加強(qiáng)總預(yù)算會(huì)計(jì)管理推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫改革

冉曉藝 四川省涼山彝族自治州鹽源縣財(cái)政局

作為國(guó)家財(cái)政的來源和供給基礎(chǔ)，國(guó)庫承擔(dān)著處理國(guó)家財(cái)政收支中收納和撥付的重要作用。國(guó)庫業(yè)務(wù)管理在不同國(guó)家的做法都不同，但是從本質(zhì)上說，作為財(cái)政支出和收納業(yè)務(wù)的集合，財(cái)政部門的國(guó)庫業(yè)務(wù)管理規(guī)范化和科學(xué)化是未來的發(fā)展方向。根據(jù)時(shí)代的不同，調(diào)整國(guó)庫業(yè)務(wù)管理和調(diào)控工作，才能保證國(guó)家財(cái)政的有效運(yùn)轉(zhuǎn)?？傤A(yù)算會(huì)計(jì)管理能推動(dòng)財(cái)政國(guó)庫管理工作優(yōu)化，提升其工作價(jià)值，促進(jìn)財(cái)政國(guó)庫業(yè)務(wù)管理優(yōu)化，保證國(guó)庫管理工作的順利有效進(jìn)行。

一、財(cái)政國(guó)庫管理現(xiàn)狀

（一）財(cái)政國(guó)庫發(fā)展中取得的成績(jī)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模越來越大，國(guó)庫的作用、職能和管理方式也相應(yīng)發(fā)生了變化。2001 年3 月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于國(guó)庫管理制度改革方案有關(guān)問題的通知》，拉開了我國(guó)國(guó)庫制度現(xiàn)代化改革的序幕。自確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)以來，我國(guó)的改革和發(fā)展進(jìn)入新階段。經(jīng)過二十多年的不懈努力，一個(gè)控制力強(qiáng)、效率高、更加開放透明的現(xiàn)代金融國(guó)庫體系基本成形[1]。2011 年國(guó)家財(cái)政收入突破10 萬億元，2019 年更是達(dá)到19 萬億元以上，國(guó)庫財(cái)政資金管理規(guī)模逐年遞增，管理壓力之下也產(chǎn)生了管理創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)。2019 年，財(cái)政部部署推進(jìn)預(yù)算管理一體化，財(cái)政國(guó)庫管理改革遵循統(tǒng)一的管理流程和規(guī)則，提高改革的整體性和協(xié)同性。二十年來，我國(guó)財(cái)政和央行各自發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，密切協(xié)調(diào)國(guó)庫管理關(guān)系，將財(cái)政國(guó)庫改革進(jìn)行到底?，F(xiàn)代財(cái)務(wù)管理源于國(guó)庫日常工作，如國(guó)庫的收儲(chǔ)、調(diào)撥、采購(gòu)、融資、投資、現(xiàn)金管理、會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)報(bào)告、動(dòng)態(tài)監(jiān)控等。財(cái)政管理對(duì)于政府來說，一旦資金的分配確定了，就此延伸出的各項(xiàng)工作都在國(guó)庫的范圍之內(nèi)。

（二）財(cái)政國(guó)庫管理中遇到的問題

1.制度建設(shè)不夠全面

財(cái)政局關(guān)于國(guó)庫業(yè)務(wù)管理的制度主要以國(guó)庫單一賬戶的形式存在。其中，資金的劃撥和財(cái)政專項(xiàng)款項(xiàng)的劃撥以集中支付為主。這樣的制度形式在理論上沒有太大的弊端，但是在目前實(shí)施代理制度的情況下，就會(huì)導(dǎo)致國(guó)庫管理工作過程存在較多的實(shí)踐性問題，尤其是在執(zhí)行中可能出現(xiàn)因?yàn)檎魇諜C(jī)關(guān)或者相關(guān)代理機(jī)構(gòu)的分散性，降低了財(cái)政資金匯入國(guó)庫的效能。加上一些國(guó)庫管理的環(huán)節(jié)都是重復(fù)的，冗雜性較高，會(huì)增加財(cái)政資金的監(jiān)管難度，導(dǎo)致實(shí)際的管理質(zhì)量下降。在實(shí)際的工作中，國(guó)庫計(jì)息減少了中央銀行的盈利，上繳國(guó)家的財(cái)政金額減少，產(chǎn)生地方國(guó)庫充足、中央財(cái)政過度流轉(zhuǎn)的情況，財(cái)政部可能通過大量發(fā)行債券的方式充實(shí)資金，但是這種方式籌資的成本較大，容易出現(xiàn)預(yù)算不科學(xué)等一系列連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致閑置資金的浪費(fèi)。如果在某段時(shí)間國(guó)庫資金匯入，會(huì)造成大量的國(guó)庫賬戶資金積存。這種情況的出現(xiàn)并不利于國(guó)家財(cái)政收支的平衡和穩(wěn)定，限制了貨幣改革帶來的管理規(guī)模效應(yīng)[2]。

2.監(jiān)督制度不夠靈活

人民代表大會(huì)和政府是國(guó)庫監(jiān)督的主體，人民代表大會(huì)和政府構(gòu)成聯(lián)合的監(jiān)督體系，能夠保證國(guó)庫監(jiān)督的規(guī)范、公平、公正和公開。但是，在監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)與執(zhí)行中存在權(quán)責(zé)不明確的問題，目前，國(guó)庫業(yè)務(wù)管理相關(guān)的法律制度需要不斷完善，要做到區(qū)分和統(tǒng)一國(guó)庫的監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)和處罰權(quán)，才能降低相關(guān)監(jiān)管部門對(duì)于預(yù)算、資金等方面的監(jiān)管難度。在很多情況下，對(duì)國(guó)庫業(yè)務(wù)管理的監(jiān)管需要關(guān)注財(cái)政管理部門的工作，換言之，要監(jiān)管央行等銀行機(jī)構(gòu)。根據(jù)上級(jí)要求“嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律”，并嚴(yán)格要求所有行政和參公單位銀行賬戶上的實(shí)有資金必須每月末清零，將資金繳入代管資金專戶，單位要發(fā)生支付時(shí)再撥回單位賬戶。因?yàn)樨?cái)政資金沒有得到充分且及時(shí)回籠和回收，導(dǎo)致資金鏈短時(shí)間的周轉(zhuǎn)困難和停滯，國(guó)庫資金只在銀行賬面上流動(dòng)，造成財(cái)產(chǎn)損失。監(jiān)管部門缺乏對(duì)國(guó)庫以外的財(cái)政資金的監(jiān)管和控制，導(dǎo)致財(cái)政資金的使用存在漏洞，管理起來更加復(fù)雜。

3.存在代理信任問題

財(cái)政局國(guó)庫業(yè)務(wù)管理以單一賬戶體系為主，國(guó)庫單一賬戶是主要的支出和收納端口，在財(cái)政資金的劃撥與收支問題上，也是由國(guó)庫集中支付并統(tǒng)一完成相關(guān)的處理的。這樣的職能方式與央行的直接代理工作產(chǎn)生了一定的沖突，而直接的集中收付對(duì)財(cái)政資金鏈條的流動(dòng)性具有最直觀的調(diào)控和監(jiān)督作用。但是，建立在當(dāng)下財(cái)政局國(guó)庫業(yè)務(wù)管理基礎(chǔ)上的層層相扣的環(huán)節(jié)，中間過程的相關(guān)代理工作程序煩瑣，也很難達(dá)到業(yè)務(wù)管理所設(shè)定的要求和目標(biāo)，系統(tǒng)性、銜接性不強(qiáng)[3]。

4.國(guó)庫管理一體化程度不夠

國(guó)庫管理一體化銜接程度不足，會(huì)導(dǎo)致實(shí)際的管理工作效能不高。預(yù)算編制在控制過程中會(huì)控制預(yù)算的執(zhí)行和情況反饋，反作用于預(yù)算編制的整體效果，目前需要不斷探索、完善最低庫底目標(biāo)余額制度。為提高財(cái)政收支預(yù)測(cè)能力，要在政府資產(chǎn)負(fù)債管理尚未健全的情況下深化國(guó)庫管理改革，促進(jìn)財(cái)政制度的創(chuàng)新發(fā)展。

二、財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)管理概述

（一）財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)管理

總預(yù)算會(huì)計(jì)管理（也叫“總預(yù)算會(huì)計(jì)”）是加強(qiáng)政府財(cái)政預(yù)算管理、提高財(cái)政管理水平的有效保障，也是財(cái)政工作的基礎(chǔ)。從21 世紀(jì)初開始，國(guó)庫集中收付制度改革逐漸推廣落地，財(cái)政部門積極打造全新的財(cái)政收支運(yùn)行管理機(jī)制，促進(jìn)了總預(yù)算會(huì)計(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。通過總預(yù)算會(huì)計(jì)的應(yīng)用，完善并優(yōu)化了收付實(shí)現(xiàn)制度，規(guī)范了權(quán)責(zé)發(fā)生制，財(cái)政預(yù)算收支和資產(chǎn)負(fù)債核算更加精準(zhǔn)和科學(xué)，資金運(yùn)行更加安全有效。財(cái)政國(guó)庫管理建立在總預(yù)算會(huì)計(jì)職能之上，充分發(fā)揮了科學(xué)的運(yùn)行管理體系效能，通過加強(qiáng)自身建設(shè)，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化核算，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政管理的監(jiān)督、預(yù)測(cè)，提高總預(yù)算會(huì)計(jì)管理的統(tǒng)籌能力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理的提質(zhì)增效。

財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)管理建立在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政職能不斷轉(zhuǎn)變、調(diào)整及完善的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化財(cái)政國(guó)庫管理工作，提升整體價(jià)值的統(tǒng)籌性管理工作。該工作和財(cái)政管理制度一脈相承，旨在夯實(shí)財(cái)政管理基礎(chǔ)，有效支撐政府的決策。

（二）財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)管理的特點(diǎn)

1.政策性和計(jì)劃性

財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)工作是非物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的管理，通過精神產(chǎn)品、服務(wù)效率等效益的反映，提升管理價(jià)值。國(guó)家財(cái)政預(yù)算是對(duì)國(guó)民收入的分配和再分配，建立在國(guó)家法律法規(guī)之上并有計(jì)劃地進(jìn)行，而總預(yù)算會(huì)計(jì)是國(guó)家財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督和優(yōu)化，政策性很強(qiáng)。同時(shí)，總預(yù)算管理也符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共消費(fèi)水平緊密相關(guān)[4]。

2.廣泛性和統(tǒng)一性

財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)需要建立在國(guó)家財(cái)政預(yù)算執(zhí)行之上，形成高度統(tǒng)一的監(jiān)督及核算體系，定期、及時(shí)地反映財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況。財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)是統(tǒng)一性的核算工作體系，只有建立在上下統(tǒng)一的組織之上，才能有效完成財(cái)政總預(yù)算管理工作。

三、財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)管理對(duì)財(cái)政國(guó)庫管理的作用

（一）促進(jìn)資產(chǎn)負(fù)債管理

總預(yù)算會(huì)計(jì)管理豐富了政府財(cái)政資產(chǎn)管理的維度，特別是在政府的股權(quán)管理、國(guó)債管理和地方債管理與核算中起到了非常重要的作用。總預(yù)算會(huì)計(jì)有利于打通預(yù)算執(zhí)行和資產(chǎn)負(fù)債管理的“關(guān)節(jié)”，能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府預(yù)算和會(huì)計(jì)核算工作的協(xié)同性，也能夠促進(jìn)各級(jí)政府和各級(jí)行政事業(yè)單位把控資產(chǎn)負(fù)債管理和資金管理的效能；同時(shí)，也能夠契合預(yù)算管理工作，加強(qiáng)對(duì)于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和預(yù)算績(jī)效管理的改革。資產(chǎn)負(fù)債管理是現(xiàn)代化財(cái)政制度的重要內(nèi)容?？傤A(yù)算會(huì)計(jì)工作圍繞著預(yù)算收支進(jìn)行管理，滿足了財(cái)政財(cái)務(wù)管理的需求，加強(qiáng)了政府財(cái)政部門資產(chǎn)負(fù)債管理事項(xiàng)的核算和規(guī)范性。在黨的十八屆三中全會(huì)之后，相關(guān)部門修訂了綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，對(duì)于政府資產(chǎn)和負(fù)債等的管理更加科學(xué)。

（二）承接預(yù)算制度管理和改革

通過發(fā)揮會(huì)計(jì)職能作用，與預(yù)算管理工作緊密銜接，總預(yù)算會(huì)計(jì)可以保障預(yù)算執(zhí)行的精確性，也能夠保障決策數(shù)據(jù)的真實(shí)有效?？傤A(yù)算會(huì)計(jì)能夠反作用于預(yù)算編制和預(yù)算審查等工作，優(yōu)化財(cái)政管理的頂層設(shè)計(jì)。目前，現(xiàn)代化的預(yù)算制度框架已基本確定，也規(guī)范了地方政府的預(yù)算體系，加強(qiáng)了預(yù)算績(jī)效管理。總預(yù)算會(huì)計(jì)強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門對(duì)于地方政府的預(yù)算管理活動(dòng)的主體性，能夠使預(yù)算管理更加規(guī)范、透明。通過標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的預(yù)算制度改革，建立健全會(huì)計(jì)流程，有效規(guī)范會(huì)計(jì)規(guī)則，提升對(duì)于政府預(yù)算收支預(yù)測(cè)的把控，有效控制財(cái)政資金的運(yùn)行，也能夠切實(shí)保證預(yù)算績(jī)效管理的穩(wěn)定實(shí)施。

四、加強(qiáng)總預(yù)算會(huì)計(jì)管理，推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫管理改革

（一）拓展會(huì)計(jì)核算的廣度和深度，加強(qiáng)總預(yù)算會(huì)計(jì)管理工作

1.明確會(huì)計(jì)核算目標(biāo)定位

現(xiàn)行的財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)管理制度，將其目標(biāo)由如實(shí)反映財(cái)政收支執(zhí)行情況和財(cái)政收支執(zhí)行結(jié)果，轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)確反映預(yù)算收支執(zhí)行情況，以及資產(chǎn)、負(fù)債等財(cái)務(wù)情況。要同時(shí)滿足預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理的雙重需求，優(yōu)化會(huì)計(jì)核算目標(biāo)定位。

2.豐富會(huì)計(jì)核算工作內(nèi)容

行政及參公單位繳回的基本賬戶上大多是往來性質(zhì)的資金，在實(shí)際工作中，需要結(jié)合預(yù)算管理的全新要求和財(cái)政業(yè)務(wù)的相關(guān)變化，結(jié)合現(xiàn)行制度，不斷完善財(cái)政收支科目。例如，采用雙分錄的方法核算政府股權(quán)，有效管理政府債務(wù)事項(xiàng)；要建立健全資產(chǎn)類會(huì)計(jì)科目和負(fù)債類會(huì)計(jì)科目，更加清晰、明確且全面地掌握財(cái)政部門的“家底”。

3.拓展會(huì)計(jì)核算報(bào)表體系

資產(chǎn)負(fù)債表將資產(chǎn)和負(fù)債設(shè)計(jì)與政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則銜接起來，能夠有效反映資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。要落實(shí)收入支出表的管理和優(yōu)化，反映全部的財(cái)政資金收支情況，使財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)反映的內(nèi)容更加豐富、全面[5]。

（二）加強(qiáng)財(cái)政管理信息化建設(shè)，優(yōu)化業(yè)務(wù)監(jiān)管

會(huì)計(jì)電子化核算管理改革正在各地進(jìn)行。以重慶市為例，重慶市自2018 年開始了財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)電子化核算改革，重慶市財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)現(xiàn)了全部電子化，減少了體力勞作，提高了工作效率，并有效提升了財(cái)政管理水平和服務(wù)效能。在這種情況下，更需要優(yōu)化財(cái)政管理的信息化建設(shè)，提高業(yè)務(wù)水平。以規(guī)章制度打底，加強(qiáng)工作優(yōu)化，強(qiáng)化問題意識(shí)，重視財(cái)政管理問題的解決。利用信息化渠道，將單位錄入—業(yè)務(wù)科室審核—國(guó)庫審核、打印全程在線處理，單位清理完相關(guān)資金后一次性申請(qǐng)撥回單位。政府要出臺(tái)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算電子化的相關(guān)政策，確定信息化的發(fā)展目標(biāo)，明確發(fā)展進(jìn)度，分解相關(guān)責(zé)任，下沉服務(wù)，制訂財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)管理核算電子化的實(shí)施方案。

（三）明確相關(guān)職責(zé)，加強(qiáng)制度化管理

在實(shí)際工作中，需要完善多層次對(duì)賬制度，嚴(yán)格執(zhí)行與內(nèi)部金融機(jī)構(gòu)、上級(jí)和下級(jí)金融部門、財(cái)政專戶銀行的對(duì)賬規(guī)定。嚴(yán)格控制新增金融類對(duì)外貸款，規(guī)范貸款審批程序，按資金性質(zhì)使用會(huì)計(jì)科目，定期統(tǒng)計(jì)清理往來賬款。要明確總預(yù)算會(huì)計(jì)管理模塊的職責(zé)，并形成制度和規(guī)范。根據(jù)國(guó)庫管理模式中存在的不足，找出財(cái)政監(jiān)督管理職能缺位的問題。加強(qiáng)崗位優(yōu)化，做好人力資源管理分配。因此，要建立健全財(cái)政大國(guó)庫的管理模式，明確崗位職責(zé)，形成管理制度，使員工明確各崗位的工作要求，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理職能的落實(shí)，形成科學(xué)的財(cái)務(wù)管理模式，規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)流程。在整理統(tǒng)計(jì)各項(xiàng)支出后，需經(jīng)相關(guān)負(fù)責(zé)人和分管局領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，由預(yù)算總會(huì)計(jì)師辦理權(quán)責(zé)發(fā)生制核算?？傤A(yù)算會(huì)計(jì)定期清理權(quán)責(zé)發(fā)生制下?lián)艿馁Y金，確保權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)資金的及時(shí)內(nèi)化、吸收。

五、結(jié)語

新版財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度的頒布、實(shí)施已近五年，其推進(jìn)與落實(shí)能夠有效提升會(huì)計(jì)核算工作的有效性，有針對(duì)性地優(yōu)化和改進(jìn)國(guó)庫管理工作。我國(guó)財(cái)政改革始終處于不斷推進(jìn)的過程中，在實(shí)際開展管理工作時(shí)，要厘清財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)與行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度的關(guān)系，推進(jìn)改革，推進(jìn)金融市場(chǎng)創(chuàng)新等工作，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更加健康、穩(wěn)定。