罪犯來(lái)信案件化辦理的理論探析與實(shí)踐應(yīng)用
——兼論刑事執(zhí)行監(jiān)督“辦案”模式的應(yīng)然路徑

石聰正

(北京市人民檢察院 北京市 100048)

長(zhǎng)期以來(lái)，刑事執(zhí)行監(jiān)督業(yè)務(wù)基本是“辦事模式”，與檢察機(jī)關(guān)其他業(yè)務(wù)相比缺乏程序性、規(guī)范性和法治性〔1〕。在這種模式的影響下，辦理罪犯來(lái)信作為刑事執(zhí)行派駐監(jiān)獄檢察監(jiān)督的一項(xiàng)重要工作，一直得不到規(guī)范與重視，與“在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督”的理念不相適應(yīng)。罪犯來(lái)信辦理工作量大、工作流程復(fù)雜、涉及內(nèi)容繁多，若不能將其納入案件化，則容易出現(xiàn)監(jiān)督活動(dòng)隨意、監(jiān)督效果虛化、職責(zé)不清、考核困難等弊端。所以應(yīng)當(dāng)對(duì)其理論基礎(chǔ)與實(shí)踐程序進(jìn)行細(xì)致的分析與總結(jié)，尋求案件化辦理的方式，以彰顯刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的監(jiān)督剛性。同時(shí)，以罪犯來(lái)信辦理作為切入點(diǎn)，也有助于探尋刑事執(zhí)行監(jiān)督工作“辦案”模式的應(yīng)然路徑，從而提高整個(gè)刑事執(zhí)行領(lǐng)域的檢察監(jiān)督質(zhì)效。

一、罪犯來(lái)信案件化辦理的生成邏輯

罪犯來(lái)信案件化辦理的提出是遵循“問(wèn)題提出—路徑解決”這一基本邏輯的，其作為派駐檢察的一項(xiàng)工作，本身受制于刑事執(zhí)行監(jiān)督存在的難題。同時(shí)在“探索重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理，完善重大監(jiān)督案件辦理機(jī)制，推動(dòng)重大監(jiān)督案件專(zhuān)業(yè)化辦理”的要求下，刑事執(zhí)行監(jiān)督逐漸走向“辦案”模式，但一直將罪犯來(lái)信辦理忽略。在此基礎(chǔ)上，罪犯來(lái)信的案件化辦理既是對(duì)刑事執(zhí)行監(jiān)督“辦案”模式的補(bǔ)充，也是對(duì)監(jiān)督“辦案”現(xiàn)實(shí)性缺弱的優(yōu)化。

(一)刑事執(zhí)行監(jiān)督困境要求向“辦案”模式轉(zhuǎn)化

各類(lèi)監(jiān)督事項(xiàng)中，如刑事審判監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督由于本身是從案件產(chǎn)生監(jiān)督，監(jiān)督事項(xiàng)轉(zhuǎn)為案件化辦理較為容易，相關(guān)法律規(guī)范也更為健全，監(jiān)督與辦案已融為一體，監(jiān)督手段豐富，監(jiān)督剛性也較強(qiáng)。而刑事立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督由于存在各種各樣的監(jiān)督事項(xiàng)，法律規(guī)定又抽象分散，因此轉(zhuǎn)為案件辦理的基礎(chǔ)薄弱，甚至某些重要監(jiān)督事項(xiàng)尚不存在轉(zhuǎn)為案件辦理的程序，最后極易產(chǎn)生監(jiān)督隨意性大、程序不規(guī)范、質(zhì)效考評(píng)困難等問(wèn)題。

刑事執(zhí)行監(jiān)督的困境具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是協(xié)商式監(jiān)督，二是碎片化監(jiān)督。在刑事執(zhí)行監(jiān)督過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議或糾正違法通知書(shū)作為刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)重點(diǎn)考核的對(duì)象，往往與其績(jī)效考評(píng)相掛鉤。這就導(dǎo)致刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督存在一種天然的抵觸心理，本應(yīng)剛性的監(jiān)督在此影響下慢慢變形為協(xié)商式監(jiān)督、碎片化監(jiān)督。協(xié)商式監(jiān)督主要是指口頭糾正行為較多且隨意。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)電話(huà)溝通、座談會(huì)、聯(lián)席會(huì)等方式提出監(jiān)督內(nèi)容，缺少對(duì)被監(jiān)督機(jī)關(guān)整改落實(shí)與后續(xù)效果的評(píng)估，使得監(jiān)督過(guò)程“根本沒(méi)有調(diào)查和證據(jù)收集程序，許多書(shū)面監(jiān)督也就限于一張紙”〔2〕。碎片化監(jiān)督則體現(xiàn)在出現(xiàn)一事、監(jiān)督一事、辦理一事，缺少常規(guī)性、常態(tài)化的監(jiān)督手段與流程，多是根據(jù)上級(jí)指示開(kāi)展的運(yùn)動(dòng)式、行政命令式監(jiān)督，缺少法律制度的供給與專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)督機(jī)制。

協(xié)商式監(jiān)督、碎片化監(jiān)督這種粗放的監(jiān)督方式，成為刑事執(zhí)行監(jiān)督精準(zhǔn)化、有效化的重要阻礙，大大削弱了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的效能。因此，只有令刑事執(zhí)行監(jiān)督走向“辦案”模式，監(jiān)督才會(huì)具有程序的規(guī)范，從而恢復(fù)力度和剛性，樹(shù)立起檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)威，以及有利于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的統(tǒng)計(jì)和考核〔3〕。

(二)刑事執(zhí)行監(jiān)督“辦案”存在現(xiàn)實(shí)性缺弱

在刑事執(zhí)行監(jiān)督探索實(shí)行“辦案”模式之后，監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的對(duì)象范圍、辦理程序、考核評(píng)查等又暴露出許多新問(wèn)題，成為制約“監(jiān)督中辦案”的現(xiàn)實(shí)性缺弱。刑事執(zhí)行監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理這一命題本身，仍然存在以下理論抵牾與實(shí)踐難題：

1.辦案對(duì)象界限不清

刑事執(zhí)行監(jiān)督所涉內(nèi)容龐雜，除“減假暫”等已案件化的事項(xiàng)外，還有派駐與巡回檢察中依職權(quán)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)或依線(xiàn)索移送受理的各種監(jiān)督事項(xiàng)。判斷上述監(jiān)督事項(xiàng)是否可以案件化辦理，需要?jiǎng)澏ㄞk案對(duì)象的范圍與標(biāo)準(zhǔn)。目前既存在復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化，即本應(yīng)屬于案件化辦理的監(jiān)督事項(xiàng)沒(méi)有進(jìn)入案件化流程，無(wú)法體現(xiàn)工作成效進(jìn)行考評(píng)；也存在簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化，即不足以成為案件辦理的監(jiān)督事項(xiàng)反而套用案件辦理流程，從而不必要地加重檢察人員的工作負(fù)擔(dān)。

2.辦案程序規(guī)范不足

在訴訟監(jiān)督中，監(jiān)督的效力主要是程序性而非實(shí)體性的，它既讓檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)在訴訟中行使權(quán)力，又使訴訟監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的執(zhí)法、司法權(quán)相互牽制并保持均衡，以防止監(jiān)督權(quán)一權(quán)獨(dú)大〔4〕。其實(shí)不只訴訟監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)均應(yīng)如此，法律監(jiān)督的過(guò)程不能離開(kāi)程序的規(guī)范，同時(shí)也恰是程序構(gòu)成了監(jiān)督事項(xiàng)可以案件化辦理的基礎(chǔ)。但是，當(dāng)前刑事執(zhí)行監(jiān)督中，并非所有監(jiān)督事項(xiàng)都實(shí)現(xiàn)了程序規(guī)范有序。在遇到交辦或根據(jù)線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)的重大監(jiān)督事項(xiàng)時(shí)，如何轉(zhuǎn)為案件化辦理、轉(zhuǎn)為案件化辦理后又如何辦結(jié)，成為困擾刑事執(zhí)行監(jiān)督走向“辦案”的難點(diǎn)。法律規(guī)范的缺乏、流程指引的缺少導(dǎo)致了刑事執(zhí)行監(jiān)督的無(wú)序，只能依靠各地檢察機(jī)關(guān)自己摸索，出臺(tái)適用于本地的操作規(guī)范，以彌補(bǔ)程序的不足。

3.辦案成效顯著性不強(qiáng)

在刑事執(zhí)行監(jiān)督中，重大案件線(xiàn)索的來(lái)源途徑明顯不足，真正能成為案件化辦理的糾正違法類(lèi)辦案線(xiàn)索匱乏，辦案成效與預(yù)期尚有差距。具體表現(xiàn)在檢察人員將更多精力放在減刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行、被監(jiān)管人死亡等具有被動(dòng)受理、書(shū)面審查、合法性確認(rèn)特點(diǎn)的案件辦理上，這類(lèi)案件在實(shí)際情況中能提出監(jiān)督意見(jiàn)的案件寥寥無(wú)幾，與辦案總量不成比例，往往成為“流水線(xiàn)”作業(yè)，大有名為“辦案”實(shí)為“辦事”的趨向〔5〕。同時(shí)，即使從線(xiàn)索中發(fā)現(xiàn)不足的監(jiān)督案件，最后要求被監(jiān)督機(jī)關(guān)糾正的措施反而又不痛不癢，難以真正實(shí)現(xiàn)辦理一案、治理一片、規(guī)范一類(lèi)的成效。

(三)罪犯來(lái)信案件化辦理的路徑優(yōu)勢(shì)

辦理罪犯來(lái)信是刑事執(zhí)行派駐檢察的主要工作之一，也是開(kāi)展各類(lèi)刑事執(zhí)行監(jiān)督事項(xiàng)的重要線(xiàn)索來(lái)源，上述問(wèn)題的存在，恰好為罪犯來(lái)信納入案件化辦理提供了生成環(huán)境。具體而言，罪犯來(lái)信案件化辦理對(duì)刑事執(zhí)行監(jiān)督質(zhì)效的提升存在以下優(yōu)勢(shì)：

1.聚焦刑事執(zhí)行違法行為的目標(biāo)優(yōu)勢(shì)

罪犯來(lái)信多是監(jiān)獄罪犯為反映問(wèn)題、提供線(xiàn)索、尋求幫助而向派駐檢察機(jī)構(gòu)投遞的信件。信中提到的內(nèi)容多具有針對(duì)性，往往述及特定的主體或事件，監(jiān)獄罪犯認(rèn)為自己受到了不公的待遇，在自己的觀念里監(jiān)獄或其他司法機(jī)關(guān)有違反法律規(guī)定的行為，所以告知派駐檢察機(jī)構(gòu)，希望這種不公得以糾正。雖然來(lái)信所涉內(nèi)容或大或小，是否真實(shí)也有待審查，但為檢察機(jī)關(guān)聚焦監(jiān)督違法事項(xiàng)提供了方向，使得監(jiān)督內(nèi)容更加明確，可以形成初步的調(diào)查思路。

2.整合各類(lèi)線(xiàn)索來(lái)源的手段優(yōu)勢(shì)

線(xiàn)索來(lái)源不足是制約監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的難點(diǎn)，而罪犯來(lái)信的內(nèi)容廣、頻次多可以很好地彌補(bǔ)線(xiàn)索來(lái)源不足的基數(shù)問(wèn)題。任何質(zhì)變都要從量的積累開(kāi)始，同樣，只有在可供調(diào)查的線(xiàn)索來(lái)源數(shù)量增多之后，才可能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督案件立案數(shù)的增長(zhǎng)。將罪犯來(lái)信作歸口處理，同時(shí)在分流處置流程上賦予轉(zhuǎn)為案件化辦理的可能，可以使罪犯來(lái)信成為有效整合各類(lèi)線(xiàn)索、提高刑事執(zhí)行監(jiān)督能力的“工具箱”。

3.發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)性的效能優(yōu)勢(shì)

在處理罪犯來(lái)信的過(guò)程中，需要派駐檢察機(jī)關(guān)的檢察人員進(jìn)行一定程度的調(diào)查核實(shí)，即搜集、固定、分析來(lái)信內(nèi)容的證據(jù)材料。這其中既包括向罪犯或監(jiān)獄民警談話(huà)的言辭證據(jù)，也包括調(diào)取監(jiān)獄罪犯的信息資料或監(jiān)控錄像等客觀物證。若調(diào)查違法行為的對(duì)象是監(jiān)獄這一刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，則監(jiān)獄可能會(huì)自發(fā)性地對(duì)調(diào)查過(guò)程進(jìn)行一定程度的對(duì)抗。這就需要檢察機(jī)關(guān)如同訴訟辦案一樣制定妥善的調(diào)查策略，隱蔽調(diào)查的真實(shí)意圖。上述過(guò)程使得罪犯來(lái)信具有了辦案的屬性特征，檢察機(jī)關(guān)可以充分發(fā)揮主動(dòng)性，利用證據(jù)證明違法事實(shí)的存在，真正實(shí)現(xiàn)依法能動(dòng)履職，強(qiáng)化刑事執(zhí)行的監(jiān)督效能，讓被監(jiān)督對(duì)象信服。

二、罪犯來(lái)信案件化辦理的判斷基準(zhǔn)

罪犯來(lái)信雖存在轉(zhuǎn)為案件化辦理的空間，但其內(nèi)容復(fù)雜多樣，有申訴控告舉報(bào)型、反映監(jiān)獄違規(guī)管理型、對(duì)獎(jiǎng)懲考核異議型等諸多類(lèi)型，甚至還會(huì)反映許多監(jiān)獄日常生活類(lèi)的問(wèn)題。案件化辦理模式程序嚴(yán)格、證據(jù)要求高、監(jiān)督周期長(zhǎng)、監(jiān)督成本高、監(jiān)督后果嚴(yán)肅〔6〕，罪犯來(lái)信的上述特點(diǎn)決定了并非所有來(lái)信都可轉(zhuǎn)為案件化辦理。筆者認(rèn)為，應(yīng)以如下條件或要求作為判斷基準(zhǔn)：

(一)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位與功能要求

將檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督內(nèi)涵進(jìn)行解構(gòu)，從內(nèi)在結(jié)構(gòu)看，法律監(jiān)督本質(zhì)是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督；從外在限制看，法律監(jiān)督主要是對(duì)事的監(jiān)督，表征為對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法履職情況的監(jiān)督，而不是代替其他國(guó)家機(jī)關(guān)履職，從這個(gè)意義上說(shuō)，法律監(jiān)督主要是一種程序性監(jiān)督〔7〕。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的要件應(yīng)至少包含三個(gè)方面：(1)需針對(duì)公權(quán)力；(2)需針對(duì)公權(quán)力的行使是否符合法律規(guī)定；(3)法律亦對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督這一公權(quán)力賦予了權(quán)限。法律監(jiān)督之“法律”也不應(yīng)限于法律、法規(guī)，還應(yīng)包括規(guī)章、規(guī)范性文件等對(duì)不特定群體均有法律效果的規(guī)范。只要公權(quán)力的行使具有可依據(jù)的規(guī)范，檢察機(jī)關(guān)均可據(jù)此規(guī)范對(duì)公權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督。若公權(quán)力行使不符合規(guī)范的內(nèi)容，即可認(rèn)為該行為具有“違法性”。質(zhì)言之，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督就是針對(duì)公權(quán)力的“違法性”，而這一“違法性”又是通過(guò)公權(quán)力行使這一具體過(guò)程實(shí)現(xiàn)的?；诖?，罪犯來(lái)信若要轉(zhuǎn)為案件化辦理，其基本的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)違法性行為的監(jiān)督，即識(shí)別出：(1)信件內(nèi)容是否有對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)違法性行為具體的控告、申訴、舉報(bào)；(2)該行為是否違反了“法律”；(3)法律是否賦予了檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)限。刑事執(zhí)行監(jiān)督的功能之一是發(fā)現(xiàn)違法的功能，這是刑事執(zhí)行監(jiān)督的基礎(chǔ)性功能〔8〕，因此，罪犯來(lái)信辦理轉(zhuǎn)為監(jiān)督案件辦理，亦應(yīng)牢牢把握住“違法性”審查這一標(biāo)準(zhǔn)。

(二)案件辦理的形式與實(shí)質(zhì)要求

罪犯來(lái)信能否進(jìn)行案件化辦理，還需判斷其是否具有辦案的形式框架和實(shí)質(zhì)內(nèi)容。辦案的形式框架是指應(yīng)具有案件辦理的基本流程，即至少包括“發(fā)現(xiàn)(立案)—調(diào)查(偵查或?qū)彶?—作出決定—產(chǎn)生效果”四個(gè)步驟，而這四個(gè)環(huán)節(jié)也是作為監(jiān)督事項(xiàng)案件化的基本流程要素〔9〕。如果罪犯來(lái)信內(nèi)容無(wú)須作出任何決定或無(wú)須產(chǎn)生任何效果，甚至也不需要進(jìn)行任何調(diào)查即可處理，那么此種罪犯來(lái)信應(yīng)屬可案件化辦理的范疇之外。辦案的實(shí)質(zhì)內(nèi)容則是強(qiáng)調(diào)調(diào)查核實(shí)環(huán)節(jié)中應(yīng)主要圍繞證據(jù)展開(kāi)，此乃案件化的內(nèi)在表現(xiàn)形式，即需要用證據(jù)規(guī)則體系來(lái)保障案件辦理的質(zhì)量〔10〕。體現(xiàn)在罪犯來(lái)信辦理中，則是罪犯來(lái)信內(nèi)容的審查應(yīng)存在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，需經(jīng)取證與審查環(huán)節(jié)方能確定來(lái)信內(nèi)容的真實(shí)，且在這一過(guò)程中通常具有一定的對(duì)抗性。簡(jiǎn)而言之，罪犯來(lái)信需滿(mǎn)足辦理訴訟案件具有的一般形式與實(shí)質(zhì)，而非停留在一種弱對(duì)抗性、弱強(qiáng)制力、弱制裁性的職權(quán)行使行為，方能走上案件化的道路。

(三)司法責(zé)任制“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的要求

司法責(zé)任制的基本內(nèi)涵包括“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”以及“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”，突出法官、檢察官的辦案主體地位。在辦案過(guò)程中，司法責(zé)任主體基于其所承擔(dān)的司法責(zé)任，因在履行職責(zé)時(shí)存在違法違紀(jì)的行為而應(yīng)承擔(dān)法律上的不利后果〔11〕。司法責(zé)任的體現(xiàn)需要以“案件”作為載體，且“案件”需是可量化、可評(píng)價(jià)的，能夠劃分出明確的“權(quán)”“責(zé)”邊界。因此罪犯來(lái)信若要能夠案件化辦理，也需滿(mǎn)足司法責(zé)任制中對(duì)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的要求，即既需要賦予檢察人員審查決策親歷性的“權(quán)”，也需要檢察人員可以承擔(dān)“歸檔、留痕、評(píng)查”后產(chǎn)生的“責(zé)”。對(duì)于親歷性而言，要求檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督事項(xiàng)的辦案主體，而不是純粹的審理者、裁判者，不能僅依賴(lài)罪犯來(lái)信進(jìn)行書(shū)面化、被動(dòng)性審查，而是充分發(fā)揮司法能動(dòng)性，自主收集原始證據(jù)，開(kāi)展“偵察型”調(diào)查〔12〕。對(duì)于承擔(dān)責(zé)任而言，則是檢察人員辦理罪犯來(lái)信內(nèi)容后，能夠有“卷宗”來(lái)記錄檢察人員的工作量和辦案量，并與履職履責(zé)的評(píng)價(jià)指標(biāo)相掛鉤，事后可以根據(jù)辦理后果對(duì)檢察人員進(jìn)行相應(yīng)的考核。若罪犯來(lái)信辦理后無(wú)結(jié)果反饋、無(wú)審查報(bào)告等材料組成可供審查的卷宗，也不能夠轉(zhuǎn)為案件化辦理。

三、罪犯來(lái)信案件化辦理的實(shí)踐程序建構(gòu)

對(duì)于可案件化辦理的罪犯來(lái)信，需要建構(gòu)起一套實(shí)際可行的操作程序，明確不同階段的工作內(nèi)容，并可以計(jì)入工作量進(jìn)行考核，體現(xiàn)監(jiān)督效果。通過(guò)對(duì)實(shí)踐中罪犯來(lái)信辦理過(guò)程的梳理，可以總結(jié)出罪犯來(lái)信案件化辦理應(yīng)具有的程序，即至少應(yīng)經(jīng)過(guò)“收取審查信件—調(diào)查核實(shí)—形成結(jié)論并作出處理—告知答復(fù)并歸檔”四個(gè)步驟。

(一)收取審查信件

由于罪犯來(lái)信類(lèi)別復(fù)雜、內(nèi)容多樣，并不是所有來(lái)信均可轉(zhuǎn)為案件化辦理，這就要求在收信前端就對(duì)信件進(jìn)行相應(yīng)的線(xiàn)索分流，可以說(shuō)這是監(jiān)督事項(xiàng)能夠立案的前提條件，即對(duì)能否立案進(jìn)入案件后辦理進(jìn)行形式上的審查，初步篩選出可轉(zhuǎn)為案件化辦理的信件。對(duì)信件的審查內(nèi)容主要有以下三個(gè)方面：

1.信件是否有明確的主體

若信件內(nèi)容反映的是公權(quán)力機(jī)關(guān)“違法性”的事實(shí)問(wèn)題，就需在信件中明確被監(jiān)督主體。但這里的問(wèn)題是，罪犯作為來(lái)信方的身份信息是否需要同時(shí)予以明確，即罪犯是否可以匿名。筆者認(rèn)為，鑒于監(jiān)獄看管環(huán)境的復(fù)雜性和罪犯主體的不自由，罪犯的一言一行均在監(jiān)獄機(jī)關(guān)的監(jiān)管之下，若罪犯舉報(bào)監(jiān)獄出現(xiàn)的違法違規(guī)事項(xiàng)，其可能會(huì)因懼怕打擊報(bào)復(fù)而選擇匿名。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督乃對(duì)“事”的監(jiān)督而非對(duì)“人”的監(jiān)督，來(lái)信罪犯主體的缺失并不妨礙對(duì)違法性事實(shí)是否發(fā)生進(jìn)行調(diào)查。所以，不同于一般立案，罪犯來(lái)信應(yīng)不要求來(lái)信方身份的明確，但需有具體的被監(jiān)督主體。

2.信件指出具體的請(qǐng)求和相應(yīng)事實(shí)

罪犯來(lái)信若要轉(zhuǎn)為案件化辦理，需審查其是否寫(xiě)明具體的請(qǐng)求和相應(yīng)的“違法性”事實(shí)。所謂具體的請(qǐng)求，是指罪犯在來(lái)信中明確提出申訴、控告或舉報(bào)。在實(shí)踐中，有些罪犯來(lái)信并沒(méi)有出現(xiàn)具體訴求，只是要求約見(jiàn)檢察官或者只是籠統(tǒng)寫(xiě)出監(jiān)獄機(jī)關(guān)存在不合理之處。這種情況，可先約見(jiàn)罪犯，了解其具體訴求，根據(jù)面談內(nèi)容確定是否可以轉(zhuǎn)為案件化辦理。所謂的相應(yīng)事實(shí)，指的是罪犯來(lái)信至少應(yīng)寫(xiě)明違法問(wèn)題發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)和大體內(nèi)容。需要注意的是，在收取審查信件這一初步形式審查的環(huán)節(jié)中，并不要求相應(yīng)事實(shí)的準(zhǔn)確性，甚至也不要求其真實(shí)性，只需給檢察人員劃定大致的調(diào)查范圍即可。

3.屬于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督事項(xiàng)范圍

在罪犯來(lái)信中，有許多反映監(jiān)獄獄政管理內(nèi)容的不合理之處，其中有些是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，有些則屬于監(jiān)獄內(nèi)部管理事項(xiàng)，如調(diào)換床鋪、勞動(dòng)安排、文化教育等，檢察機(jī)關(guān)并沒(méi)有明確的依據(jù)或規(guī)范予以監(jiān)督。對(duì)于上述事項(xiàng)，需達(dá)到對(duì)罪犯合法權(quán)利造成嚴(yán)重侵害的程度，方可納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。出于對(duì)監(jiān)獄管理罪犯的便利性、有效性、權(quán)威性考慮，檢察機(jī)關(guān)也不能過(guò)于干預(yù)監(jiān)獄獄政管理事務(wù)，對(duì)罪犯權(quán)益的保護(hù)也應(yīng)有一定的限度。

(二)調(diào)查核實(shí)

在經(jīng)過(guò)形式審查后，需要對(duì)可轉(zhuǎn)為案件化辦理的信件內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，以查證來(lái)信訴求和內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，從而確定其實(shí)質(zhì)也能作為可立案進(jìn)行案件化辦理的對(duì)象。只有在形式與實(shí)質(zhì)都符合案件化辦理要求之時(shí)，罪犯來(lái)信方才進(jìn)入案件化辦理的起點(diǎn)，即達(dá)到可案件化辦理的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，調(diào)查核實(shí)所查證的內(nèi)容，也構(gòu)成了罪犯來(lái)信成案后如何對(duì)其形成結(jié)論并作出處理決定的基礎(chǔ)。罪犯來(lái)信調(diào)查核實(shí)的重點(diǎn)在于兩個(gè)方面：一是需明確調(diào)查核實(shí)的方式，二是需厘清調(diào)查核實(shí)的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于罪犯來(lái)信調(diào)查核實(shí)的方式，其基本手段應(yīng)與民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益訴訟監(jiān)督可采取的手段相似，只是因?yàn)楸O(jiān)督所涉對(duì)象變?yōu)樽锓?、監(jiān)獄或其他司法機(jī)關(guān)而有所區(qū)別。具體而言包括：(1)向監(jiān)獄等司法機(jī)關(guān)查閱、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料；(2)與罪犯本人或其他相關(guān)罪犯進(jìn)行談話(huà)；(3)聽(tīng)取監(jiān)獄民警的情況介紹；(4)咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)人員、相關(guān)部門(mén)或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專(zhuān)門(mén)問(wèn)題的意見(jiàn)；(5)勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)；(6)查明來(lái)信事實(shí)所需采取的其他措施。因罪犯來(lái)信內(nèi)容多是涉及監(jiān)獄管理事項(xiàng)，而檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)方式又多需監(jiān)獄配合才能實(shí)現(xiàn)，因此檢察機(jī)關(guān)要注意開(kāi)展調(diào)查核實(shí)的方式，隱藏自己的調(diào)查目的，制定適合的調(diào)查策略，防止監(jiān)獄為逃避責(zé)任、避免監(jiān)督而拒絕提供甚至毀滅相應(yīng)證據(jù)。

關(guān)于罪犯來(lái)信調(diào)查核實(shí)的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為監(jiān)督事項(xiàng)轉(zhuǎn)為案件化辦理，最重要的一點(diǎn)就是要樹(shù)立證據(jù)觀念，其證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)需符合相應(yīng)的監(jiān)督特點(diǎn)。案件化辦理應(yīng)根據(jù)案件類(lèi)型、違法程度等確立差異化的證據(jù)規(guī)則，防止證明標(biāo)準(zhǔn)和操作模式的同質(zhì)化〔13〕。一般而言，不同監(jiān)督事項(xiàng)的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)需要與訴訟法中要求的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)一致，即刑事監(jiān)督為最高，行政監(jiān)督次之，民事監(jiān)督再次之，故罪犯來(lái)信證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求應(yīng)屬較高層級(jí)。正基于此，罪犯來(lái)信的調(diào)查核實(shí)應(yīng)更注重對(duì)客觀證據(jù)的搜集，特別是監(jiān)控視頻、物證、鑒定意見(jiàn)等證據(jù)。在無(wú)任何客觀證據(jù)的基礎(chǔ)上，可以說(shuō)無(wú)法對(duì)罪犯來(lái)信內(nèi)容進(jìn)行精準(zhǔn)確定的監(jiān)督。對(duì)于主觀性證據(jù)，特別是與罪犯或監(jiān)獄民警談話(huà)的言辭證據(jù)以及監(jiān)獄出具的工作說(shuō)明等，因?yàn)楸O(jiān)獄與罪犯之間存在監(jiān)管關(guān)系，罪犯多有報(bào)復(fù)或畏懼心理，監(jiān)獄又有避責(zé)動(dòng)機(jī)，故很難對(duì)其真實(shí)性予以驗(yàn)證。若罪犯來(lái)信調(diào)查核實(shí)中只有此類(lèi)證據(jù)，實(shí)際無(wú)法認(rèn)定監(jiān)獄機(jī)關(guān)存在“違法性”事實(shí)。

從上述分析可以看出，罪犯來(lái)信案件化中的調(diào)查核實(shí)具有雙重功能和屬性。一方面，隨著調(diào)查核實(shí)的進(jìn)行，罪犯來(lái)信能否達(dá)到案件化辦理的立案標(biāo)準(zhǔn)從實(shí)質(zhì)上逐漸清晰，結(jié)合分流時(shí)的形式審查，從而確定了案件化辦理中立案的起點(diǎn)；另一方面，調(diào)查核實(shí)所查證的事項(xiàng)，又為立案后續(xù)真正形成結(jié)論作出處理奠定了證據(jù)基礎(chǔ)，即又發(fā)揮了如同一般訴訟案件中調(diào)查取證的功能。

(三)形成結(jié)論并作出處理

對(duì)于未能轉(zhuǎn)為案件化辦理的罪犯來(lái)信，可從初查后就得出結(jié)論并作出處理，可能無(wú)須進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。一般而言，檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)罪犯來(lái)信的格式答復(fù)，直接答復(fù)罪犯，并作辦結(jié)處理。對(duì)于可以轉(zhuǎn)為案件化辦理的罪犯來(lái)信而言，經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)后則會(huì)形成三種結(jié)論。

1. 直接查實(shí)被監(jiān)督機(jī)關(guān)有相應(yīng)的違法行為

此時(shí)檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)職權(quán)對(duì)其采用不同的監(jiān)督糾正方式，如，(1)口頭監(jiān)督；(2)書(shū)面函詢(xún)；(3)制發(fā)檢察建議；(4)提出糾正違法意見(jiàn)等。刑事執(zhí)行監(jiān)督的特點(diǎn)在于，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)獄除了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系外，雙方均具有維護(hù)監(jiān)管秩序穩(wěn)定，提升罪犯改造質(zhì)量的責(zé)任，在工作上還需相互配合，因此，在作出處理時(shí)就需要考慮違法行為的嚴(yán)重程度、監(jiān)督效果的最優(yōu)化等因素，選擇最合適的監(jiān)督方式進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)還需注重個(gè)別監(jiān)督和綜合監(jiān)督的結(jié)合，從個(gè)案監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)共性和規(guī)律，上升到制度層面來(lái)解決〔14〕?？梢酝ㄟ^(guò)定期的情況通報(bào)、專(zhuān)題座談、巡回交流、發(fā)送監(jiān)督報(bào)告等方式，以多樣的監(jiān)督手段達(dá)到綜合監(jiān)督的目的。

2. 經(jīng)調(diào)查核實(shí)后不能排除違法事實(shí)，但超出派駐檢察工作職權(quán)的問(wèn)題

部分罪犯來(lái)信反映的問(wèn)題，可能并不適宜由派駐檢察直接處理，如發(fā)現(xiàn)多個(gè)不同監(jiān)獄罪犯均來(lái)信反映的共性問(wèn)題或者來(lái)信進(jìn)行刑事申訴。若經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)不能排除違法事實(shí)是否確實(shí)存在，應(yīng)將信件內(nèi)容作為線(xiàn)索轉(zhuǎn)出給巡回檢察、刑事申訴受理部門(mén)等其他有權(quán)機(jī)關(guān)處理。在作為線(xiàn)索轉(zhuǎn)出時(shí)，應(yīng)在初步調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上提出意見(jiàn)，一并提交給有關(guān)機(jī)關(guān)。有關(guān)機(jī)關(guān)最后的處理結(jié)果應(yīng)及時(shí)向派駐檢察機(jī)關(guān)反饋。

3. 經(jīng)調(diào)查核實(shí)后未發(fā)現(xiàn)存在相應(yīng)違法行為

若在調(diào)查核實(shí)階段即發(fā)現(xiàn)罪犯來(lái)信控告、申訴或舉報(bào)的內(nèi)容不存在，或者直接屬于故意報(bào)復(fù)陷害的不實(shí)舉報(bào)，則應(yīng)以審查報(bào)告等書(shū)面形式將查辦過(guò)程與結(jié)論留存，直接轉(zhuǎn)到向罪犯告知答復(fù)并歸檔的環(huán)節(jié)。

(四)告知答復(fù)并歸檔

根據(jù)《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》第46條規(guī)定：“派駐檢察機(jī)構(gòu)辦理控告、舉報(bào)案件，對(duì)控告人、舉報(bào)人要求回復(fù)處理結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)將調(diào)查核實(shí)情況反饋控告人、舉報(bào)人?！睂?duì)罪犯來(lái)信作出處理后，正常情況下檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知答復(fù)罪犯，但是是否均需將處理結(jié)果告知罪犯，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分情況討論，即此處應(yīng)如何理解“要求回復(fù)處理結(jié)果”。對(duì)于超出派駐檢察工作職權(quán)以及調(diào)查核實(shí)后未發(fā)現(xiàn)相應(yīng)違法行為的，可及時(shí)答復(fù)罪犯處理結(jié)果；但是對(duì)于已查實(shí)被監(jiān)督機(jī)關(guān)違法事實(shí)的，答復(fù)與否則需考慮對(duì)案件辦理的影響。另外，對(duì)于罪犯控訴、舉報(bào)內(nèi)容予以答復(fù)，也要考慮罪犯是否會(huì)因此而被打擊報(bào)復(fù)，且法律也并未對(duì)答復(fù)時(shí)限、方式進(jìn)一步規(guī)定，故罪犯來(lái)信案件化后的答復(fù)環(huán)節(jié)并不是必需的，應(yīng)根據(jù)具體情況具體分析。

歸檔是罪犯來(lái)信案件化辦理的最后一步，也是將罪犯來(lái)信案卷化從而真正實(shí)現(xiàn)可評(píng)查、可歸責(zé)的基礎(chǔ)。案卷既是案件的載體，也是檢察官辦案過(guò)程和行為的客觀記載，其目的是以檢察官職務(wù)行為全程留痕的方式，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督事項(xiàng)辦理過(guò)程的規(guī)范化〔15〕。歸檔應(yīng)做到一案一卷，其中至少應(yīng)包括罪犯來(lái)信線(xiàn)索、調(diào)查核實(shí)證據(jù)、罪犯來(lái)信審查報(bào)告、違法事實(shí)處理結(jié)果，若答復(fù)罪犯還應(yīng)包括罪犯來(lái)信答復(fù)書(shū)。如果出現(xiàn)同一罪犯多次來(lái)信或者多個(gè)罪犯來(lái)信反映同一問(wèn)題，則可作并案處理，統(tǒng)一辦理歸檔。

四、刑事執(zhí)行監(jiān)督“辦案”模式演進(jìn)的應(yīng)然路徑

刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)具有特殊性，這里不僅是指其具有“小檢察院”之稱(chēng)，業(yè)務(wù)范圍廣、工作內(nèi)容龐雜，更在于其業(yè)務(wù)屬性和工作方式特別——“四大檢察”中刑事執(zhí)行檢察往往歸于刑事檢察，但與批捕、起訴等依賴(lài)司法職權(quán)劃分而被動(dòng)進(jìn)行的刑事檢察業(yè)務(wù)相比，更需要監(jiān)督方式的主動(dòng)化與日?；?6〕。從罪犯來(lái)信案件化辦理的理論分析中，可以發(fā)現(xiàn)檢察人員在刑事執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域，依法能動(dòng)履職是存在明顯不足的。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致該問(wèn)題的主要原因是刑事執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域目前無(wú)法有效用“辦案”模式推動(dòng)并激勵(lì)檢察人員能動(dòng)履職?！稗k案”模式發(fā)展路徑不清，相應(yīng)制度存在大片空白，檢察人員履職受限；同時(shí)履職無(wú)法體現(xiàn)辦案量，無(wú)法合理計(jì)入考評(píng)范圍，又打擊了檢察人員履職積極性。對(duì)罪犯來(lái)信案件化辦理進(jìn)行實(shí)踐建構(gòu)，旨在發(fā)現(xiàn)刑事執(zhí)行領(lǐng)域“在辦案中做實(shí)監(jiān)督，在監(jiān)督中辦好案件”的應(yīng)然路徑，從而促使檢察人員能夠依法能動(dòng)履職。

(一)監(jiān)督環(huán)節(jié)的完整性與規(guī)范性

刑事執(zhí)行監(jiān)督中，許多監(jiān)督事項(xiàng)不盡規(guī)范，若仍然以協(xié)商式、碎片式監(jiān)督作為監(jiān)督的主要方式，缺乏完整的監(jiān)督環(huán)節(jié)，則監(jiān)督效果必然不彰，達(dá)不到糾正違法行為的目的。同時(shí)，如果環(huán)節(jié)沒(méi)有一定的規(guī)范性限制，也可能使監(jiān)督走向過(guò)于活躍的另一極端——檢察機(jī)關(guān)濫用監(jiān)督方式，不利于監(jiān)獄機(jī)關(guān)對(duì)罪犯的正常管理。因此，刑事執(zhí)行監(jiān)督若要以“辦案”模式使“保持監(jiān)督剛性”與“限制監(jiān)督濫用”達(dá)到平衡，就必須建立一套完整、規(guī)范的監(jiān)督環(huán)節(jié)，將訴訟辦案中的必要過(guò)程予以保留，改造成為監(jiān)督的相應(yīng)模式。具體而言，刑事執(zhí)行監(jiān)督“辦案”模式至少要有“發(fā)現(xiàn)(立案)—調(diào)查(偵查或?qū)彶?—作出決定—產(chǎn)生效果”這幾個(gè)步驟，以立案作為監(jiān)督開(kāi)始的起點(diǎn)，以調(diào)查作為監(jiān)督的主要手段，以作出決定、產(chǎn)生效果作為監(jiān)督的最終目的。

(二)監(jiān)督流程的準(zhǔn)訴訟化

對(duì)于刑事執(zhí)行監(jiān)督事項(xiàng)案件化的監(jiān)督流程是否應(yīng)訴訟化，一直有著不同的爭(zhēng)論。如有觀點(diǎn)認(rèn)為“在以審判為中心的訴訟制度改革背景下，案件化必然要求訴訟化”〔17〕；而反對(duì)的觀點(diǎn)則認(rèn)為“要對(duì)刑事執(zhí)行監(jiān)督辦案模式進(jìn)行必要的去訴訟化”“要避免對(duì)訴訟辦案亦步亦趨、削足適履”〔18〕。筆者認(rèn)為，刑事執(zhí)行案件化監(jiān)督流程不應(yīng)是完全的訴訟化，也不能是完全的去訴訟化，應(yīng)當(dāng)是一種準(zhǔn)訴訟化的辦理模式。準(zhǔn)訴訟化意味著刑事執(zhí)行監(jiān)督需保留訴訟中必要的調(diào)查核實(shí)過(guò)程，以符合刑事執(zhí)行主動(dòng)監(jiān)督的特點(diǎn)，同時(shí)放棄“兩造對(duì)峙”“第三方審判”等訴訟辦案的基本形態(tài)，代之以“單方糾正違法行為”“防止其他公權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力濫用”的監(jiān)督模式與目的。若監(jiān)督事項(xiàng)滿(mǎn)足以“辦案”模式解決的要求，在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查公權(quán)力機(jī)關(guān)的過(guò)程中，極有可能存在被監(jiān)督機(jī)關(guān)不同程度的對(duì)抗，故需借助訴訟化的手段實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的調(diào)查取證。但是，監(jiān)督的最后處理結(jié)果又與訴訟辦案大不相同，所以應(yīng)以準(zhǔn)訴訟化作為監(jiān)督流程的要求更為適宜。

(三)監(jiān)督內(nèi)容是對(duì)“事”的違法性審查

刑事執(zhí)行領(lǐng)域需監(jiān)督的事項(xiàng)眾多，若將監(jiān)督事項(xiàng)均作為案件辦理，會(huì)使檢察機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，耗費(fèi)極大的司法成本。刑事執(zhí)行監(jiān)督若向“辦案”模式演進(jìn)，需要從入口處對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行分流，明確何種監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)以案件化辦理。法律監(jiān)督的本質(zhì)是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，其中包括對(duì)監(jiān)所機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，而法律監(jiān)督的核心是訴訟監(jiān)督，法律監(jiān)督的觸角均未脫離整個(gè)訴訟鏈條〔19〕。對(duì)任何權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，包括監(jiān)所的執(zhí)法權(quán)，不外乎審查權(quán)力行使過(guò)程中是否違反實(shí)體與程序上的規(guī)定，若出現(xiàn)濫用職權(quán)或超越職權(quán)的行為，則屬于違法行為。同時(shí)，若要不脫離訴訟鏈條，需要有事實(shí)作為主線(xiàn)進(jìn)行牽引，那么刑事執(zhí)行監(jiān)督事項(xiàng)若要案件化辦理，其重點(diǎn)內(nèi)容必然是對(duì)“事”的違法性審查。只是隨著監(jiān)督對(duì)象不同，監(jiān)督對(duì)象行使公權(quán)力需依據(jù)的法律規(guī)范不同，檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行為審查的內(nèi)容也有所不同。

(四)監(jiān)督結(jié)果應(yīng)可評(píng)查

案件評(píng)查是采取事后監(jiān)督方式對(duì)檢察人員工作績(jī)效進(jìn)行考察的重要手段，其基本目標(biāo)是通過(guò)對(duì)案件不同形式的考評(píng)，分析辦案中存在的問(wèn)題，推進(jìn)辦案單位及人員不斷改進(jìn)工作，從而提高和保障辦案質(zhì)量，促進(jìn)檢察權(quán)的合法運(yùn)行〔20〕。監(jiān)督從“辦事”走向“辦案”，必須讓自身監(jiān)督結(jié)果具有可評(píng)查性，具有卷宗作為評(píng)查載體，改變過(guò)去協(xié)商式、碎片式的監(jiān)督方式，建構(gòu)一套科學(xué)、合理、規(guī)范的案件評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)。一方面，確立負(fù)面指標(biāo)，確保監(jiān)督結(jié)果能夠被評(píng)查糾錯(cuò)，明確不同機(jī)關(guān)不同人員間的責(zé)任劃分；另一方面，也應(yīng)當(dāng)樹(shù)立正向指標(biāo)，將監(jiān)督結(jié)果計(jì)入辦案量，作為檢察人員績(jī)效考核的依據(jù)，發(fā)揮提高案件質(zhì)量的積極作用。