云南積極消減碳排放和增加碳匯的建議

調(diào)研組

“實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革?！薄对颇鲜窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，采取一切措施，降低碳排放強度，增加森林和生態(tài)系統(tǒng)碳匯，積極參與全國碳排放交易市場建設，科學謀劃碳排放達峰和碳中和行動（文中簡稱“雙碳”）。云南作為首批低碳試點省份，以“雙碳”目標倒逼，在積極消減碳排放和增加碳匯工作中取得了積極成效，但也存在主動作為缺動力、落地企業(yè)遇瓶頸、行動難協(xié)同等突出問題。2021年5月，中共云南省委黨校（云南行政學院）調(diào)研組以問題為導向，到普洱市、景谷縣開展實地調(diào)研，與云南省發(fā)展改革委等10個廳局部門座談，走訪多家企業(yè)。同時，對中共云南省委黨校（云南行政學院）學員、企業(yè)員工、大學生、社會公眾開展問卷調(diào)查，對2099份問卷調(diào)查表進行統(tǒng)計分析，在此基礎上形成云南積極消減碳排放和增加碳匯的建議。

基本情況

第一，建立了工作協(xié)同推進機制。成立了“云南省低碳節(jié)能減排及應對氣候變化工作領導小組”（文中簡稱“領導小組”），領導小組辦公室設在云南省發(fā)展改革委，由省發(fā)展改革委負責建立以省生態(tài)環(huán)境廳、工業(yè)和信息化廳、教育廳、科技廳、財政廳、住房和城鄉(xiāng)建設廳、交通運輸廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、商務廳、林草局、統(tǒng)計局、能源局等職能部門組成的協(xié)同推進機制并統(tǒng)籌推進。加強在節(jié)能減排方面的頂層設計，如積極劃定并嚴守云南省生態(tài)保護紅線、建立全省國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施等。

第二，消減碳排放工作成效明顯。一是搭建了溫室氣體排放信息報送平臺。二是依據(jù)云南省應對氣候變化部門統(tǒng)計報表制度，建立了基礎統(tǒng)計、核算和報告體系，按要求組織省內(nèi)重點企業(yè)開展碳排放核算。三是規(guī)范開展第三方核查，完成了近四年省內(nèi)重點企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)核查。四是推進綠色運輸系統(tǒng)建設、大力發(fā)展綠色建筑和綠色有機農(nóng)業(yè)，實施節(jié)能減碳示范工程。五是堅持把節(jié)能減排和能源替代作為實現(xiàn)“碳達峰”的兩大抓手，尤其是把節(jié)能減排作為實現(xiàn)碳中和目標的最重要、最經(jīng)濟的手段，加強了碳排放政策落實。六是積極實施重要領域的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。七是全面加強污染治理。如普洱市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局加強非道路移動機械污染防治。開展變型拖拉機摸排和淘汰清零，對使用滿9年的變形拖拉機采取強制報廢措施。

第三，碳匯工作取得進展。一是提升林草碳匯能力。二是基本摸清了云南省清潔能源、森林碳匯等資源家底。三是碳產(chǎn)業(yè)培育取得一定成效。按照CCER項目方法，引導企業(yè)實施清潔能源、林業(yè)碳匯等項目，比如，西雙版納竹林碳匯項目、云南云景林業(yè)開發(fā)有限公司碳匯造林項目、云南騰沖市小型再造林項目和迪士尼滇西南瀾滄江流域—怒江流域植被恢復森林碳匯項目等，累計申報項目57個，數(shù)量居全國前列。四是根據(jù)《2019—2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》，組織納入交易的28家發(fā)電企業(yè)在全國注冊登記結(jié)算系統(tǒng)和交易系統(tǒng)上開戶，填報配額預分配基礎數(shù)據(jù)，開展全省配額有償分配機制研究。

第四，社會公眾關注意識較強?；?099份有效問卷的統(tǒng)計分析，社會公眾對“雙碳”有一定的關注和認知：60%的人能夠明確“雙碳”的含義；88%的人能夠明確二氧化碳排放的主要影響；公眾參與意識較強，88%的人認為自己可以為二氧化碳減排作出貢獻；公務員群體期待強化“雙碳”行動的“政策引導”和“科學解讀”。

面臨的問題及挑戰(zhàn)

云南實現(xiàn)“雙碳”目標具有較好的基礎和條件：綠色能源、碳匯資源較為豐富，低碳綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間較大。但是，云南經(jīng)濟社會發(fā)展不充分、不平衡問題較為突出，在積極消減碳排放和增加碳匯工作中，面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。

第一，從政府層面看，創(chuàng)新意識不強，主動作為缺乏動力。一是“雙碳”工作協(xié)同推進機制沒能實現(xiàn)有效運轉(zhuǎn)。相關部門針對“雙碳”目標實施的職能職責邊界范圍不明晰、任務分工有爭議；尚未形成部門互相配合、上下良性互動的協(xié)同推進機制；對相關政策研究不夠，致使部分工作難以有效開展。部分職能部門對“雙碳”理念認知不清，主動謀劃意識不強，更多地寄希望于國家政策措施的進一步明晰細化。二是沒有出臺“雙碳”工作的宣傳方案。相關職能部門對“雙碳”工作的高層定位缺少高位理解，沒有謀劃和實施“雙碳”工作的政策引導和科普宣傳。三是對“雙碳”相關專業(yè)知識學習掌握滯后。部分職能部門人員專業(yè)知識體系不夠完善，難以掌握工作規(guī)律與具體干事方法，對有關科學技術(shù)進行針對性推介不到位。比如，調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，部分管理干部沒有認識到成熟林和新成林在碳匯中的貢獻不同，有的甚至把溫室氣體與“雙碳”目標混為一談。四是考核指標有待優(yōu)化（GEP）。GDP發(fā)展壓力遠大于GEP，生態(tài)環(huán)保指標在云南干部年度政績考核中所占比例較低，獎懲機制難以發(fā)揮作用。

第二，從企業(yè)層面看，“雙碳”落地生根遇“瓶頸”。一是主動對接政策、爭取支持的意識不強。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)對“雙碳”理念及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢認知不清，對“雙碳”相關政策學習不力，導致內(nèi)生動力不足，開展工作方法不當。二是碳市場建設支撐體系尚不完善。比如，普洱市的碳市場尚面臨流動性不足、林業(yè)碳匯供給有余與需求不足等問題；云南云景林紙股份有限公司雖擁有自己的人工培育森林資源，可產(chǎn)生上百萬元碳匯交易利潤，但企業(yè)沒有渠道參與并進入該市場。三是引導資金投入不力。受限于政府財力，開展清潔生產(chǎn)、實施低碳技術(shù)改造、資源綜合利用和項目建設等方面資金投入不足。四是交通等基礎設施相對滯后。交通等基礎設施建設比較落后，企業(yè)經(jīng)濟循環(huán)成本較高。比如，普洱林達木業(yè)有限責任公司雖能生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的E0級板材，具有“綠潮”著名商標，但因交通運輸成本較大，很難在產(chǎn)業(yè)鏈中形成家具廠等下游產(chǎn)業(yè)，企業(yè)難以做大做強。五是專業(yè)技術(shù)人才支撐不力。企業(yè)及技術(shù)管理人員參差不齊，主動適應發(fā)展需要、更新改進技術(shù)、增強企業(yè)競爭力的意識不強。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，思茅區(qū)森盛林化有限公司已具備較好的節(jié)能減排基礎，但因企業(yè)沒有實現(xiàn)與專業(yè)人才的無縫對接，無法精準把握宏觀政策，錯失良好發(fā)展時機。

第三，從社會層面看，“雙碳”行動難協(xié)同。一是碳金融尚未起步。綠色金融體系有待構(gòu)建，碳金融及相關產(chǎn)品尚未起步，綠色金融工具較為欠缺，缺乏以市場化方式引導金融體系提供“雙碳”所需資金。二是社會共識度較低。基于對2099份問卷的統(tǒng)計分析，公眾對“雙碳”的理解存在明顯的盲區(qū)或者誤區(qū)。公眾體現(xiàn)出一定的求知欲望，但缺少主動獲取信息的渠道或者動力，迫切需要積極開展科普教育；公務員和高學歷人群對“雙碳”的理解具有優(yōu)勢，但工作開創(chuàng)性不夠，有“等政策出臺”傾向；總體公眾參與意識較好，但主動獲取新思想、主動融入“雙碳”工作意識不夠。三是相關教育培訓不力。全國碳核查、碳審計、碳金融等方面的低碳專業(yè)人才十分緊缺，而相關教育培訓不力，致使云南省人才缺乏，工作舉步維艱。同時，高校的科學研究與地方經(jīng)濟社會發(fā)展存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象，相關專業(yè)技術(shù)人員主動融入地方建設的能力不足，科研成果轉(zhuǎn)化的力度不夠。

對策建議

第一，壓實各方責任，加快“雙碳”工作協(xié)同推進機制有效運轉(zhuǎn)。一是盡快召開一次高規(guī)格“消減碳排放和增加碳匯”工作推進會議。建議由中共云南省委、云南省人民政府主要領導參加，在全省范圍內(nèi)對推進工作進行一次思想上的再統(tǒng)一、工作上的再動員、責任上的再壓實。盡快明確各行業(yè)領域碳排放的邊界，以便統(tǒng)一測算口徑，準確測算各行業(yè)領域碳排放峰值年和峰值量。同時，明確各行業(yè)部門的工作任務，做到邊界明確、任務明確、責任明確。二是盡快出臺云南省“雙碳”行動方案。建議由領導小組統(tǒng)籌，由省發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境廳等部門制定實施《“十四五”碳達峰、碳中和云南行動方案》，立足云南未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展增量和去產(chǎn)能的環(huán)境空間，提出與實現(xiàn)“雙碳”目標相銜接的碳減排約束性指標和措施，堅決遏制高排放項目。在16個州（市）打造一批試點示范項目，發(fā)展“雙碳”創(chuàng)新服務平臺，加快構(gòu)建對接國際標準、符合國家要求、具有云南特色的政策體系和技術(shù)支撐體系。三是盡快整合并發(fā)揮各方力量。強化領導小組的統(tǒng)籌作用：首先，成立專家委員會、建立專家聯(lián)系制度。發(fā)揮省生態(tài)環(huán)境科學研究院、省科學技術(shù)情報研究院、省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院、省農(nóng)業(yè)科學院、云南大學、昆明理工大學等技術(shù)支撐力量，為領導小組及相關職能部門提供決策咨詢。其次，進一步發(fā)揮人民政協(xié)的優(yōu)勢作用，圍繞相關專題組織有關政府部門、企業(yè)家和有關委員、專家學者開展調(diào)查研究、視察考察，召開協(xié)商座談會議，推進“雙碳”相關政策措施、科學技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效銜接，切實推動工作。再次，成立以專家和企業(yè)家為主體的“百姓宣講團”。向社會各界宣傳普及“雙碳”相關理念和實踐做法，提高社會群體對“雙碳”的認知度、認可度、參與度，為推動全社會化、全民化的長期廣泛參與“雙碳”行動營造良好社會氛圍。最后，加強對各級領導干部、企業(yè)管理者等人群的培訓，盡快達成戰(zhàn)略共識，提升決策能力。四是盡快建立健全財政支持機制。首先，健全財政支持“雙碳”行動的政策支撐體系。其次，不斷完善財政支持“雙碳”行動的長效穩(wěn)定投入機制。再次，建立財政支持“雙碳”行動的資金長效保障機制。五是充分發(fā)揮試點和示范區(qū)的作用。建議開展普洱市“碳中和先行示范區(qū)”建設，爭取成為全省碳匯交易試點。積極發(fā)揮普洱市森林覆蓋的顯著優(yōu)勢，推動以林業(yè)碳匯為代表的生態(tài)產(chǎn)品實現(xiàn)貨幣化，多措并舉做實普洱市林業(yè)碳匯項目。依靠省內(nèi)外與“雙碳”目標相關的科技隊伍和科技平臺，深度發(fā)掘歸納現(xiàn)有、特有可推廣的經(jīng)驗和模式，形成“云南經(jīng)驗”，積極與中央對接，尋求政策支持。

第二，政府和市場雙手發(fā)力，盡快推進“雙碳”“落地”。一是加快構(gòu)建碳金融投資平臺。按照政府引導、市場運作原則，盡快組建省級碳金融投資平臺，充分動員各類市場主體，為全省產(chǎn)業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型、低碳能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、清潔能源技術(shù)開發(fā)和利用、碳匯能力建設等提供金融支撐。調(diào)研組在普洱了解到，政府、企業(yè)和社會都較為關注這個問題。建議相關部門加大力度改善營商環(huán)境，為更多金融機構(gòu)到云南來拓展碳金融業(yè)務創(chuàng)造條件。二是盡快設立綠色發(fā)展基金。以國家設立綠色發(fā)展基金為重要契機，設立云南省綠色發(fā)展基金，通過資本紐帶將“有為政府”和“有效市場”的合力凝聚在綠色項目發(fā)展中，以達到引導社會資本深度參與“雙碳”工作目的。三是鼓勵先行先試低碳發(fā)展模式。實施重點行業(yè)領域減污降碳行動，引導和推動云南企業(yè)建立持續(xù)清潔生產(chǎn)運行機制，加快推進企業(yè)技術(shù)進步，確?！肮?jié)能降耗減污增效”取得實效。將碳排放增量控制與全省國土空間規(guī)劃、綠色“三張牌”打造等重大工程項目相銜接，加快培育節(jié)能產(chǎn)業(yè)，實施重點節(jié)能項目建設。結(jié)合全國碳排放權(quán)交易市場建設，通過行業(yè)碳排放標桿引領、標準約束、增量控制等手段和機制，確保云南重點行業(yè)盡早達峰并快速跨過平臺期。四是爭取清潔能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策支持。建議積極與國家相關部委匯報對接，爭取云南清潔能源輸出貢獻獲得國家更多認可、綠色電源體系建設獲得國家更大力度支持。爭取增加新增水電留省內(nèi)數(shù)量，努力壓減煤電發(fā)電量。進一步優(yōu)化云電外送負荷曲線，盡可能實現(xiàn)汛期多送、平期少送、枯期不送。

第三，搶抓機遇，積極迎接生態(tài)文明建設與“雙碳”戰(zhàn)略并軌。一是加強能力建設，提升生態(tài)碳匯能力。立足長遠，儲備增加碳匯的技術(shù)通路：首先，將森林資源視為一個動態(tài)資源，以森林碳資源利用激活森林的碳匯功能。其次，科學評估林分結(jié)構(gòu)，通過科學管理提升森林儲碳能力。再次，發(fā)揮紅土高原地區(qū)土壤固碳的優(yōu)勢，為碳匯增加提供新的增長點。最后，云南作物生長快、年生長期較長，廣泛產(chǎn)生的剩余物質(zhì)是有效的碳匯資源。二是夯實數(shù)據(jù)基礎，搭建交易平臺。通過搭建碳排放數(shù)據(jù)采集與集成平臺，厘清數(shù)據(jù)獲取問題，參考國際社會統(tǒng)計方法來測算碳排放，明確計算邊界、口徑和數(shù)據(jù)源，為精準計算地區(qū)碳排放提供支撐。定期編制省級溫室氣體排放清單，完善溫室氣體排放計量和監(jiān)測體系，逐步建立完善省、州（市）兩級行政區(qū)域能源碳排放年度核算方法和報告制度，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。三是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，發(fā)展碳匯農(nóng)業(yè)。創(chuàng)新思路，發(fā)展以高碳廢棄物資源化為核心驅(qū)動的碳匯農(nóng)業(yè)，把“雙碳”作為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民生活方式的重要抓手。大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)，以提高農(nóng)業(yè)資源利用率為關鍵環(huán)節(jié)，以節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)能和農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用技術(shù)推廣為工作重點，加快形成依托碳匯農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)村振興新模式。