新時(shí)代社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)成就

▎文∕向春華

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，法治興則民族興，法治強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，要“加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法”。新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為基礎(chǔ)，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)體系建設(shè)，社會(huì)保險(xiǎn)法制取得突出進(jìn)展。

新時(shí)代社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)進(jìn)程

特定人群權(quán)益保護(hù)方面。2020 年頒布的《退役軍人保障法》和2021 年頒布的《軍人地位和權(quán)益保障法》加強(qiáng)了退役軍人、現(xiàn)役軍人待遇保障。2018 年對(duì)《婦女權(quán)益保障法》《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步加強(qiáng)了婦女、老年人、殘疾人的權(quán)益保護(hù)。上述立法均包含相關(guān)群體的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)內(nèi)容。

養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。2014 年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，隨后人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部頒布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，推進(jìn)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2015 年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部頒布了具體的實(shí)施意見(jiàn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度啟動(dòng)實(shí)施。2013 年至2019 年，人力資源社會(huì)保障部頒布多個(gè)規(guī)范性文件，對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的具體規(guī)則作出明確規(guī)定。2017 年，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部頒布規(guī)范性文件，統(tǒng)一和規(guī)范職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)記賬利率。

在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整方面，自2005 年至2022 年，基本養(yǎng)老金連續(xù)18 年上調(diào)；自2016 年起，調(diào)整幅度參考社會(huì)平均工資增長(zhǎng)水平等諸多因素確定，調(diào)整制度更加科學(xué)化、合理化；2018 年，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部頒布《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整予以規(guī)范。

醫(yī)療保險(xiǎn)方面。2016 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益為宗旨，在總結(jié)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度運(yùn)行情況，以及地方探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的總體要求、基本原則以及統(tǒng)一政策、理順管理體制、提升服務(wù)效能等要求。2021 年《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》頒行，對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)（含生育保險(xiǎn)）基金、醫(yī)療救助基金等醫(yī)療保障基金使用及其監(jiān)督管理作了明確規(guī)定。

2021 年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)門(mén)診共濟(jì)保障機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，改進(jìn)個(gè)人賬戶(hù)計(jì)入辦法、規(guī)范個(gè)人賬戶(hù)使用范圍，建立健全職工醫(yī)保門(mén)診共濟(jì)保障機(jī)制。同年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全重特大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度的意見(jiàn)》，就強(qiáng)化基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助綜合保障，以及夯實(shí)醫(yī)療救助托底保障、建立健全防范和化解因病致貧返貧長(zhǎng)效機(jī)制、積極引導(dǎo)慈善等社會(huì)力量參與救助保障等作了規(guī)范。

近年來(lái)，國(guó)家醫(yī)保局按年度開(kāi)展了醫(yī)保藥品的談判、調(diào)整、集采工作，建立正?；{(diào)整機(jī)制。2020 年至2021 年，國(guó)家醫(yī)保局先后頒布《基本醫(yī)療保險(xiǎn)用藥管理暫行辦法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療保障定點(diǎn)管理暫行辦法》《零售藥店醫(yī)療保障定點(diǎn)管理暫行辦法》《醫(yī)療保障行政處罰程序暫行規(guī)定》等行政規(guī)章，對(duì)醫(yī)保用藥、定點(diǎn)管理、行政處罰等作出細(xì)化規(guī)定。

工傷保險(xiǎn)方面。全國(guó)人大常委會(huì)于2016、2017、2018 年3 次修訂《職業(yè)病防治法》，完善了職業(yè)病前期預(yù)防、職業(yè)病診斷與職業(yè)病病人保障等制度。2014 年，最高人民法院頒布《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，對(duì)工傷保險(xiǎn)的具體適用問(wèn)題予以明確。人力資源社會(huì)保障部于2013、2016 年頒布執(zhí)行《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)范性文件，2016 年人力資源社會(huì)保障部、民政部、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委頒布《工傷保險(xiǎn)輔助器具配置管理辦法》，對(duì)工傷保險(xiǎn)輔助器具配置管理予以規(guī)范。2021 年，國(guó)家衛(wèi)健委頒布規(guī)章，規(guī)范職業(yè)病診斷與鑒定管理。

失業(yè)保險(xiǎn)方面。2017 年，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)。2019 年，人力資源社會(huì)保障部等部門(mén)就失業(yè)保險(xiǎn)支持企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位政策予以明確。2021 年，人力資源社會(huì)保障部辦公廳等就失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)工作予以明確。2022 年，人力資源社會(huì)保障部等部門(mén)就做好失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗位提技能防失業(yè)工作予以規(guī)范。

社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管方面。2022 年人力資源社會(huì)保障部頒布《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的行政監(jiān)督作出系統(tǒng)規(guī)定。

新時(shí)代社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)特點(diǎn)

縱觀新時(shí)代社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)脈絡(luò)，以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為基本依據(jù)的社會(huì)保險(xiǎn)法制體系基本形成，為社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展、社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

注重體系化。以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為根基，新時(shí)代社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)涉及我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的方方面面，相互間的調(diào)適明顯增強(qiáng)，體系化特征明顯。如在特定人群權(quán)益保護(hù)方面，以軍人及退役軍人為主體，對(duì)婦女、老年人、殘疾人等特定保護(hù)對(duì)象均予以涵蓋。在社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)方面，統(tǒng)一實(shí)施城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，推行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，使我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目更加健全、公平，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、待遇調(diào)整等作了全面規(guī)定，進(jìn)一步完善了養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度規(guī)則。在社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管方面，國(guó)務(wù)院頒布行政法規(guī)，對(duì)醫(yī)療保障基金的使用監(jiān)督管理作出明確規(guī)定。與此相協(xié)調(diào)，人力資源社會(huì)保障部頒布規(guī)章，對(duì)養(yǎng)老、工傷、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)基金的行政監(jiān)督作出明確規(guī)范，避免了立法適用方面的制度疏漏，更好地保障了社會(huì)保險(xiǎn)基金安全。

社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)的體系化，不僅填補(bǔ)了社會(huì)保險(xiǎn)制度體系的空白，為未來(lái)進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)法律制度提供了規(guī)則基礎(chǔ)；而且減少了適用中的矛盾和沖突，有利于社會(huì)保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)發(fā)展以及社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的穩(wěn)定。

增強(qiáng)適用性。法的生命在于適用。良好的法律體系的基本功能在于其適用性，為社會(huì)主體提供行為指南、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、裁判基礎(chǔ)，為和諧社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序的構(gòu)建提供規(guī)則依據(jù)。相較于過(guò)往，新時(shí)代社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)雖然在相當(dāng)程度上屬于政策性制度，但是更加注重制度的可適用性，為社會(huì)提供更加明確的規(guī)則規(guī)范，法律效力更加凸顯。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，全面改革個(gè)人賬戶(hù)制度，對(duì)個(gè)人賬戶(hù)的具體規(guī)則、門(mén)診統(tǒng)籌的具體內(nèi)容均作了詳細(xì)規(guī)定，保證了其適用性。醫(yī)保用藥、定點(diǎn)管理、醫(yī)保行政處罰等制度均是通過(guò)行政規(guī)章形式構(gòu)建，其規(guī)范性、適用性較強(qiáng)。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，雖然多項(xiàng)改革均是通過(guò)政策性文件推進(jìn)，但注重明晰規(guī)則，如失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)保險(xiǎn)支持企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位的具體措施、失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)的要點(diǎn)，大大增強(qiáng)了適用性，具有明顯的規(guī)范效力。

落腳權(quán)益性。社會(huì)保險(xiǎn)制度在國(guó)家治理中的作用，系通過(guò)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益與社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)的科學(xué)性、合理性、規(guī)范化設(shè)定來(lái)實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)是《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的公民的基本權(quán)利，這意味著社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)以公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的設(shè)定、保護(hù)與實(shí)現(xiàn)為根本目的，并依此設(shè)定向?qū)Ψ降牧x務(wù)。如果社會(huì)保險(xiǎn)制度構(gòu)建不以公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利保障為依歸，則背離了社會(huì)保險(xiǎn)的初衷與目的，也背離了為“實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往而奮斗”的歷史使命。

新時(shí)代社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)，在采用基本法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)等立法形式時(shí)，較好體現(xiàn)了對(duì)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的維護(hù)；在采用規(guī)范性文件作為治理依據(jù)時(shí)，在相當(dāng)程度上凸顯了對(duì)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的保護(hù)。例如人力資源社會(huì)保障部頒布的執(zhí)行《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)范性文件，最高人民法院頒布工傷保險(xiǎn)司法解釋?zhuān)瑢?duì)超過(guò)法定退休年齡的勞動(dòng)者的工傷權(quán)益的規(guī)范、對(duì)通勤工傷范圍的界定等等，均體現(xiàn)了對(duì)勞動(dòng)者工傷權(quán)益的保護(hù)理念。

以良法善治之標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量新時(shí)代社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)狀況，仍有諸多需要進(jìn)一步完善的地方。一是基本法律的架構(gòu)如何設(shè)定？全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)啟動(dòng)醫(yī)療保障法的立法計(jì)劃，那么未來(lái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》與之關(guān)系如何，并列實(shí)施抑或廢止？這一關(guān)系處置還涉及各險(xiǎn)種的立法模式選擇，需要慎重對(duì)待。

二是仍然過(guò)多依賴(lài)政策體系，法的規(guī)范性需要進(jìn)一步加強(qiáng)，未來(lái)應(yīng)當(dāng)更多地采取法規(guī)形式而非政策形式。

三是制度及規(guī)則的協(xié)調(diào)性需加強(qiáng)，如《職業(yè)病防治法》歷經(jīng)多次修訂，相關(guān)職業(yè)病分類(lèi)及診斷等管理制度亦有跟進(jìn)，但職業(yè)病僅僅是職業(yè)傷害的一種類(lèi)型，職業(yè)病防治亦僅僅是勞動(dòng)者職業(yè)安全與職業(yè)健康權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容之一，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)諸種職業(yè)危害的防治及其與《安全生產(chǎn)法》的關(guān)系如何處置，是未來(lái)工傷保險(xiǎn)以及相關(guān)立法需要斟酌的事項(xiàng)。

四是規(guī)則的合理性需要進(jìn)一步考量。基于法律規(guī)則的可適用性以及對(duì)權(quán)利保護(hù)的要求，如何更精確地界定公民以及相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)，更好地發(fā)揮“定分止?fàn)帯钡墓δ?，是未?lái)社會(huì)保險(xiǎn)法律規(guī)則構(gòu)建需要重點(diǎn)考量的問(wèn)題。