從調(diào)研看河北土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境及建議

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 馮浩宇

1 緒論

隨著河北省2022年暑期“三下鄉(xiāng)”調(diào)研活動的開展，作為河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)“宇文潤之隊”的召集人，分別前往全國鄉(xiāng)村振興示范村——正定縣塔元莊村、河北省鄉(xiāng)村振興示范村新安鎮(zhèn)吳興村和南樓鄉(xiāng)廂同村，以及井陘縣金柱村等地開展鄉(xiāng)村振興類“三下鄉(xiāng)”暑期調(diào)研社會實踐活動。小隊活動主題是“釋放兩權(quán)活力調(diào)動鄉(xiāng)村資源”，活動目的是學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村振興的本地先進典型經(jīng)驗，深入了解農(nóng)村中土地“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實狀況和運營模式，進行法治推廣并且在調(diào)研活動中宣傳最新農(nóng)村土地政策。良好的政策對鄉(xiāng)村振興和村企合作是巨大的推動力，此次調(diào)研也進行了具體理論聯(lián)系實踐，學(xué)以致用的落實。

本文試圖通過調(diào)研剖析本地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的現(xiàn)實困境，進而提出完善建議。

2 本地土地流轉(zhuǎn)振興鄉(xiāng)村法治保障的內(nèi)涵價值

2.1 政策理論內(nèi)涵

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記堅持用大歷史觀來看待“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題，站在統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度，就做好“三農(nóng)”工作發(fā)表一系列重要論述，例如，習(xí)近平總書記專著《論“三農(nóng)”工作》等，提供了理論指引和行動指南。

2.2 法律制度內(nèi)涵

“三權(quán)分置”作為中央農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容之一，主要目標在于放活經(jīng)營權(quán)的同時，不損害農(nóng)民利益，而土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)則是放活經(jīng)營權(quán)的具體舉措之一。通過土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，賦予承包方自主決定采取出租、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。此舉既有利于放活土地經(jīng)營權(quán)，也有利于保護農(nóng)民的利益，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。三權(quán)分置一方面可以保證本集體經(jīng)濟組織的成員依然享有土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)，另一方面又可以充分發(fā)揮本集體經(jīng)濟組織以外的其他社會成員（包括單位和個人）的參與農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營能力，提高農(nóng)村土地利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

2.3 現(xiàn)實內(nèi)涵

當前我國農(nóng)村人口因外出務(wù)工、升學(xué)、參軍入伍等流失嚴重，農(nóng)用土地大量閑置荒蕪，且農(nóng)村留守人員經(jīng)常勞動生產(chǎn)力低下，不能充分發(fā)揮農(nóng)村土地的價值，其所享有的承包經(jīng)營權(quán)也無法充分釋放。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和機械化生產(chǎn)等技術(shù)的發(fā)展，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進鄉(xiāng)村振興和惠及全體農(nóng)民的共同富裕。

3 用益物權(quán)生成機制對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可行性的法理分析

3.1 羅馬法為代表的“所有權(quán)派生說”

用益物權(quán)制度理念最早出現(xiàn)在羅馬法。為解決現(xiàn)實社會出現(xiàn)的矛盾，羅馬法也隨之創(chuàng)設(shè)了新型權(quán)利，以保障對奴隸、婦女分別獲得從奴隸主以及丈夫所有物保障的占有和使用。用益物權(quán)以所有權(quán)為基礎(chǔ)，并且具有一定的獨立性，所有權(quán)人不得妨礙用益物權(quán)人合理行使權(quán)利，且未經(jīng)用益物權(quán)人同意，也不得在用益物之上再設(shè)立役權(quán)，影響用益物權(quán)的行使。

3.2 德國法為代表的“概括權(quán)能分離理論”

《德國民法典》第903條體現(xiàn)物權(quán)法原理分析，用益物權(quán)之上再設(shè)置用益物權(quán)也是可行的。在德國民法法律規(guī)定的地上權(quán)是用益物權(quán)，但是在地上權(quán)之上還可以設(shè)置“次地上權(quán)”，或者稱為“下級地上權(quán)”。次地上權(quán)或者下級地上權(quán)，就是設(shè)置在地上權(quán)之上的另一種用益物權(quán)。故我國土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)置也是符合上述《德國民法典》規(guī)定。

3.3 蘇聯(lián)民法為代表的“具體權(quán)能分離理論”

蘇聯(lián)民法僅在法律規(guī)定范圍內(nèi)，所有人對所有物享有一定限度內(nèi)的自主地占有、使用和處分具體權(quán)能。蘇聯(lián)民法在高度地計劃經(jīng)濟體制下，產(chǎn)生了與所有權(quán)相分離但占有使用為內(nèi)容的使用權(quán)等具體權(quán)能從所有權(quán)中相分離的情形，稱之為“具體權(quán)能分離說”。

3.4 日本民法為代表的“部分內(nèi)容讓與說”

《日本民法典》第206條明確將所有權(quán)的權(quán)能抽象為使用和收益、處分，日本理論界主流理論將用益物權(quán)的產(chǎn)生命名為“部分內(nèi)容讓與說”，認為所有權(quán)的權(quán)能始終完整，用益物權(quán)是所有權(quán)人將其所有的部分內(nèi)容讓與他人的結(jié)果。

4 調(diào)研中鄉(xiāng)村振興中土地流轉(zhuǎn)的本地法治保障現(xiàn)狀

以河北省正定縣塔元莊的土地流轉(zhuǎn)模式為例，2000年以來，村兩委換屆后，對全村道路、宅基地和農(nóng)村土地承包地進行整體改造，到2018年村集體收入達1200萬元，加之2020年村委會與同福集團進行村企合作，逐步從發(fā)展“半城郊型經(jīng)濟”再到“把農(nóng)業(yè)做成產(chǎn)業(yè)化、養(yǎng)老做成市場化，旅游做成規(guī)范化”，塔元莊不僅實現(xiàn)了小康村，還成為全國鄉(xiāng)村振興的示范村，目前村年收入3200萬元，村民人均年可支配收入達3萬元。村內(nèi)目前主要四大產(chǎn)業(yè)：農(nóng)業(yè)、旅游、倉儲、物流。其中旅游年收入可達800萬元。

“平改樓”靠的正是土地改革，全村宅基地在村委會的統(tǒng)一布局下，將每塊宅基地置換為兩處面積100余平方米現(xiàn)代化多層洋房居民房，常住人口達8000余人。村集體負擔了本村村民住戶的物業(yè)費、水電費等費用，外村住戶的物業(yè)收入也是村集體的一項收入。另外，集中的居住，帶來了大量閑置宅基地土地面積，村集體將1/3的宅基地進行了倉儲廠房出租，也充盈了村集體收入，村民們一方面住上了現(xiàn)代化多層洋房，生活條件大為改善，另一方面也增加了村民的額外收入。這便是宅基地使用權(quán)的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)問題。

另外，在耕地和灘涂地的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，村里留存了部分必要的“大田地”和“精良地”自耕，剩余土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)參與到村企合作中，由村委會統(tǒng)一和同福集團合作成立河北塔元莊同福農(nóng)業(yè)科技有限公司，土地承包經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一入股參與到新型農(nóng)業(yè)合作公司的分紅中，為保證村民權(quán)益，采用保底收益和二次分紅模式，保底收益達1000萬元，這樣的“保底+分紅”模式使得村民整體的風(fēng)險更低，并且經(jīng)濟效益好的時候收益也更大。土地流轉(zhuǎn)給專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)，即保障了土地的利用率，又減少了村集體自行融資的困難和破產(chǎn)失地風(fēng)險。

根據(jù)調(diào)研中塔元莊與河北本地其他一些鄉(xiāng)村振興的典型村落對比，筆者發(fā)現(xiàn)塔元莊的典型在于其村委會帶頭人對于村集體成員的號召力以及村黨委對于鄉(xiāng)村振興政策的集中部署，體現(xiàn)了我們黨集中力量辦大事的特點。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，本地鄉(xiāng)村振興的特點是，越是整村土地的集中流轉(zhuǎn)利用、越是和大型專業(yè)企業(yè)的合作，該村越能使土地整體創(chuàng)造更大的經(jīng)濟價值。但是本地農(nóng)村的歷史特點是絕大多數(shù)村落中大姓家族的號召力在村中是顯而易見的，村兩委的干部無論如何換屆和年輕化改革，都甩不開村中大姓家族的背景和優(yōu)勢，因此往往村干部的同姓家族土地便可以整體就近有償流轉(zhuǎn)，例如正定縣南樓鄉(xiāng)廂同村的500畝“魚菜共生”土地承包項目就是該村村主任依照其號召力和財力優(yōu)勢，在村中進行的部分土地集中流轉(zhuǎn)。但是對于其他未參與土地承包流轉(zhuǎn)村民的帶動作用并不大。

5 調(diào)研看本地鄉(xiāng)村振興中的法治保障困境

通過團隊成員在深入鄉(xiāng)村調(diào)研中，與本地調(diào)研鄉(xiāng)村村民的大量訪談和問卷發(fā)放回收和綜合分析，反映出來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)村中的困境：

5.1 普通村民的土地流轉(zhuǎn)自主選擇權(quán)與村干部在土地流轉(zhuǎn)中存在利益沖突

絕大多數(shù)村民更愿意服從村集體整體安排，土地資源進行整體流轉(zhuǎn)，進行村企合作。雖然村民或者村經(jīng)濟組織成員可以定期分紅，村民還可以以勞動力參與村企合作項目額外獲得勞動報酬，但是承包戶的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的自主選擇權(quán)卻嚴重受限甚至喪失。

農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)利用始終存在著主觀期待，但對于自家承包土地因入股等與社會資本合作后產(chǎn)生“失地風(fēng)險”又存有顧慮。這便是農(nóng)村土地的特殊物權(quán)性質(zhì)構(gòu)造與公司法、破產(chǎn)法原理和民商事執(zhí)行的實務(wù)的沖突。

5.2 我國土地政策及相關(guān)法律法規(guī)在本地鄉(xiāng)村實施的滯后現(xiàn)象

我國農(nóng)村土地政策和法律逐漸細化，但法律的簡潔性與現(xiàn)實操作性又是一對矛盾?，F(xiàn)實中土地承包戶文化水平有限，法律知識的獲取途徑有限，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的過程中，信息的不平等也是導(dǎo)致村民收入出現(xiàn)較大差距的重要原因之一。更具可推廣、可復(fù)制性且合法有效的具體土地流轉(zhuǎn)方案是當前更加需要的。

5.3 資本的逐利性和復(fù)雜性對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推廣產(chǎn)生了巨大的阻礙作用

不同村落的土地資源情況和地理區(qū)位存在巨大差距，社會資本會更加傾向適合大規(guī)模機械化作業(yè)的整塊平原土地，對于山地貧瘠土地，則需要更加專業(yè)的農(nóng)業(yè)技術(shù)團隊和社會資本進行參與。因此土地經(jīng)營權(quán)入股不能僅考慮土地資源的入股模式，還應(yīng)當綜合考慮土地經(jīng)營權(quán)在不同合作模式下的眾多社會要素的入股方式和估值方法。例如，農(nóng)業(yè)技術(shù)入股、管理方法入股，這些這股的方案和配套制度，均需要和公司法和公司企業(yè)相關(guān)制度、知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)專業(yè)制度綜合處理。

5.4 土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟效益和社會效益存在矛盾

對于土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)中，整村開發(fā)和村村合作等方式，對于引入大的社會資本必然吸引力較大，但是對于土地承包制度及將鄉(xiāng)村振興和改革方案成果惠及全體人民、耕地紅線的保護等均是一個巨大的沖擊，農(nóng)村作為一個收入較城市落后的地區(qū)，農(nóng)村土地制度具有社會歷史性和社會保障性，在土地流轉(zhuǎn)中和鄉(xiāng)村振興過程中，如何做好社會資本的加速流轉(zhuǎn)和社會主義的普惠性之間平衡也是重要考慮因素。

6 本地鄉(xiāng)村振興中法治保障的完善進路

6.1 深入踐行習(xí)近平新時代鄉(xiāng)村振興的三農(nóng)思想，努力提升農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中參與度

思想是行動的先行指引，正確的法治觀念與良好的法治思想是順利推進本地鄉(xiāng)村振興法治建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動力。堅持習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述，是做好“三農(nóng)”工作提供了總綱領(lǐng)、總依據(jù)、總遵循。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心是產(chǎn)業(yè)振興，而產(chǎn)業(yè)振興的有力保障便是土地資源的合理有序流轉(zhuǎn)。因地制宜還要惠及全體農(nóng)民，讓農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興尤其是產(chǎn)業(yè)振興中擁有更多的參與感和獲得感。在利用土地流轉(zhuǎn)過程中，提升每個承包戶在整村流轉(zhuǎn)和獨立流轉(zhuǎn)的自主選擇權(quán)，根據(jù)土地面積、區(qū)位、土地特點進行獨立定價的市場化選擇，保障每個村民參與到鄉(xiāng)村振興中來。

6.2 健全本地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法體系

土地流轉(zhuǎn)政策源自黨的政策，我國的法律雖然在支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興上制定了不少法律，但是從法律層級上，依然屬于法律法規(guī)層面，屬于原則性立法。具體的政策性地方法規(guī)中，缺乏更加切合本地實際的具體政策，難以形成具體的法律引導(dǎo)作用。

6.3 完善本地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的司法保障機制

農(nóng)村地區(qū)受文化程度、宣傳手段有限、交通信息閉塞等現(xiàn)實原因，導(dǎo)致農(nóng)村土地政策等法律宣傳工作滯后，很難為鄉(xiāng)村振興的法治實施創(chuàng)設(shè)良好的法律環(huán)境。

應(yīng)建立深入溝通和長期宣傳機制，具體方法如下：

（1）各村的工作隊應(yīng)當定期設(shè)定專人進行專題講座，對于本村本地區(qū)的普遍問題重點解答，日后疑問建立長線聯(lián)系。

（2）應(yīng)當創(chuàng)設(shè)普及法治社會的機會，讓本村的文化青年帶動本村的法治保障建設(shè)。

（3）改革法治宣傳下鄉(xiāng)活動的考核機制，讓更多的法治宣傳走深走實。

6.4 強化土地流轉(zhuǎn)過程執(zhí)法監(jiān)督措施

（1）村民維權(quán)路徑需要更加明確和暢通。減少因訴訟身份問題，導(dǎo)致的案件不予受理或駁回起訴的情況。讓農(nóng)民訴訟有門。

（2）增大農(nóng)民維權(quán)的法律援助比例，讓法律援助深入農(nóng)村，到法律知識匱乏又貧困農(nóng)民身邊。利用城市法律資源和人才隊伍，增大對土地流轉(zhuǎn)等鄉(xiāng)村振興過程的監(jiān)督力度。

（3）派出法庭等應(yīng)向農(nóng)村偏遠地區(qū)傾斜，讓大山深處的農(nóng)民在家門口得到法律保障。

（4）組織多部門的違法監(jiān)督和懲治，加強對集體組織中違法問題監(jiān)督。

（5）利用社會多元化解工作機制，增加本地區(qū)鄉(xiāng)村振興過程中法律問題的有效化解。

7 結(jié)語

法律生命在于實踐，本文通過深入鄉(xiāng)村進行實地走訪調(diào)研，將法律知識與社會現(xiàn)實問題相結(jié)合，希望通過本文思考，將法學(xué)理論和法律知識進行鄉(xiāng)村振興助力，希望本文學(xué)有所用，為鄉(xiāng)村振興貢獻綿薄之力。