中國社會保障需要系統(tǒng)集成

▎文∕何文炯

改革開放以來，我國在社會保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革探索，實現(xiàn)了制度轉(zhuǎn)型和惠及范圍擴(kuò)展，全體社會成員的基本風(fēng)險保障水平顯著提高。對此，人民群眾有切身感受，國際社會也給予高度評價，2017 年，國際社會保障協(xié)會（ISSA）授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。但應(yīng)該注意到，現(xiàn)行社會保障體系是在探索中逐步形成的，某些項目和政策是自下而上形成的，因而在實踐中難免出現(xiàn)定位不清、職責(zé)不明、相互矛盾、準(zhǔn)備不足、資源浪費等現(xiàn)象。為此，要按照系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的原則深化社會保障制度改革，實現(xiàn)社會保障體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增強社會保障制度與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性，使社會保障體系更加公平、更可持續(xù)、更有效率，以適應(yīng)共同富裕的進(jìn)程，適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

優(yōu)化社會保障項目體系

社會保障體系是一個復(fù)雜的運行系統(tǒng)，其基礎(chǔ)是社會保障項目設(shè)置，即根據(jù)社會成員的基本風(fēng)險保障需要設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險保障項目，這里的關(guān)鍵是每一個項目應(yīng)當(dāng)有清晰的功能定位，各項目之間有明確的分工，且由這些項目所組成的集合是一個能夠滿足社會成員基本風(fēng)險保障需要的有效體系。然而，我國現(xiàn)行社會保障體系存在以下問題：一是項目不完備，社會成員所面臨的某些基本風(fēng)險缺乏相應(yīng)的社會保障項目；二是某些項目功能定位不清晰或不合理；三是社會保障縱向結(jié)構(gòu)不合理，補充性保障發(fā)展緩慢。為此，需要從以下幾個方面優(yōu)化社會保障項目體系。

增設(shè)部分項目。如果說社會保障是防止社會成員陷入困境的一張風(fēng)險保障網(wǎng)，那么現(xiàn)行社會保障網(wǎng)是有疏漏的，需要“織密網(wǎng)”。當(dāng)前的重點是加強“一老一少”的基本保障項目，例如增設(shè)長期照護(hù)保障項目，以適應(yīng)人口老齡化、高齡化和家庭小型化的趨勢，使社會成員一旦失能或失智時具有獲得專業(yè)的社會化照護(hù)服務(wù)之能力；增設(shè)普惠性兒童福利項目，使全體兒童不僅能夠享受免費義務(wù)教育，而且還能得到適度水平的現(xiàn)金給付或物資供應(yīng)，以利兒童健康成長并減輕家庭的育兒負(fù)擔(dān)。

擴(kuò)展部分項目的惠及范圍?，F(xiàn)代社會中，社會保障是一項國民權(quán)益，因此要按照國民基本保障權(quán)益平等的原則，將部分項目擴(kuò)展到全民。例如建立生育津貼項目，使城鄉(xiāng)每一個家庭能夠在生育期間得到相應(yīng)的給付，以補償其由于生育所造成的勞動收入減少或家庭支出增加，進(jìn)而改造現(xiàn)行生育保險制度；建立面向全體勞動者的就業(yè)保障制度，使城鄉(xiāng)勞動者都能夠得到就業(yè)基本公共服務(wù)和失業(yè)救濟(jì)，進(jìn)而改造現(xiàn)行失業(yè)保險制度；建立面向全體勞動者的職業(yè)傷害保險制度，使每一位勞動者在遭遇職業(yè)傷害時，能夠得到基本的醫(yī)療、康復(fù)和失能、工亡撫恤等給付，進(jìn)而改造現(xiàn)行工傷保險制度。

探索部分項目制度整合。從社會保障資源優(yōu)化配置并提高公共管理效率的原則出發(fā)，處理同類風(fēng)險的社會保障項目越少越好、制度設(shè)計越簡單越好，因而需要積極創(chuàng)造條件，加快社會保障項目的制度整合。例如，在明晰功能定位的基礎(chǔ)上，實行城鄉(xiāng)最低生活保障制度整合、高齡津貼與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的制度整合，城鄉(xiāng)居民大病保險與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的制度整合，職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的制度整合，職工基本醫(yī)療保險與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的制度整合。

增強社會成員獲得補充性保障的內(nèi)在動力。社會保障有基本保障與補充保障之分，前者是政府以國家強制力組織實施的制度，旨在保障社會成員的基本生存、基本發(fā)展和基本尊嚴(yán)；后者則是社會成員的自主自愿和自費行為，旨在滿足社會成員個性化的風(fēng)險保障需求。早在20 世紀(jì)90 年代，我國就確定了多層次社會保障體系建設(shè)的思路，但30 多年來補充性保障發(fā)展緩慢，主要是部分項目背離了“?；尽钡脑瓌t。為此，要按照“保障適度”的原則，讓基本保障項目回歸?；?，使中高收入群體對基本保障待遇有理性的預(yù)期，從而增強其參與并獲取補充性保障的內(nèi)在動力。

此外，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會變化趨勢，分析社會成員的基本風(fēng)險保障需求，適時調(diào)整或增加社會保障項目。

加強社會保障政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

社會保障關(guān)乎每一個社會成員的切身利益，尤其是其中的基本保障項目屬于國家基本公共服務(wù)的范疇，必須按照國民權(quán)益平等的原則來設(shè)置并實行。然而，由于歷史和現(xiàn)實的諸多原因，我國現(xiàn)行社會保障體系中，基本保障權(quán)益在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和群體之間有較大的差異，導(dǎo)致了諸多矛盾。為此，要按照基本公共服務(wù)均等化、扎實推進(jìn)共同富裕的原則，朝著國民基本保障權(quán)益平等的方向持續(xù)不斷努力。在項目設(shè)置和制度設(shè)計未能達(dá)到理想狀態(tài)時，需要按照“抑峰填谷”的原則控制和縮小基本保障待遇的各種差距，這就要在社會保障待遇政策、籌資政策和服務(wù)規(guī)范等方面加強統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

城鄉(xiāng)之間社會保障政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，從宏觀上考慮社會保障資源在城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間配置的均衡性，建立相應(yīng)的政策協(xié)調(diào)機(jī)制、工作推動機(jī)制和結(jié)果監(jiān)測機(jī)制，重點關(guān)注公共財政對城鄉(xiāng)基本保障項目投入的均衡性和合理性，盡快將公共財政對社會保障投入的重點轉(zhuǎn)移到農(nóng)村并有效落實到農(nóng)村居民身上。

社會保障各項目之間的政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由于社會保障項目眾多且分屬不同的政府部門管理，尤其是某些項目定位不清晰且項目間分工不明確、不合理，因而常常出現(xiàn)缺位、錯位和重復(fù)現(xiàn)象。為此，要加強社會保障各項目之間的政策統(tǒng)籌，例如提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平，縮小城鄉(xiāng)老年居民與城鎮(zhèn)退休人員的基本養(yǎng)老金差距；厘清生活照護(hù)與醫(yī)療護(hù)理的關(guān)系，明確基本醫(yī)療保險與照護(hù)保障制度的職責(zé)，優(yōu)化照護(hù)服務(wù)相關(guān)的資源配置。

增強地區(qū)間社會保障政策的統(tǒng)一性。我國社會保障行政管理以地方為主，雖然社會保障制度框架全國基本統(tǒng)一，但地區(qū)之間社會保障的具體政策存在明顯差異，某些項目甚至差異很大，這就使得不同地區(qū)之間的社會成員在社會保障權(quán)益方面出現(xiàn)差異。為此，要采取有效措施，加快統(tǒng)一基本保障各項目的待遇確定方法和籌資規(guī)則，以均衡地區(qū)之間的勞動力基礎(chǔ)成本，從而促進(jìn)地區(qū)之間的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時，要建立健全中央財政對社會保障資金難以實現(xiàn)自求平衡地區(qū)的幫助機(jī)制，例如中央調(diào)劑基金，確保每一個地區(qū)具有為當(dāng)?shù)厣鐣蓡T提供基本保障的能力。

增強社會保障制度與運行環(huán)境的協(xié)調(diào)性

社會保障不僅與每一個社會成員的切身利益息息相關(guān)，而且嵌入于整個社會文化體系之中，必須與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形成良性互動。為此，要從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體考慮社會保障體系及其各項目的職責(zé)定位，增強社會保障制度對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的適應(yīng)性，發(fā)揮社會保障對經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的促進(jìn)作用，同時注重培育社會保障相關(guān)服務(wù)市場，為社會保障制度有效運行創(chuàng)造良好的環(huán)境。

增強社會保障對人口結(jié)構(gòu)變化的適應(yīng)性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變遷，我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生著深刻的變化，最為明顯的是人口年齡結(jié)構(gòu)變化和空間分布結(jié)構(gòu)變化，前者主要是少子高齡化所致，后者主要是城市化和非農(nóng)化所致，因而社會保障制度設(shè)計及相關(guān)服務(wù)安排必須充分注意到這些趨勢。當(dāng)前的重點，一是恪守基本保障“?；尽钡脑瓌t，保持基本保障待遇的適度水平，進(jìn)而保持社會保障籌資的適度水平，努力實現(xiàn)代際均衡；二是建立健全社會保險精算制度，加強基金收支平衡監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警，適時調(diào)整相關(guān)政策，確保社會保險制度永續(xù)健康運行，給社會成員以穩(wěn)定的預(yù)期；三是逐步降低社會保障待遇享受和社會保險參保的戶籍關(guān)聯(lián)度，使非戶籍常住人口能夠在其實際居住地享受應(yīng)有的社會保障權(quán)益；四是充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，為社會成員提供便捷而精準(zhǔn)的服務(wù)，實現(xiàn)社會保障服務(wù)智慧化。

增強社會保險制度對勞動力市場變化的適應(yīng)性。社會保險制度被認(rèn)為是現(xiàn)代社會保障體系的核心部分，所需資金量大且專業(yè)技術(shù)性強，但此類保障項目早期主要面向有穩(wěn)定勞動關(guān)系的工薪勞動者。最近20 多年，我國的勞動力市場發(fā)生了重大變化：民營企業(yè)及其從業(yè)人員大幅度增加，非正規(guī)就業(yè)人數(shù)及比重增加，勞動力流動性增強，還有新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)與壯大。然而，現(xiàn)行職工社會保險各項目的制度表現(xiàn)出諸多不適應(yīng)，需要基于勞動者權(quán)益平等的原則，改造現(xiàn)行社會保險制度，積極探索統(tǒng)一的、能夠適用于各類勞動者的職工社會保險制度。

增強社會保障相關(guān)服務(wù)對社會保障制度的支持能力。社會保障制度的有效運行離不開醫(yī)療、藥事、照護(hù)、教育等服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。然而從這些年的發(fā)展情況來看，某些服務(wù)項目與社會保障制度運行的契合度還不夠理想，某些服務(wù)項目發(fā)展緩慢且規(guī)范化程度較低。為此，需要從發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的高度理解社會保障相關(guān)服務(wù)的發(fā)展問題，使社會保障制度運行于良好的環(huán)境。當(dāng)前的重點，一是建立社會保障部門與各相關(guān)部門的合作機(jī)制和相關(guān)服務(wù)價格形成機(jī)制，包括談判機(jī)制和協(xié)商機(jī)制等；二是積極創(chuàng)新社會保障相關(guān)服務(wù)的供給機(jī)制，逐步放開這些服務(wù)領(lǐng)域的行業(yè)準(zhǔn)入條件和價格管制，改變服務(wù)成本扭曲和不公平競爭的現(xiàn)象；三是逐步建立社會保障相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高服務(wù)的規(guī)范化程度。