì)集中，然而人大的監(jiān)督功能弱化。其次，依照我國(guó)《地方組織法》的第59條和第61條的規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒(méi)有任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的職權(quán)?！边@不利于從法律層面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和管理。再次，權(quán)力配置一定要合理，要有制約關(guān)系。權(quán)力配置是防止權(quán)力腐敗、權(quán)力膨脹、權(quán)力擴(kuò)張最有效的辦法。減少和杜絕腐敗現(xiàn)象，必須要在權(quán)力配置上下功夫[11]。相比于其他行政權(quán)力的行使，行政處罰權(quán)下沉的監(jiān)督不但沒(méi)有加強(qiáng)，反而在立法上弱化。這不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使行政權(quán)。

三、行政處罰權(quán)下沉應(yīng)符合法治的要求

當(dāng)前，我們正在推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體化建設(shè)。行政處罰權(quán)下沉是對(duì)地方行政權(quán)力進(jìn)行的重新配置，屬于法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這有利于推動(dòng)行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)全面依法行政。只有有法可依，才能保證行政權(quán)既依法下沉，又下沉得好。依法行政的法是一個(gè)廣義的法，它包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等。低層級(jí)的法律規(guī)范要服從高層級(jí)的法律規(guī)范，這是行政法治原則的要求[12]。這就要充分發(fā)揮地方立法的作用，充分提升基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督。

（一）積極推進(jìn)符合實(shí)際的地方立法

1.增加行政處罰權(quán)下沉的法律依據(jù)

當(dāng)前，行政處罰權(quán)下沉的法律依據(jù)只有行政處罰法。如果能從法律上作出進(jìn)一步規(guī)定，這必將增加法律的明確性，也能為行政處罰權(quán)下沉提供具體的和可操作的指引。依據(jù)《立法法》規(guī)定及有關(guān)精神，省級(jí)人大和政府可以對(duì)《行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化?？梢?jiàn)，地方性法規(guī)也必然會(huì)涉及給政府設(shè)定權(quán)力的問(wèn)題[13]。通過(guò)制定地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，為行政處罰權(quán)下沉提供更多的法律依據(jù)。就制定地方性法規(guī)而言，其法律依據(jù)為《立法法》第73條規(guī)定：“即地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)?！本椭贫ㄊ〖?jí)政府規(guī)章來(lái)看，其法律依據(jù)為《立法法》第82條的規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)。”這里的需要制定規(guī)章的事項(xiàng)是指，雖然法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)沒(méi)有規(guī)定地方政府可以制定規(guī)章，但為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，需要制定一些配套措施和具體規(guī)定，在這種情況下，如果本地區(qū)的改革和建設(shè)確有需要，地方政府也可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定以及本地區(qū)的實(shí)際情況制定有關(guān)規(guī)章[14]。當(dāng)然，不管是制定地方性法規(guī)還是政府規(guī)章，都不得與我國(guó)《行政處罰法》的規(guī)定相抵觸。

2.保證行政處罰權(quán)下沉依據(jù)的明確性

在制定地方性法規(guī)或者省級(jí)人民政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)保證規(guī)定的明確性。依照我國(guó)《行政處罰法》，從實(shí)體和程序兩個(gè)方面對(duì)行政處罰權(quán)下沉作出規(guī)定。就實(shí)體方面來(lái)看，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政處罰權(quán)下沉的實(shí)施主體。在考慮地方實(shí)際情況、聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定行政處罰權(quán)下沉的具體范圍，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民政府能夠有效行使該職權(quán)。另外，考慮到行政處罰權(quán)下沉離不開(kāi)配套的行政強(qiáng)制措施等行政權(quán)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改和完善相關(guān)法律，切實(shí)把行政處罰權(quán)下沉納入全面依法行政的范圍之內(nèi)。從程序方面來(lái)談，法規(guī)和規(guī)章要明確規(guī)定基層執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)要表明身份，要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序執(zhí)法。考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的權(quán)力更為集中，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法程序上作出更嚴(yán)格的規(guī)定，這樣才能減少公民權(quán)利受到損害的可能性。

（二）提升行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平

1.提升基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平

基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政至關(guān)重要。執(zhí)法人員既要嚴(yán)格執(zhí)法，也要保證他們?cè)诠ぷ髦械姆e極性。首先，要嚴(yán)格限制執(zhí)法人員的準(zhǔn)入資格。沒(méi)有取得執(zhí)法資格的人員不得從事執(zhí)法工作。其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)。縣級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中積累的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)分享給鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法人員?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的行政權(quán)更為集中，應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)執(zhí)法人員的執(zhí)法思維。再次，應(yīng)當(dāng)充分保障執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法設(shè)備、辦公場(chǎng)所等執(zhí)法硬件的需要。在財(cái)力分配上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事權(quán)財(cái)權(quán)相一致原則，基于事權(quán)的下沉故而應(yīng)當(dāng)向基層政府傾斜，對(duì)于貧困地區(qū)需要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度[15]。之前縣級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)的執(zhí)法資源也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處。

2.保證基層執(zhí)法人員的工作積極性

在執(zhí)法過(guò)程中，基層執(zhí)法人員的工作積極性尤為重要。在收入方面，應(yīng)當(dāng)保證執(zhí)法人員的勞動(dòng)報(bào)酬不低于縣級(jí)執(zhí)法人員的收入水平。在人員晉升方面，應(yīng)當(dāng)暢通基層執(zhí)法人員的升職渠道。一方面，執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過(guò)程中表現(xiàn)優(yōu)秀的，可以提升其職務(wù)和職級(jí)。另一方面，對(duì)于執(zhí)法工作中有貢獻(xiàn)的人員，在職務(wù)不能提升的情況下，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加執(zhí)法人員的收入。在人員培訓(xùn)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以組織執(zhí)法人員到執(zhí)法理念先進(jìn)、執(zhí)法水平高的地方交流學(xué)習(xí)。只有這樣，基層執(zhí)法人員才能在工作中盡職盡責(zé)，全面推動(dòng)基層執(zhí)法的規(guī)范化。

（三）及時(shí)完善法律責(zé)任和法律監(jiān)督

1.依法公開(kāi)執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)責(zé)

法律規(guī)定省級(jí)人民政府下沉行政處罰權(quán)的決定應(yīng)當(dāng)公布。在公布權(quán)力時(shí)，不僅要公布行政處罰權(quán)行使的具體規(guī)定，而且還應(yīng)當(dāng)一并公布行政處罰的相關(guān)責(zé)任。這能促使執(zhí)法人員牢牢樹(shù)立權(quán)責(zé)一致的意識(shí)。行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)依法行使，否則，基層執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。更為重要的是，行政相對(duì)人能及時(shí)監(jiān)督基層執(zhí)法人員的違法行為。這能進(jìn)一步提升公民的權(quán)利意識(shí)：即只有行政權(quán)依法得到行使時(shí)，公民的權(quán)利才能得到充分保障。當(dāng)行政主體不當(dāng)行使行政權(quán)時(shí)，行政相對(duì)人可以依法維護(hù)自身權(quán)益，促使基層執(zhí)法人員的違法行為受到法律制裁。依法行政首先強(qiáng)調(diào)的是行政主體應(yīng)當(dāng)守法。只有這樣，才能為公民守法起到模范作用。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)公布執(zhí)法人員名單，自覺(jué)接受人們的監(jiān)督。在進(jìn)行執(zhí)法人員日?？?jī)效考核和晉升考核時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加公民評(píng)價(jià)的比重。把公民評(píng)價(jià)作為執(zhí)法人員日?？己撕蜁x升考核的重要依據(jù)。在同等條件下，沒(méi)有通過(guò)公民考核的執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)把晉升機(jī)會(huì)留給其他人員。

2.增加行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督

行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督能夠直接回應(yīng)基層執(zhí)法人員的違法行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處對(duì)執(zhí)法人員的違法行為應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正。依法追究執(zhí)法人員濫用行政權(quán)的法律責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮監(jiān)督作用。地方各級(jí)人大代表是人民派往國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使當(dāng)家做主權(quán)利的使者，代表人民行使地方國(guó)家權(quán)力[16]。此外，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改地方組織法的規(guī)定，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲的職權(quán)。這既能滿(mǎn)足基層人民政府的現(xiàn)實(shí)需要，也能確?，F(xiàn)實(shí)的做法和法律規(guī)定相契合。群眾監(jiān)督是外部監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以開(kāi)通群眾服務(wù)熱線(xiàn)或者微信公眾號(hào)，公眾可以隨時(shí)投訴執(zhí)法人員的違法行為。如果繼續(xù)執(zhí)法行為可能給行政相對(duì)人造成不可避免的損失的，行政機(jī)關(guān)也可以制止違法行為。

四、結(jié)語(yǔ)

行政處罰權(quán)下沉是國(guó)家針對(duì)基層人民政府權(quán)責(zé)不一致的情況提出來(lái)的。這能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處“看得見(jiàn)管不著”的執(zhí)法困境，也能推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治化，還能為鄉(xiāng)村振興提供充分的法治保障。當(dāng)然，行政處罰權(quán)下沉也帶來(lái)了一些問(wèn)題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的行政權(quán)集中很可能引起行政權(quán)的濫用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法人員也面臨著許多挑戰(zhàn)。另一方面，行政權(quán)監(jiān)督的缺失會(huì)導(dǎo)致公民權(quán)利受到損害的可能性進(jìn)一步增加。要推動(dòng)行政權(quán)下沉的法治化，就要充分增加對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，也要在提升執(zhí)法人員執(zhí)法水平的基礎(chǔ)上規(guī)范執(zhí)法活動(dòng)。隨著行政處罰權(quán)的下沉，與之密不可分的行政強(qiáng)制權(quán)等也會(huì)逐步下沉到基層。這些權(quán)力下放過(guò)程中的問(wèn)題也需要進(jìn)行深入研究。只要在立法上提供明確的、具體的和可操作的指引，在執(zhí)法過(guò)程中依法行政并且強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督，行政處罰權(quán)下沉一定會(huì)沿著法治的軌道健康發(fā)展，為全面推動(dòng)依法治國(guó)和實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)起到積極作用。