新時代的中國社會保障

▎文∕胡曉義

2012 年11 月，黨的十八大召開，中國特色社會主義進入新時代，中國社會保障體系建設(shè)也開啟了全新征程。

一幅全新的歷史背景

黨的十八大報告論及我國社會保障發(fā)展狀況時，在歷數(shù)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度全面建立、新型社會救助體系基本形成、全民醫(yī)?；緦崿F(xiàn)，以及城鄉(xiāng)最低生活保障標準和農(nóng)村扶貧標準大幅提升、企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金持續(xù)提高等成績后，有一句總括性的評價——“社會保障體系建設(shè)成效顯著”。這是改革開放30 多年的巨大成果，標志著我國社會保障體系轉(zhuǎn)入了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的軌道。

自此迄今整整10 年，新時代的中國社會保障體系建設(shè)是在一幅全新的歷史背景下演進的。首先，全局性、階段性戰(zhàn)略目標由全面建設(shè)小康社會提升為“全面建成”，這期間舉全國之力打贏了脫貧攻堅戰(zhàn)，完成了建黨百年節(jié)點的歷史性任務(wù)，確定了第二個百年兩個階段宏偉目標并向前挺進。其次，這10 年極不尋常、極不平凡，國際政治經(jīng)濟格局更加復(fù)雜多變，國內(nèi)社會主要矛盾變化，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，2020 年以來更有全球性新冠疫情的持續(xù)強烈沖擊。許多場景前所未見，“百年未有之大變局”進一步彰顯。再次，我國城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)形式多樣化趨勢明顯。這些重大背景都對社保體系建設(shè)提出新要求，規(guī)定了外部約束條件，顯示了新挑戰(zhàn)，也創(chuàng)造了新機遇。

兩行堅實的奮進足跡

回顧社保體系建設(shè)10 年征途，兩行奮進足跡清晰可見：

一行是制度改革、政策完善側(cè)的突破、創(chuàng)新。最典型的奮進足跡如：改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，結(jié)束“雙軌制”；建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，繼而實施全國統(tǒng)籌，扭轉(zhuǎn)“碎片化”格局；建立職業(yè)年金，試行個人養(yǎng)老金制度，完成多層次多支柱框架構(gòu)建；調(diào)整社會保險費征收職責(zé)，統(tǒng)一醫(yī)療保障管理，完善社保管理體制；整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度，合并實施職工醫(yī)保和生育保險，優(yōu)化社保體系架構(gòu)；施行失業(yè)保險援企穩(wěn)崗的系列政策，支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和應(yīng)對突發(fā)危機；探索建立長期護理保險制度，試點新業(yè)態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障，適應(yīng)新需求；劃轉(zhuǎn)國有資本充實社會保障基金，增強制度可持續(xù)性；在社會救助、軍人保障制度上也多有建樹。

另一行是行動措施、經(jīng)辦管理側(cè)的推進、落實。最典型的奮進足跡如：全面實施全民參保計劃，擴大失業(yè)保障范圍并開展“護航行動”和“展翅行動”，大力推進建筑業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險；多項社保舉措助力脫貧攻堅，并形成長效機制；綜合降低社保費率，為企業(yè)減負；大力推動社保管理信息化，集中解決養(yǎng)老、醫(yī)療保險異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和結(jié)算矛盾，提高管理服務(wù)便捷性；應(yīng)對新冠疫情，持續(xù)實施社保繳費免減緩；連續(xù)10 年統(tǒng)一調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金，多次統(tǒng)一提高全國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準。

兩行足跡堅實沉穩(wěn)，并列前行，朝著中國特色社會保障體系的愿景不斷延展。

三項空前的偉大成就

10 年來社會保障領(lǐng)域一系列改革、創(chuàng)新、推進舉措，轉(zhuǎn)化為豐碩的實踐成果，集中體現(xiàn)在3 方面：

制度覆蓋面大幅擴展。2021 年比2012 年，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)再增2.4 億人，達10.3 億人，其中領(lǐng)取待遇者2.9 億多人，增長43%；醫(yī)療保險在10 年前基本實現(xiàn)全民醫(yī)?；A(chǔ)上，繼續(xù)保持95%以上的高覆蓋率；失業(yè)、工傷、生育保險參保人數(shù)增幅均在50%左右；醫(yī)療救助對象增加1 億多人次。我國社會保障制度可及性大大增強，人民群眾感受深，也得到國際社會充分肯定。國際社會保障協(xié)會2016年授予中國政府“社會保障杰出成就獎”，獨立評審團指出：“在過去的10年里，中國憑借強有力的政治承諾和諸多重大管理創(chuàng)新，在社會保障擴面工作方面取得了舉世無雙的成就?！?/p>

保障水平持續(xù)提高。2021 年比2012 年，全國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金平均增長72%；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金增長近1.5 倍；基本醫(yī)保受益人次增長1.8 倍，居民醫(yī)保參保的財政補助最低標準提高1.4 倍；失業(yè)人員平均領(lǐng)金水平增長1.2 倍；一次性工亡補助金標準提高1 倍；享受生育保險待遇的人數(shù)增長1.8 倍，生育保險待遇支出增長近1 倍。2020 年比2012 年，城、鄉(xiāng)低保標準分別提高1 倍和1.9 倍；享受五保（特困）供養(yǎng)的人數(shù)減少，但資金支出增長2 倍多，表明待遇水平成倍提高。低收入群體的社會安全感增強，最生動的事例是，經(jīng)過艱苦努力，一舉實現(xiàn)近1 億人口如期脫貧，兌現(xiàn)了“全面建成小康社會一個也不能少”的莊嚴承諾，人民群眾更多、更公平地分享到改革發(fā)展成果。

社會保障基金規(guī)模擴大。2021 年比2012 年，基本養(yǎng)老保險當期收支規(guī)模都增長2 倍多，累計結(jié)存額在大幅降費背景下仍增長1.5 倍；醫(yī)療保險和生育保險基金、工傷保險基金收支規(guī)模也成倍增長，而失業(yè)保險多次降費率，控制了基金收入增幅；全國社?；饳?quán)益資產(chǎn)增長2 倍多?；攫B(yǎng)老保險基金、全國社會保障戰(zhàn)略儲備基金、企業(yè)（職業(yè)）年金結(jié)存額合計達13.5 萬億元，與2003 年的國內(nèi)生產(chǎn)總值相等，與2014 年的全國財政收入相差無幾，表明社保資金支撐力顯著增強。

我國社會保障體系建設(shè)的成就，為人民創(chuàng)造美好生活奠定了堅實基礎(chǔ)，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了堅強支撐，為如期全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標提供了有利條件。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時明確指出：目前，我國功能完備的社會保障體系基本建成，是世界上規(guī)模最大的社會保障體系。對照黨的十八大報告的評價，這兩句話定位了我國社會保障建設(shè)的新高度，也標示了新起點。

四個突出的時代特征

10 年來社會保障改革發(fā)展的軌跡和成就，顯示出不同以往的時代特征：

其一，更突出的位置。十八大以來，黨中央把社會保障體系建設(shè)擺上更加突出的位置，中央政治局會議、中央政治局常委會會議、中央全面深化改革委員會會議等多次研究社會保障改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略、策略問題，推動我國社保事業(yè)進入快車道。決策層級高、部署密度大是這一時期的顯著特征。有學(xué)者在建黨100 年之際曾統(tǒng)計，在新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期，我黨領(lǐng)導(dǎo)社會保障事業(yè)的事件發(fā)生頻次都是平均每年6 件；改革開放的前33年，增加到年均23 件；而十八大以來，更密集到年均60 件，幾乎每6 天就有一件，印證了近10 年我國社會保障事業(yè)確實是寬領(lǐng)域、高強度、加速度改革發(fā)展。

其二，注重頂層設(shè)計。以往囿于環(huán)境和經(jīng)驗，我國多領(lǐng)域改革大都采取“自下而上”路徑。黨的十八大以來，形成“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，各項改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性進一步增強，許多重大舉措顯示出“自上而下”的路徑特點。在社保領(lǐng)域進行了多項總體設(shè)計，典型的如2017年《養(yǎng)老保險改革總體方案》，2019年《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，2020 年《關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》等。加強社保與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)性，如普降費率以適應(yīng)新常態(tài)，對特定行業(yè)、企業(yè)減免緩繳費協(xié)助渡過難關(guān)等。在社保制度內(nèi)部也優(yōu)化關(guān)聯(lián)、平衡機制，如提高各項社保統(tǒng)籌層次，職工醫(yī)保個人賬戶轉(zhuǎn)向門診共濟，著力強化全國執(zhí)行政策標準的一致性和規(guī)范性等。

其三，突破力度強勁。以“啃硬骨頭”的意志和精密的策略設(shè)計，攻克了許多長期沒有解決的難題。如改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，一舉轉(zhuǎn)變了自1951 年以來與企業(yè)勞保制度分立的格局；謀劃多年的企業(yè)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌終于落地；醫(yī)保藥品招標采購的“老大難”問題也有了新的解決機制等。同時針對新情況、新挑戰(zhàn)進行制度、政策創(chuàng)新，如對各種靈活就業(yè)人員的擴面參保，試點長護保險和個人養(yǎng)老金，完善遺屬待遇等。

其四，慮近謀遠兼顧。遵循問題導(dǎo)向與目標導(dǎo)向相結(jié)合的方針，社保領(lǐng)域許多舉措既著力解決群眾的煩心事、操心事、揪心事，又注重中長期謀劃，10年間辦成了許多事關(guān)長遠的大事要事。如：調(diào)整企業(yè)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險“統(tǒng)賬結(jié)合”的實現(xiàn)模式，基本養(yǎng)老保險基金市場化投資運營，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；穑μ岣呋鸬拈L期支撐力；頒布實施社保、醫(yī)保基金使用監(jiān)督法規(guī)，嚴厲打擊詐騙、侵害行為，維護基金安全完整；在國家“十三五”規(guī)劃、“十四五”規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要中，都同步部署了社保改革發(fā)展的目標任務(wù)。這些舉措都使社保改革的前瞻性、政策的穩(wěn)定性、制度的可持續(xù)性進一步增強。

五條寶貴的基本經(jīng)驗

我黨在多年領(lǐng)導(dǎo)社會保障事業(yè)實踐中，總結(jié)了5 條基本經(jīng)驗，在近10 年得到集中體現(xiàn)和不斷升華：

第一，體制優(yōu)勢有厚度。堅持發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度的政治優(yōu)勢，集中力量辦大事，推動社會保障事業(yè)行穩(wěn)致遠。這是我們的獨特優(yōu)勢，也是我國社保事業(yè)面對百年未有之大變局從容不迫求發(fā)展、與時俱進謀創(chuàng)新的主心骨。

第二，人民至上有溫度。堅持人民至上，堅持共同富裕，把增進民生福祉、促進社會公平作為發(fā)展社會保障事業(yè)的根本出發(fā)點和落腳點，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。多年來，我國經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、外部環(huán)境、公眾需求等發(fā)生了巨大變化，但黨一切為了百姓幸福安康的初心一刻未改，讓全體人民共同富裕的理念堅定不移，隨著社會財富總量增長，不斷加大對保障和改善民生的投入，使社保的和煦陽光溫暖越來越多的人。

第三，前瞻遠矚有高度。堅持制度引領(lǐng)，圍繞全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)等目標加強社會保障體系建設(shè)。中央瞄準幾十年、上百年的愿景目標，制定出一系列總體方案、戰(zhàn)略規(guī)劃，既登高望遠，又持之以恒，使各級黨委政府可以凝心聚力，一屆接著一屆干，一件事接著一件事辦，堅韌不拔，毫不松懈，久久為功。

第四，創(chuàng)新突破有力度。堅持與時俱進，用改革的辦法和創(chuàng)新的思維解決發(fā)展中的問題，堅決破除體制機制障礙，推動社會保障事業(yè)不斷前進。改革是原有利益格局的調(diào)整，社會保障改革關(guān)乎億萬人切身利益，其守正創(chuàng)新必須堅守公平正義的基本屬性，立足國情，針對實際，既有除舊布新的結(jié)構(gòu)性改革，也有潤物無聲的參量式改革，準確把握方向、路徑、節(jié)奏和力度。

第五，把握分寸要適度。認清經(jīng)濟發(fā)展和社會保障是水漲船高的關(guān)系，堅持實事求是，既盡力而為、又量力而行，把提高社會保障水平建立在經(jīng)濟和財力可持續(xù)增長的基礎(chǔ)之上，不脫離實際、超越階段。我國社會保障水平與現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展和各方面承受能力總體上相適應(yīng)，既讓人民群眾不斷看到新變化，有新的獲得感，又避免了某些西方國家泛福利化帶來的沉重財政負擔(dān)。

這些基本經(jīng)驗被多年實踐反復(fù)證明是成功有效的，極大豐富了社會保障的理論和思路，為世界社會保障事業(yè)貢獻了中國方案，我們要長期堅持和繼續(xù)發(fā)展。

六重交錯的機遇挑戰(zhàn)

當前，我國發(fā)展面臨新的戰(zhàn)略環(huán)境和機遇，需要應(yīng)對的風(fēng)險和挑戰(zhàn)也更加錯綜復(fù)雜。社保領(lǐng)域集中在6 方面：

社會主要矛盾變化。我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過1 萬美元，邁上一個新臺階，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。表現(xiàn)在社保領(lǐng)域，就是人們期盼更加可靠的制度保障，對保障項目、待遇水平、服務(wù)品質(zhì)都提出了新要求，多元化、個性化需求將持續(xù)高漲。社保體系建設(shè)由此獲得新的行動目標和動力——將從主要解決“有沒有”問題轉(zhuǎn)向著重解決“好不好”問題，也面臨新的課題和挑戰(zhàn)——提高社保制度、政策、服務(wù)供給與公眾訴求之間的適配性。

城鎮(zhèn)化。2021 年全國常住人口城鎮(zhèn)化率達64.7%，比2012 年增長12.2 個百分點，預(yù)計2035 年將超80%，但人戶分離現(xiàn)象長期存在，人口流動性超強。城鎮(zhèn)化進程帶給社保領(lǐng)域的短期課題是社會保險關(guān)系順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)、地區(qū)之間平衡基金負擔(dān)、公共服務(wù)均等化等，而長期課題是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度均衡發(fā)展、逐漸改變城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)。

人口老齡化。我國是世界上唯一的老年人口過億的國家，預(yù)計“十四五”期間60 歲以上人口占比將超過20%，進入中度老齡化階段；2035 年前后將進入重度老齡化階段。人口壽命普遍延長是社會進步的結(jié)果和表征之一，但老齡化改變了既往的人力資源供需結(jié)構(gòu)，凸顯出“生寡食眾”的矛盾，提出了開發(fā)老年人力資本的新課題，在養(yǎng)老和醫(yī)療保險領(lǐng)域，制度面臨的可持續(xù)性挑戰(zhàn)尤為嚴峻，其影響波及整個經(jīng)濟社會領(lǐng)域，必須積極應(yīng)對、綜合應(yīng)對、科學(xué)應(yīng)對。

就業(yè)方式多樣化。隨著互聯(lián)網(wǎng)、人工智能廣泛應(yīng)用，數(shù)字經(jīng)濟迅猛發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，網(wǎng)絡(luò)平臺等新業(yè)態(tài)和新就業(yè)方式不斷涌現(xiàn)，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入新的活力；而其從業(yè)者的勞動關(guān)系、就業(yè)崗位、工作時間、薪酬收入高度不確定，成為傳統(tǒng)的單位關(guān)聯(lián)型職工社會保險制度覆蓋的“盲區(qū)”和經(jīng)辦難點，亟需在社保政策及管理上開拓創(chuàng)新。

非常規(guī)風(fēng)險。面對突如其來的新冠疫情，社會保障發(fā)揮了積極作用，為打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭作出了貢獻。當前，全球和國內(nèi)疫情仍存在很大不穩(wěn)定性，在用好現(xiàn)階段社會保障紓困政策、總結(jié)這次應(yīng)急響應(yīng)機制成功做法的同時，也要舉一反三，研判未來可能突發(fā)的重大社會經(jīng)濟風(fēng)險，使社會保障既能抵御已可預(yù)見的生老病死傷殘等常規(guī)風(fēng)險，又能從容應(yīng)對難以預(yù)料的非常規(guī)風(fēng)險。

國際局勢復(fù)雜多變。大變局中的國際關(guān)系，已經(jīng)大大超越了貿(mào)易摩擦、邊界糾紛，出現(xiàn)重塑國際政治、經(jīng)濟、軍事格局的跡象，關(guān)系全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的存亡，強烈制約著我國戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，也直接間接影響到我國社會保障體系建設(shè)的進程和重點。對外部環(huán)境的嚴峻挑戰(zhàn)，必須有清醒估計和應(yīng)對之策。

這些挑戰(zhàn)相互交錯，變數(shù)巨大，而應(yīng)對得當，則可轉(zhuǎn)化為我國社會保障事業(yè)加快發(fā)展的契機。

七件標志性目標任務(wù)

按照第二個百年目標的兩個階段的宏偉藍圖，社會保障領(lǐng)域要緊緊抓住解決不平衡不充分的發(fā)展問題，以推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展為總要求，以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展為總目標，以加大再分配力度、強化互助共濟功能為基本方針，著力在補短板、強弱項、固底板、揚優(yōu)勢上下功夫，研究提出解決問題的新思路、新舉措。標志性任務(wù)主要是：

保障項目更完整。密切跟蹤分析新時代新出現(xiàn)的風(fēng)險點和產(chǎn)生的新需求，及時配置相應(yīng)的保障制度安排。如隨著老齡化程度加重，長期護理保險應(yīng)及早總結(jié)試點經(jīng)驗加以推廣；一直實行單位負責(zé)的病退待遇，可適時轉(zhuǎn)為社會統(tǒng)籌的病殘津貼，形成“老殘遺”一體的完整制度；研判非常規(guī)的重大風(fēng)險，預(yù)置應(yīng)對方案。

全民覆蓋更周嚴。當前漏保、脫保、斷保群體主要是流動性強的勞動者。以養(yǎng)老、醫(yī)療保險為重點，可考慮3 大策略原則：其一是“人往高處走”。隨著城鎮(zhèn)化進程，凡符合條件的城鄉(xiāng)流動群體盡可能納入職工社保制度，實現(xiàn)超過居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險人數(shù)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。其二是“強者擔(dān)重責(zé)”。針對勞動關(guān)系虛化的新業(yè)態(tài)從業(yè)群體，其所依托的網(wǎng)絡(luò)平臺無論是否具有“雇主”屬性，作為組織勞動的強勢方，須在依法參保、供款方面承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，努力維護勞動者社保權(quán)益。其三是技術(shù)處理柔性化。對無法按傳統(tǒng)的工資基數(shù)等參量計算供款和待遇的情形，創(chuàng)新方法，兼顧公平規(guī)范和靈活便捷。

運行機制更可靠。在制度、政策方面加強系統(tǒng)集成，力爭協(xié)同高效，近期重點是落實企業(yè)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，提高其他社保統(tǒng)籌層次。在管理服務(wù)方面要迭代升級，達到新高度，基本標志是完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以此帶動決策和實施更具科學(xué)性，制度間、地域間轉(zhuǎn)續(xù)順暢無礙，管理精細化到人、到時、到每一筆賬，服務(wù)規(guī)范周到，從經(jīng)辦大廳到網(wǎng)上大廳，從“最多跑一次”到“能不跑最好”。

保障水平穩(wěn)步提高。把握各項社會保障待遇水平與經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)指標的量化關(guān)系，形成較為穩(wěn)定的機制，給人民群眾更可靠的預(yù)期。

制度發(fā)展更可持續(xù)。一方面“開源”——增加對社會保障的財政投入，落實并擴充國有資本劃轉(zhuǎn)，必要時開征專項或特別稅種等。另一方面“節(jié)流”——適時出臺漸進式延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡、延長最低繳費年限等政策，改善撫養(yǎng)比。

多層次保障架構(gòu)趨向充實、均衡。養(yǎng)老保險是重點，須采用更積極的舉措發(fā)展多層次多支柱：可用低水平起步、默認加入、半強制實施等方式提高企業(yè)年金覆蓋率；用全周期定額免稅、甚至特定補助等方式大力推進個人養(yǎng)老金，努力增加全社會的養(yǎng)老財富儲備。其他社會保險項目，也應(yīng)在政府主導(dǎo)并負責(zé)管理的基本保障基礎(chǔ)上，積極動員市場主體和社會力量興辦補充性保障。

形成社保法制架構(gòu)。在“全面依法治國”議題下，初步形成社會保障法律法規(guī)體系，依法落實各級政府和用人單位、個人的社會保障權(quán)利義務(wù)；特別要依法健全社會保障基金監(jiān)管體系，防范化解基金運行風(fēng)險，維護基金安全。在新時代，社會保障立法進程加快、執(zhí)法嚴明、司法健全、守法自覺，應(yīng)當是我國社會保障制度體系走向成熟的顯著標志。

這些任務(wù)，是“進一步織密社會保障安全網(wǎng)”必須完成的。黨的二十大將對全面建成社會主義現(xiàn)代化強國兩步走戰(zhàn)略安排進行宏觀展望，重點部署未來5 年的戰(zhàn)略任務(wù)和重大舉措。我們要按照中央部署，為廣大人民提供更可靠更充分的保障，不斷滿足群眾多層次多樣化需求，建成覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系。