社會空間視角下區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建

金 夢

空間是人類進(jìn)行社會生活和生產(chǎn)活動的基本場域，為人類文明的發(fā)展進(jìn)步提供基本的要素支撐。區(qū)域是空間的重要組成部分，基于區(qū)域所具有的整體性、差異性和開放性等特點(diǎn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是很多疆域遼闊國家優(yōu)選的發(fā)展戰(zhàn)略。黨的二十大報(bào)告指出：“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略……構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系?！保?］實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是我國新時(shí)代的重大戰(zhàn)略之一，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程中，京津冀協(xié)同發(fā)展不斷推進(jìn)，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展穩(wěn)步向前，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)持續(xù)探索，長三角一體化建設(shè)形成合力。但是我國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題仍然突出，尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍然較大，地區(qū)間合作發(fā)展的問題矛盾持續(xù)凸顯，區(qū)域合作工作機(jī)制亟需健全。

堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，離不開法治的引領(lǐng)和保障。作為法律運(yùn)行的首要環(huán)節(jié)，立法的制度安排影響整個(gè)法治過程的源頭正義。區(qū)域協(xié)同立法關(guān)涉區(qū)域協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，不僅對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施起著引領(lǐng)和推動作用，而且為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)提供法律依據(jù)和制度保障?？臻g正義的實(shí)現(xiàn)是落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。本文立足于空間是社會主體活動的重要場域，從空間理論的視角切入，闡釋空間正義作為區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求，針對區(qū)域協(xié)同立法在具體法律實(shí)踐過程中遇到的諸多問題，探究如何構(gòu)建符合新時(shí)代發(fā)展要求的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，以期進(jìn)一步保障空間正義的實(shí)現(xiàn)。

一、區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求

社會空間是人類現(xiàn)代生產(chǎn)生活最基本的場域，是權(quán)利享有、義務(wù)履行和權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)空間。運(yùn)用法律調(diào)整社會關(guān)系，應(yīng)對新發(fā)展階段出現(xiàn)的各種問題，實(shí)現(xiàn)空間資源的優(yōu)化配置，規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行，最大限度地保障空間主體的利益是空間正義實(shí)現(xiàn)的具體體現(xiàn)。作為法律價(jià)值的正義需要在區(qū)域法治發(fā)展中得以體現(xiàn)，區(qū)域空間正義的實(shí)現(xiàn)需要發(fā)揮協(xié)同立法的引領(lǐng)和推動作用。

（一）空間、區(qū)域與空間正義

人類活動存在并實(shí)踐于空間中。在法國哲學(xué)家、社會學(xué)家列斐伏爾的《空間的生產(chǎn)》一書中，空間被定義為是一連串和一系列運(yùn)轉(zhuǎn)過程的結(jié)果，它包括各種被生產(chǎn)出來的物以及這些物之間的相互關(guān)系，即它們之間的共存性與同時(shí)性關(guān)系［2］?？臻g是社會的產(chǎn)物，包括空間實(shí)踐、空間表象和表征性空間［3］?？臻g理論的發(fā)展經(jīng)歷了從空間分離論到絕對空間論再到相對空間論三個(gè)階段?？臻g分離理論認(rèn)為，空間可以在內(nèi)容事物離開以后繼續(xù)保留下來，因而空間和事物相分離，空間乃是一事物的直接包圍者，但又不是該事物本身[4]?？臻g分離理論揭示了物質(zhì)與空間的關(guān)系，為現(xiàn)代空間觀的研究奠定了認(rèn)識基礎(chǔ)。絕對空間理論認(rèn)為，空間是與外界任何事物無關(guān)而永遠(yuǎn)是相同的和不動的，是一個(gè)穩(wěn)衡體系，相對空間是絕對空間的可動部分或者量度［5］?？臻g成為科學(xué)的研究對象，“空間—時(shí)間未必能被看作是一種可以離開物理實(shí)在的實(shí)際客體而獨(dú)立存在的東西。物理客體不是在空間之中，而是這些客體有著空間的廣延?！保?］相對空間理論認(rèn)為，空間與物質(zhì)運(yùn)動相互作用，空間離不開物體運(yùn)動。相對空間理論為人們從科學(xué)維度準(zhǔn)確認(rèn)識并界定空間的概念和性質(zhì)提供了依據(jù)。從空間理論的發(fā)展脈絡(luò)可以看出，只有作為實(shí)踐主體的人與空間的關(guān)系漸趨進(jìn)入研究視野之中，才能進(jìn)一步揭示空間對人類實(shí)踐活動的深層次影響。

對于空間概念的準(zhǔn)確界定是我們研究空間正義繼而進(jìn)一步探討區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論基礎(chǔ)。列斐伏爾通過空間的三元劃分，向我們呈現(xiàn)出人類活動的社會屬性?？臻g是社會建構(gòu)的過程，空間的社會建構(gòu)屬性體現(xiàn)了社會的多元繁復(fù)和動態(tài)變換的特質(zhì)?！叭祟悓?shí)踐活動范圍劃分的自然空間、社會空間、精神空間乃至于其他各種空間，都只是對人類活動空間的不同屬性的劃分，只是空間屬性的不同，并不是不同種類的空間?！保?］區(qū)域是一個(gè)空間概念，承載并展示出人類實(shí)踐活動的豐富性、具體性和擴(kuò)展性，也呈現(xiàn)出社會發(fā)展過程中的種種問題。區(qū)域空間是不斷發(fā)展變化的，是一個(gè)由合作過程決定的功能和行為空間，伴隨中心和外圍關(guān)系的變化而變化［8］。區(qū)域在地理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)研究中都有不同的側(cè)重點(diǎn)和指向性，具有多元的劃分標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所使用的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)是厘定和劃分區(qū)域的首選標(biāo)準(zhǔn)，法學(xué)研究關(guān)注的區(qū)域則是從法律標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，即“確定區(qū)域的界限以及區(qū)域立法獲取立法權(quán)的基礎(chǔ)性依據(jù)，它要求以經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)所劃分的區(qū)域，其內(nèi)部應(yīng)該包括兩個(gè)或兩個(gè)以上享有地方立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)”。［9］本文使用區(qū)域的法定概念，即依據(jù)憲法、法律和國家發(fā)展戰(zhàn)略劃定的法定行政區(qū)域及其跨行政區(qū)劃的協(xié)同發(fā)展區(qū)。

以經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)來觀測和評價(jià)區(qū)域發(fā)展，會發(fā)現(xiàn)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在著資源分布不均、權(quán)力／權(quán)利配置不合理和區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)等諸多問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的這些問題和矛盾影響著空間正義的實(shí)現(xiàn)。“空間正義問題往往來自經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、傳統(tǒng)等多種因素，空間正義的實(shí)現(xiàn)需要由規(guī)范上述社會關(guān)系的整個(gè)法治體系融貫發(fā)揮作用才能完成。”［10］如何運(yùn)用法律手段來平衡調(diào)節(jié)各種社會關(guān)系，進(jìn)而優(yōu)化資源配置，最大限度促進(jìn)均衡發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕是實(shí)現(xiàn)空間正義的具體要求，也是健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的目標(biāo)所在?？臻g正義是正義理論在空間維度的拓展，空間正義的實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步充實(shí)了正義理論的內(nèi)涵和外延?？梢哉f，正義為空間理論的發(fā)展提供了良善的價(jià)值導(dǎo)向，同時(shí)空間理論拓展并延伸了正義的視域范圍?？臻g正義是社會正義以空間物化方式的形塑，要求處理好空間生產(chǎn)和資源配置的整統(tǒng)性與區(qū)隔性的實(shí)踐關(guān)系［11］。處理空間生產(chǎn)和資源配置的關(guān)系需要科學(xué)分析區(qū)域發(fā)展中的各種影響因素，針對不同利益主體的不同訴求給出多元合理的解決方案。

（二）空間正義與區(qū)域協(xié)同立法的目標(biāo)相契合

立法通過一系列的制度設(shè)計(jì)和安排從法律運(yùn)作整個(gè)過程來保障源頭正義的實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)立法在處理一系列的區(qū)域空間實(shí)踐關(guān)系中發(fā)揮著引領(lǐng)和推動作用，通過外部秩序的制度建構(gòu)，最大限度地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，保障公平正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)羅爾斯所提出的正義理論，正義的實(shí)現(xiàn)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面是每個(gè)人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；另一方面，社會和經(jīng)濟(jì)客觀存在的不平等現(xiàn)象應(yīng)通過適當(dāng)安排，使其被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益，并且依附于地位和職務(wù)向所有人開放［12］?？臻g正義的實(shí)現(xiàn)是正義理論延伸到社會空間的重要表現(xiàn)。伴隨著工業(yè)文明的進(jìn)程尤其是科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，技術(shù)、知識和權(quán)力的不同配置樣態(tài)影響區(qū)域內(nèi)正義的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展軌跡和趨向是否與羅爾斯所提出的平等的自由原則、機(jī)會公平與差別原則相一致是評價(jià)社會空間正義實(shí)現(xiàn)的重要指針。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要義是，在社會資源的分配和權(quán)力／權(quán)利的配置等方面導(dǎo)致的社會發(fā)展不平等不均衡問題上，通過制度設(shè)計(jì)優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)在空間生產(chǎn)和空間要素資源配置中的社會公平，最終實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

從法律標(biāo)準(zhǔn)來界定空間的范圍厘定了區(qū)域法治發(fā)展的合法性地理空間，也為區(qū)域協(xié)同立法的高效開展提供了明確的范圍邊界。把空間生產(chǎn)和要素配置產(chǎn)生的問題放置于法律空間中解決，其本質(zhì)就是從法律視角來審視空間正義的實(shí)現(xiàn)問題?？臻g正義表征區(qū)域范圍內(nèi)承載的公平價(jià)值，區(qū)域發(fā)展涉及的議題包括縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差距實(shí)現(xiàn)共同富裕、保護(hù)生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展以及通過優(yōu)勢互補(bǔ)形成高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展格局。而這些價(jià)值本身和發(fā)展議題就是法律調(diào)整社會關(guān)系最終指向的目標(biāo)意義。法律具有非常深刻的人類中心主義烙印，其目標(biāo)就是為了維系和保護(hù)經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展［13］。法律意義上的社會空間正義實(shí)現(xiàn)是從不同法律關(guān)系主體的權(quán)利和利益出發(fā)，通過法律制度的預(yù)先設(shè)計(jì)來調(diào)整社會空間中不同主體的利益關(guān)系使其達(dá)致法律均衡狀態(tài)。質(zhì)言之，就是通過發(fā)揮法律的調(diào)整、預(yù)測、評價(jià)和強(qiáng)制作用，來解決發(fā)展過程中空間資源分配不均、生態(tài)環(huán)境惡化和主體利益享有不均衡等問題。

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，作為法律價(jià)值的正義需要在區(qū)域法治發(fā)展中得到實(shí)現(xiàn)。空間正義的實(shí)現(xiàn)需要借助于法律制度的設(shè)計(jì)對各種社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，對社會主體的行為進(jìn)行規(guī)范，以使社會秩序有序、規(guī)范、可預(yù)期。正義關(guān)注作為規(guī)范組成的規(guī)則、原則和標(biāo)準(zhǔn)的公正性與合理性，這也是其作為法律的價(jià)值對受命創(chuàng)制法律的立法者提出的行為規(guī)范要求，因?yàn)檎x代表著通過法律手段建構(gòu)一種適合于人類生活的社會秩序的努力和追求［14］。區(qū)域法治通過法律制度的設(shè)計(jì)安排保障和促進(jìn)區(qū)域范圍內(nèi)正義目標(biāo)的達(dá)成。立法活動是一種塑造活動，關(guān)系法律創(chuàng)設(shè)的源頭正義，這種塑造活動決定了區(qū)域協(xié)同立法不僅關(guān)涉國家政策在地方的落實(shí)情況，更是在形成具有中國特色的地方協(xié)同治理方式［15］。立法為國家立規(guī)矩、為社會定方圓，通過制度設(shè)計(jì)保障社會空間中權(quán)利主體的平等地位，并通過權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)權(quán)利公平，保障和實(shí)現(xiàn)分配正義。社會空間中的正義實(shí)現(xiàn)既包括社會體制機(jī)制設(shè)計(jì)的公平，還體現(xiàn)為社會基本結(jié)構(gòu)的正義。社會各種資源配置、利益負(fù)擔(dān)能夠通過基本的權(quán)利義務(wù)分配來實(shí)現(xiàn)，不同社會利益之間的沖突能夠通過社會體制創(chuàng)設(shè)來緩解。立法活動正是通過法律制度的供給為由社會體制機(jī)制和社會基本結(jié)構(gòu)組成的社會體系提供規(guī)范預(yù)設(shè)和資源配置規(guī)則。

保障空間正義實(shí)現(xiàn)是區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求。區(qū)域協(xié)同立法是“將地域上相鄰的行政區(qū)域通過確定的法律范式凝聚成統(tǒng)一的規(guī)則整體，從法治層面打造成具有影響力的城市群，從而謀求更高效、更集約型的發(fā)展”［16］。區(qū)域協(xié)同立法通過統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)發(fā)展的各項(xiàng)要素和資源，來保障區(qū)域內(nèi)社會資源的分配正義，從而為區(qū)域內(nèi)公民參與社會空間實(shí)踐提供公平競爭的制度環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等和機(jī)會平等。例如，在跨區(qū)域河流協(xié)同治理過程中，要結(jié)合所處流域河段的不同利益訴求（上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展與中下游生態(tài)安全之間存在矛盾），通過協(xié)同立法建立交界區(qū)域共管機(jī)制，明確各個(gè)行政區(qū)域的部門職責(zé)、群眾安置、違法行為處置和聯(lián)動監(jiān)管等共同規(guī)范?？鐓^(qū)域河流的協(xié)同治理，不同行政區(qū)域的地方立法機(jī)關(guān)要共同擬定示范法律文本，充分考慮不同河段地區(qū)的多元利益訴求，最大限度地實(shí)現(xiàn)生態(tài)權(quán)利平等、發(fā)展機(jī)會公平和環(huán)境權(quán)有效救濟(jì)，協(xié)同推進(jìn)跨區(qū)域河流的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，最終共同促進(jìn)人與自然和諧共生。由此可見，空間正義與區(qū)域協(xié)同立法的目標(biāo)是相一致的。

二、區(qū)域法治競爭中協(xié)同立法的合作困境

區(qū)域協(xié)同立法通過預(yù)設(shè)機(jī)制在法律架構(gòu)層面保障空間正義的實(shí)現(xiàn)?？臻g正義的實(shí)踐議題在區(qū)域法治領(lǐng)域展開的邏輯進(jìn)路是，在堅(jiān)持和維護(hù)國家法制統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，通過立法協(xié)同調(diào)和地方競爭關(guān)系，從區(qū)域發(fā)展的共同利益和最終目標(biāo)出發(fā)，克服地方法治試驗(yàn)中的地方保護(hù)主義傾向繼而打破區(qū)域協(xié)同立法的合作困局。

（一）國家整體主義法治觀對區(qū)域協(xié)同立法的影響

在我國，多級并存和多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制捍衛(wèi)了國家立法權(quán)，強(qiáng)化了國家整體主義的法治觀。國家整體主義法治觀從國家治理的整體視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)國家法具有至高無上的權(quán)威，由此邏輯推演可以得出特定區(qū)域、特殊地方的立法與國家立法要保持一致，即遵循法制統(tǒng)一原則。法制統(tǒng)一原則要求央地立法保持一致性，地方法律不得與上位國家法相抵觸。國家整體主義的法治觀對地方法治、區(qū)域法治的理論研究和法律實(shí)踐作出了諸多限制，尤其是對地方協(xié)同立法而言，如何明確區(qū)域協(xié)同立法的性質(zhì)和模式，如何進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法的路徑選擇，國家法治無論是在現(xiàn)有的理論層面還是基于已有的法律實(shí)踐都無法給出良好的制度安排。毋庸置疑，國家法在內(nèi)容設(shè)計(jì)和程序安排上相對于地方法而言處于更高法律位階，通過法律的治理首先需要國家法的創(chuàng)設(shè)，地方立法、區(qū)域立法只是國家立法的延伸和細(xì)化。但是，在紛繁復(fù)雜的區(qū)域法治發(fā)展過程中，伴隨著地方立法的科學(xué)探索，有些地方立法相對于國家層面的立法更科學(xué)、更先進(jìn)，同時(shí)更能體現(xiàn)時(shí)代特征能夠切實(shí)解決發(fā)展過程中遇到的各種問題。如果其與中央立法相沖突，能不能找到一種更為合理的央地立法沖突解決機(jī)制，是在貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局過程中不能回避的問題。

在國家整體主義法治觀的影響下，區(qū)域法治發(fā)展尤其是地方立法只是根據(jù)本區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況執(zhí)行國家憲法和法律內(nèi)容的規(guī)定事項(xiàng)，并不能任意創(chuàng)設(shè)全新的立法空間。地方立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。受此影響，地方法治在國家法治建設(shè)中的實(shí)際作用并沒有得到足夠的重視，地方法治運(yùn)行空間也可能被壓縮［17］。國家整體主義的法治觀使得區(qū)域法治的理論發(fā)展受限，這也深深影響著區(qū)域協(xié)同法治機(jī)制的構(gòu)建。

現(xiàn)有立法理論研究的出發(fā)點(diǎn)都是基于國家法治的整體構(gòu)想和制度設(shè)計(jì)，框架化、格式化的國家立法理論和知識在具體的地方立法工作中，尤其是在涉及跨行政區(qū)域的立法活動時(shí)，無法為復(fù)雜多樣的地方立法實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)可靠的上位法依據(jù)和理論支撐。這就會導(dǎo)致在地方治理過程中尋找上位法律授權(quán)依據(jù)不足，進(jìn)而會借助于發(fā)揮自身的主觀能動性為區(qū)域法治發(fā)展確定政策依據(jù)，傳統(tǒng)的地方立法自主權(quán)沒有行使的理論依據(jù)和實(shí)踐空間。地方之間、區(qū)域之間的競爭很容易陷入一種無法律依據(jù)支撐的不良競爭和惡性循環(huán)之中。例如，地方政府為了優(yōu)化營商環(huán)境，會通過制度創(chuàng)新和稅收優(yōu)惠政策來吸引投資，但是相關(guān)制度的創(chuàng)設(shè)和政策優(yōu)待并沒有直接明確的法律依據(jù)，地方之間、區(qū)域之間的競爭由于沒有確定化的法律指引和法律保障機(jī)制，短期的政策又具有不確定性和不穩(wěn)定性，導(dǎo)致地方可持續(xù)發(fā)展的動能不足。沒有法律依據(jù)，尤其是地方立法依據(jù)的盲目發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是在以政府信用作為擔(dān)保，要求政府切實(shí)履行誠實(shí)信用原則。法治的基本要求是，政府在所有行動中都受事前確定和宣布的規(guī)則約束，這些規(guī)則使人們能夠相當(dāng)肯定地預(yù)見當(dāng)局在特定情況下將如何使用其強(qiáng)制權(quán)力，并在此基礎(chǔ)上規(guī)劃自己的個(gè)人行為［18］。無論是國家法治、地方法治還是區(qū)域法治，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化都需要法律確定化的指引，需要法律提供具有穩(wěn)定性的制度設(shè)計(jì)，即法治必須滿足“法律可預(yù)期”的基本構(gòu)成要件。

區(qū)域法治的發(fā)展對于國家法治建設(shè)具有重要作用。“國家法治發(fā)展與區(qū)域法治發(fā)展本就是一個(gè)內(nèi)在關(guān)聯(lián)、相輔相成、不可分割的法治共同體系統(tǒng)，反映了當(dāng)代中國法治運(yùn)行的基本狀況。”［19］近年來區(qū)域協(xié)同立法的探索豐富了國家立法的實(shí)踐樣態(tài)，協(xié)同立法推進(jìn)了國家法治現(xiàn)代化的進(jìn)程?！皺?quán)力內(nèi)涵只有通過具體的制度和政策才能體現(xiàn)出來，現(xiàn)代區(qū)域法治適應(yīng)地緣性的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律。”［20］相對于各個(gè)地方政府進(jìn)行的地方法治試驗(yàn)而言，協(xié)同立法更能有效地整合在地理空間相鄰、生態(tài)環(huán)境關(guān)系密切地區(qū)的資源布局，通過協(xié)同立法的方式促進(jìn)空間均衡發(fā)展。“地方政府通過自覺地法治試驗(yàn)?zāi)軌蛐纬梢欢ǖ姆ㄖ蝺?yōu)勢，這種法治優(yōu)勢又能夠轉(zhuǎn)化為地方發(fā)展和治理的優(yōu)勢，進(jìn)而推動地方在激烈的府際競爭中競勝。”［21］區(qū)域法治作為地方法治的重要組成部分，是推進(jìn)國家法治進(jìn)步的重要動力，在國家整體主義法治觀的影響下，中央立法的權(quán)威性和統(tǒng)一性與地方性治理需求的多元性之間存在著一定的張力，地方試圖通過獲得中央的法定授權(quán)來開展地方法治活動，中央也通過賦予地方一定的立法權(quán)，鼓勵地方適度發(fā)揮自主性。

區(qū)域法治的發(fā)展受特定空間地域條件的制約，并以特定行政區(qū)域?yàn)榛镜目臻g單元作為法治發(fā)展的構(gòu)成要素，同時(shí)以跨行政區(qū)域?yàn)榛究臻g單元的跨行政區(qū)劃的法治發(fā)展也構(gòu)成了區(qū)域法治的基本樣態(tài)和重要趨勢［22］。從社會空間發(fā)展理論出發(fā)，進(jìn)行法治發(fā)展的區(qū)域研究，最重要的是聚焦于一定范圍內(nèi)法治發(fā)展現(xiàn)象的理論分析，這根植于區(qū)域研究的整體性視角，即是一種對于區(qū)域法治發(fā)展進(jìn)程所獲得的法治發(fā)展整體性的智識統(tǒng)攝［23］。區(qū)域協(xié)同立法是要找尋跨行政區(qū)域間發(fā)展的最大公約數(shù)，在不同利益博弈過程中找尋利益均衡點(diǎn)。對于協(xié)同立法者而言，要統(tǒng)籌考慮區(qū)域發(fā)展的制約因素，并結(jié)合不同的經(jīng)濟(jì)、文化、社會和自然環(huán)境等方面的差異，選擇區(qū)域協(xié)同立法的不同模式樣態(tài)，為區(qū)域法治建設(shè)提供可持續(xù)行進(jìn)的最優(yōu)路徑。評價(jià)區(qū)域法治建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)就是區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建能否最大限度地保障空間正義的實(shí)現(xiàn)。

（二）空間正義價(jià)值理念缺失是導(dǎo)致協(xié)同立法實(shí)踐困境的重要因素

在特定區(qū)域中，圍繞著場域內(nèi)核心資源展開的競爭往往與快速的經(jīng)濟(jì)增長、膨脹以及緊縮相伴而生，引發(fā)區(qū)域發(fā)展的不確定性和沖突頻現(xiàn)［24］。引起區(qū)域發(fā)展矛盾產(chǎn)生的關(guān)鍵原因就是缺乏空間正義的價(jià)值追求和目標(biāo)導(dǎo)向，地方保護(hù)主義根深蒂固，同時(shí)利益訴求的多元和地方政績競爭又進(jìn)一步加劇了地方保護(hù)，這些嚴(yán)重影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展趨向空間正義實(shí)現(xiàn)。區(qū)域協(xié)同立法是國家法治在地方法治領(lǐng)域的具體展開，作為央地立法中特殊的存在形式，由于沒有憲法層面明示的立法依據(jù)和理由，在具體的法律實(shí)踐中也面臨著尋找合法性空間的問題。雖然區(qū)域協(xié)同立法是契合國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生的立法形式，但是協(xié)同立法不改變地方立法的地域效力，也不意味著地方立法權(quán)的擴(kuò)張［25］。它依然是在我國現(xiàn)有的“多級并存、多類結(jié)合”的立法權(quán)限劃分體制中的形式創(chuàng)新，并不能突破中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的立法權(quán)限。由于缺乏空間正義的價(jià)值理念，在協(xié)同立法環(huán)節(jié)出現(xiàn)了理論難題和立法實(shí)踐中的合作困境，引起協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法甚至協(xié)同法律監(jiān)督環(huán)節(jié)的各種障礙。區(qū)域協(xié)同立法的合作困境主要體現(xiàn)在以下方面。

從立法模式上看，區(qū)域協(xié)同立法的模式類型沒有固定化。區(qū)域協(xié)同立法是立法理論和實(shí)踐過程中新出現(xiàn)的立法形態(tài)。作為對地方特定事項(xiàng)的共同探索，區(qū)域協(xié)同立法圍繞跨行政區(qū)域共同出現(xiàn)的問題和特定事項(xiàng)展開。從現(xiàn)有的協(xié)同立法實(shí)踐來看，協(xié)同立法主要包括以示范性文本為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)互補(bǔ)立法形式、地方立法機(jī)關(guān)的一致立法形式和特定領(lǐng)域的共同立法形式。協(xié)同立法的模式類型并沒有制度化規(guī)范加以固定化，在立法實(shí)踐過程中不斷探索創(chuàng)新。流域共同立法可以看作是協(xié)同立法發(fā)展的新形勢①本文認(rèn)為，共同立法是協(xié)同立法的一種特殊形式，并不是與協(xié)同立法并存的立法新形態(tài)。。例如，在河流保護(hù)方面，云南、貴州和四川三省人大常委會分別審議通過關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定，但是由于流域途經(jīng)各省的基礎(chǔ)資源、產(chǎn)業(yè)布局、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展需求以及功能發(fā)展定位都存在差異，通過共同的立法文本之后，各省人大常委會結(jié)合流域途經(jīng)地自身的特點(diǎn)，制定各省赤水河流域保護(hù)條例。這種共同立法模式，即“共同文本加分別保護(hù)條例”，開啟了協(xié)同立法尤其是跨區(qū)域河流治理和保護(hù)的嶄新立法樣態(tài)。立法實(shí)踐中出現(xiàn)新的立法模式是地方立法多元實(shí)踐的具體體現(xiàn)，但是由于沒有直接的憲法依據(jù)和理由，也沒有以實(shí)現(xiàn)空間正義價(jià)值目標(biāo)為立法追求，出現(xiàn)跨行政地域間關(guān)于協(xié)同立法類型的異議，影響區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐進(jìn)程。

從立法內(nèi)容上看，區(qū)域協(xié)同立法的基本內(nèi)容沒有確定化。從我國現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐進(jìn)程看，協(xié)同立法主要集中在交通運(yùn)輸、污染防治、流域保護(hù)和優(yōu)化營商環(huán)境等領(lǐng)域?！巴ㄟ^立法形式對地方治理的特殊問題進(jìn)行闡釋和表達(dá)，解決地方特殊矛盾、發(fā)揮地方特殊優(yōu)勢、反映本地特色治理的有益經(jīng)驗(yàn)，是地方立法的靈魂和真正的生命力所在?！保?6］鑒于跨區(qū)域間的發(fā)展水平差異、地方規(guī)范不同、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，協(xié)同立法只有充分尊重各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際情況，才能更科學(xué)高效地引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。區(qū)域協(xié)同立法并不意味著所有的地方發(fā)展事項(xiàng)都可以用立法的形式來解決，也不意味著所有的地方事務(wù)都要尋求協(xié)同立法。針對特定領(lǐng)域和具體事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)同立法，能夠有效解決地方規(guī)范不同和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。例如，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》中明確規(guī)定“率先探索區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展制度創(chuàng)新”，通過“聚焦規(guī)劃管理、生態(tài)保護(hù)、土地管理、要素流動、財(cái)稅分享、公共服務(wù)、公共信用等方面，建立有效管用的一體化發(fā)展新機(jī)制”，這其實(shí)是對協(xié)同立法的基本內(nèi)容明確了具體的立法方向。但是，立法是有范圍和邊界的，地方立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)限不能超越法律規(guī)定的特定范圍，對于地方發(fā)展過程中涉及協(xié)同制度創(chuàng)新的事項(xiàng)需要調(diào)整適用地方性法規(guī)甚至是行政法規(guī)、部門規(guī)章等事項(xiàng)，需要取得明確的授權(quán)，不能一味為了追求協(xié)同發(fā)展而破壞法律體系的穩(wěn)定狀態(tài)。

從立法過程上看，區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制沒有常態(tài)化。區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制不僅涉及區(qū)域立法與地方立法的銜接方式和程序問題，還涉及立法過程各個(gè)階段的協(xié)同工作流程。協(xié)同立法過程包括“立法準(zhǔn)備階段”的協(xié)同立法規(guī)劃、公開征求意見和形成協(xié)同立法文本（示范文本或共同文本）等事項(xiàng)；“正式立法程序”中共同提出、審議、表決通過和公布法案；“立法完善階段”的協(xié)同法規(guī)清理、法規(guī)解釋、法規(guī)清理和法規(guī)廢止等事項(xiàng)。從現(xiàn)有協(xié)同立法過程看，“立法準(zhǔn)備階段”和“正式立法程序”中的協(xié)同工作在立法實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新，但是在“立法完善階段”，尤其涉及地方性法規(guī)的協(xié)同修改、解釋、清理和廢止等立法工作機(jī)制有待進(jìn)一步推進(jìn)。例如，在粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同立法過程中，由于涉及“一國兩制”的基本國策和不同法域、不同關(guān)稅制度，找準(zhǔn)協(xié)同立法的關(guān)鍵領(lǐng)域形成模板化的立法工作機(jī)制就顯得尤為重要。雖然《粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新報(bào)告（2020）》中以大灣區(qū)跨城市間的專利合作為重點(diǎn)，分析了不同創(chuàng)新主體間協(xié)同發(fā)展的成效，其協(xié)同立法工作機(jī)制亟需建立。大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)是要解決好不同法律管轄區(qū)和關(guān)稅區(qū)之間各種生產(chǎn)要素的跨境流動問題，同時(shí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)也要運(yùn)用立法變通權(quán)為大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展提供決策支持。

從立法保障上看，區(qū)域協(xié)同立法的監(jiān)督機(jī)制亟需建立。在現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同發(fā)展框架下，協(xié)同立法并沒有建立起相應(yīng)的監(jiān)督制度，如何有效保障區(qū)域內(nèi)立法的協(xié)同尤其是立法的同步，是協(xié)同立法監(jiān)督制度關(guān)注的核心和重點(diǎn)問題。以長三角區(qū)域關(guān)于促進(jìn)科技發(fā)展的相關(guān)法律規(guī)定為例，上海市通過修訂《上海市促進(jìn)大型科學(xué)儀器設(shè)施共享規(guī)定》（以下簡稱《共享規(guī)定》），增設(shè)“長三角區(qū)域共享”專章，明確規(guī)定推動長三角區(qū)域省市共同建立大型科學(xué)儀器設(shè)施共享協(xié)同機(jī)制，建設(shè)完善長三角大型科學(xué)儀器設(shè)施的共享服務(wù)平臺，并推動建立區(qū)域科技創(chuàng)新券通用機(jī)制。區(qū)域內(nèi)科技共享機(jī)制的建立需要區(qū)域內(nèi)各方的協(xié)同推進(jìn)，在上海市修訂《共享規(guī)定》之后，其他省份卻沒有同步跟進(jìn)各自行政區(qū)域內(nèi)的相關(guān)規(guī)定，這就導(dǎo)致大型科學(xué)儀器設(shè)施共享方面的不公平格局，最終導(dǎo)致無法真正建立起區(qū)域內(nèi)大型科學(xué)儀器共享協(xié)同機(jī)制。如何從立法程序設(shè)置上保障區(qū)域協(xié)同立法的過程同步、實(shí)施同步，尤其在涉及區(qū)域資源共享的立法項(xiàng)目要聯(lián)合調(diào)研論證、同步制定修改，這是建立健全公平正義的協(xié)同立法監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵所在。

三、構(gòu)建區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制保證正義價(jià)值實(shí)現(xiàn)

從上述分析可以看出，區(qū)域協(xié)同立法面臨著協(xié)同立法類型模式和工作機(jī)制等方面的合作困難。同時(shí)不能忽視的是，在區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程中，還存在著資本的力量、政府的干預(yù)和群體的活動等三種要素的共同作用［27］。區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求是實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間正義，在這一價(jià)值目標(biāo)的指引下，要從影響空間正義實(shí)現(xiàn)的決定性因素著手，通過法律制度設(shè)計(jì)，尤其是在國家法并沒有明確規(guī)定和范圍限定的情況下，區(qū)域立法要針對區(qū)域內(nèi)的具體情況規(guī)范資本的運(yùn)作方式和要素的有序流動形式，合理限制公權(quán)力行使的邊界，同時(shí)對在區(qū)域范圍內(nèi)從事生產(chǎn)和生活的群體權(quán)益進(jìn)行有效保護(hù)。

（一）明確區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求是實(shí)現(xiàn)正義價(jià)值

區(qū)域協(xié)同立法是在特定社會空間內(nèi)的重要活動，作為區(qū)域內(nèi)頂層制度設(shè)計(jì)的協(xié)同立法需要直面跨地域協(xié)同治理的公共需求和公益目標(biāo)。針對公共資源分配的不公、公共空間的剝奪和異化等問題，協(xié)同立法者不僅需要考慮本區(qū)域內(nèi)的空間生產(chǎn)情況，更需要將自身的發(fā)展回歸區(qū)域發(fā)展之中，通過制度設(shè)計(jì)找到區(qū)域內(nèi)利益訴求的最大公約數(shù)。由于我國各個(gè)地方之間空間差異和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，中央立法進(jìn)行精細(xì)化的規(guī)定無法兼顧地方風(fēng)土人情的差異和特殊性，還會引起法律實(shí)施過程中的水土不服［28］。區(qū)域協(xié)同立法能最大限度地整合地方立法資源，將跨行政區(qū)劃范圍內(nèi)的共同事項(xiàng)通過協(xié)調(diào)互補(bǔ)、一致立法或者共同立法的方式，采取具有地域特色的復(fù)合式的協(xié)同立法模式，充分調(diào)動跨行政區(qū)域地方立法的積極性。開展“先行先試”的地方立法試驗(yàn)?zāi)軌驈浹a(bǔ)中央立法的空缺，為中央統(tǒng)一立法積累豐富的地方實(shí)踐資源和制度經(jīng)驗(yàn)。

從實(shí)現(xiàn)空間正義的目標(biāo)出發(fā)，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，是加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度建設(shè)，為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略提供法治保障的重要內(nèi)容，也是進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第80條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實(shí)際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制。區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制的建立是區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制的重要內(nèi)容，尤其是在憲法、法律層面明確省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，鼓勵地方積極探索區(qū)域法治的多元形式。捍衛(wèi)國家法治的統(tǒng)一性原則與實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治的多元樣態(tài)并不沖突，協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建引領(lǐng)并推動區(qū)域法治建設(shè)的進(jìn)一步完善。在全面推進(jìn)法治國家建設(shè)的進(jìn)程中，正義標(biāo)準(zhǔn)作為法治的“精神要件”對區(qū)域法治發(fā)展尤其是協(xié)同立法提出了新的要求和目標(biāo)。法律以正義的實(shí)現(xiàn)為追求，正義決定著法的良善品質(zhì)，法律制度在設(shè)計(jì)和構(gòu)建過程中分配正義、矯正正義、實(shí)體正義和程序正義等構(gòu)成了法治的精神內(nèi)核［29］。區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建面臨著利益多元的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，尤其是涉及跨區(qū)域發(fā)展協(xié)作的空間場域頂層設(shè)計(jì)。

場域是客觀關(guān)系的空間，而處在空間中的主體是行動者，行動者的實(shí)踐活動都在空間中進(jìn)行。不同場域有不同的規(guī)則，行動者的實(shí)踐策略必須遵循這些規(guī)則［30］。例如，《中華人民共和國濕地保護(hù)法》第36條從國家立法層面明確了建立濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，“國家鼓勵濕地生態(tài)保護(hù)地區(qū)與濕地生態(tài)受益地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者市場機(jī)制進(jìn)行地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”。從實(shí)現(xiàn)空間正義的視角出發(fā)，區(qū)際補(bǔ)償機(jī)制可以為地方協(xié)同立法尤其是共同立法找到動力來源。針對流域治理過程中呈現(xiàn)出的不同河段所在地區(qū)的不同利益訴求，新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立就為水流域治理過程中，統(tǒng)籌兼顧上下游利益、平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系提供了制度典范。促進(jìn)各社會階層的和諧共生與空間融合，是新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)人與城市全面健康發(fā)展的重要議題［31］，也是區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求，更是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)所在。

（二）區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的基本框架

構(gòu)建區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，破解前述區(qū)域協(xié)同立法在實(shí)踐中出現(xiàn)的合作困局，需要從以下四個(gè)方面具體展開。

第一，明確區(qū)域協(xié)同立法的運(yùn)作機(jī)理。區(qū)域協(xié)同立法的運(yùn)作方式涵蓋其動力來源、價(jià)值目標(biāo)、基本性質(zhì)和主體內(nèi)容等方面。從區(qū)域協(xié)同立法的動力來源看，地方法治試驗(yàn)?zāi)軌蚣ぐl(fā)地方積極性和創(chuàng)造性，指向國家治理現(xiàn)代化所蘊(yùn)含的央地關(guān)系科學(xué)化和治理方式制度化。作為提升地方治理水平和規(guī)范治理方式的政府能力提升機(jī)制，地方立法尤其是協(xié)同立法是地方不斷探索法治建設(shè)學(xué)習(xí)源的過程［32］。以區(qū)域協(xié)同立法推進(jìn)地方協(xié)同治理的規(guī)范化和制度化，進(jìn)而提升地域治理效能?？梢哉f，區(qū)域協(xié)同立法的動力來源在于提升地方法治競爭力，以高效能的立法制度規(guī)范進(jìn)一步推進(jìn)地方法治建設(shè)。區(qū)域協(xié)同立法的動力機(jī)制最終趨向協(xié)同立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。保障空間正義實(shí)現(xiàn)是區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求。區(qū)域立法涉及的議題包括縮小地區(qū)差距實(shí)現(xiàn)共同富裕、保護(hù)生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展以及通過優(yōu)勢互補(bǔ)形成高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展格局。協(xié)同立法的動力來源和價(jià)值目標(biāo)緊密相連，找尋跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的最大公約數(shù)，尊重不同地域的多樣性，實(shí)現(xiàn)區(qū)際發(fā)展的公平性，最終趨向空間正義。

區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐是地方法治實(shí)踐多元樣態(tài)的具體體現(xiàn)，其基本性質(zhì)是在堅(jiān)持國家法制統(tǒng)一原則基礎(chǔ)上的地方法治創(chuàng)新。區(qū)域法治建設(shè)離不開地方立法理論的支撐，協(xié)同法治實(shí)踐需要立法理論的規(guī)范指引。國家法治建設(shè)既是一個(gè)統(tǒng)攬全局的整體性概念，又是需要兼顧地方多元治理訴求的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在央地立法權(quán)限配置中，地方立法體制的調(diào)整和完善是國家治理方式轉(zhuǎn)型的具體體現(xiàn)，地方立法權(quán)的規(guī)范行使能夠最大限度地為地方發(fā)展改革和地方治理凝聚制度共識［33］。區(qū)域協(xié)同立法主體需要明確的是，作為地方法治試驗(yàn)的創(chuàng)新形式，區(qū)域協(xié)同立法不能突破央地立法權(quán)限的配置格局。在具體的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐過程中，不打破行政隸屬和行政邊界，統(tǒng)一立法標(biāo)準(zhǔn)并規(guī)范立法尺度，使立法過程同步，對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和改革過程中亟需的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)同立法?！暗胤焦餐ㄒ?guī)在內(nèi)容上按所達(dá)成的共識而定。它除了與一般地方性法規(guī)相同的必要條款外，還應(yīng)包括實(shí)施主體條款、利益平衡條款、開放性條款、效力條款和糾紛解決條款等特殊條款?！保?4］區(qū)域協(xié)同立法者要嚴(yán)格遵守立法權(quán)限的范圍邊界，提升立法能力，規(guī)范使用立法語言，以高質(zhì)量的協(xié)同立法文本推進(jìn)地方協(xié)同治理進(jìn)程。

第二，選擇區(qū)域協(xié)同立法的模式類型。從我國協(xié)同立法實(shí)踐看，區(qū)域協(xié)同立法的基本類型主要有三種模式。第一種以示范性文本為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)互補(bǔ)形式是協(xié)同立法的基本模式。例如，京津冀聯(lián)合發(fā)布的《機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例》作為我國首部針對污染防治領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法，是京津冀三地立法機(jī)關(guān)同步起草、修改和通過，并且在各地的法律文本中均有“區(qū)域協(xié)同”專章，明確規(guī)定按照統(tǒng)一的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、檢測和防治措施要求開展聯(lián)合防治。示范性文本為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)互補(bǔ)立法模式能夠在協(xié)同的基礎(chǔ)上體現(xiàn)地方治理特色。第二種地方立法機(jī)關(guān)的一致立法形式在現(xiàn)階段立法實(shí)踐中已有采用。例如，江浙滬同步通過《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》，該立法文本內(nèi)容一致，在立法過程中共同研究立法問題和立法路徑，共同研究報(bào)送全國人大常委會的請示并共同起草決定文本，隨后共同召開新聞發(fā)布會進(jìn)行宣傳解讀。這種同步一致的立法形式體現(xiàn)出了各方在立法過程中的高度協(xié)同。第三種是針對特定領(lǐng)域具體事項(xiàng)的共同立法形式，這種立法模式區(qū)別于第二種同步一致的立法形式，針對特殊領(lǐng)域和具體事項(xiàng)的共同立法往往涉及的利益關(guān)系更為復(fù)雜。例如，在水流域保護(hù)方面，上中下游的利益訴求均不一致，各地的立法機(jī)關(guān)需要進(jìn)行利益平衡，必要時(shí)還需要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（如簽訂“對賭協(xié)議”等方式）使其符合空間正義的標(biāo)準(zhǔn)和要求。特別需要指出的是，通過共同立法完成區(qū)域立法整合，需要在中央與地方直接創(chuàng)制一個(gè)擁有立法權(quán)的共同立法主體，但是這面臨著政治合法性和法律合法性的雙重障礙［35］。在此意義上，共同立法形式可以看作是區(qū)域協(xié)同立法的高級協(xié)同模式。

選擇合適的協(xié)同立法模式，對于區(qū)域發(fā)展空間正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)尤為關(guān)鍵。立法模式類型的確定直接關(guān)系協(xié)同立法工作的常態(tài)化和制度化推進(jìn)。區(qū)域協(xié)同立法模式的選擇與地方法治的實(shí)踐探索密不可分，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施需要各個(gè)地方在積極探索特色法治發(fā)展道路的進(jìn)程中，總結(jié)出具有制度意義和規(guī)范經(jīng)驗(yàn)的立法模式從而保障區(qū)域決策的科學(xué)性和可持續(xù)推進(jìn)。地方性法治建設(shè)模式多是在獲得上位法授權(quán)和中央立法頂層設(shè)計(jì)的前提下，結(jié)合自身地域特征和空間特點(diǎn)開展的自主型法治建設(shè)路徑。我國在區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐中探索出的不同立法協(xié)同模式，需要以規(guī)范文本的形式進(jìn)行確認(rèn)，化解理論基礎(chǔ)和價(jià)值目標(biāo)等方面的爭議。

第三，健全區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制。健全區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制是提高區(qū)域協(xié)同立法質(zhì)量的重要保障。“要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量立法，各級立法機(jī)關(guān)必須深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，不斷完善立法工作體制機(jī)制和程序，用制度創(chuàng)新提升立法質(zhì)量，用高質(zhì)量立法為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供高質(zhì)量、高效用的制度供給。”［36］健全區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制主要從立法過程的各個(gè)環(huán)節(jié)入手，立法準(zhǔn)備階段區(qū)域各方主體針對地方事務(wù)的共同性問題進(jìn)行研究，形成一致的立法思路和立法規(guī)劃；從法案到法階段，區(qū)域協(xié)同立法主體要共同提出法案、審議法案、表決和通過法案、公布法案，并就協(xié)同法案實(shí)施的相關(guān)問題給予解釋和宣傳，從立法程序上的一致促進(jìn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和司法適用的同步；在立法完善階段，涉及地方事務(wù)協(xié)同的事項(xiàng)，要同步進(jìn)行法規(guī)修改、法規(guī)廢除、法規(guī)清理和法規(guī)解釋。尤其是地方性法規(guī)的修改要結(jié)合區(qū)域協(xié)同發(fā)展的實(shí)際情況，必要時(shí)增設(shè)“區(qū)域協(xié)同”專章來進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域改革和區(qū)域法治建設(shè)。

健全區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制，最為核心的問題是在現(xiàn)有立法制度設(shè)計(jì)框架下，充分高效地用好地方立法權(quán)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，明確區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限范圍。立法權(quán)限的賦予，是以國家機(jī)構(gòu)職能的區(qū)分需要和權(quán)力現(xiàn)實(shí)運(yùn)行為前提的。作為地方立法的創(chuàng)新形式，區(qū)域協(xié)同立法要嚴(yán)格遵守憲法和立法法的相關(guān)規(guī)定，在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行。雖然立法法并沒有對地方立法權(quán)限一一列舉，但是地方立法權(quán)限范圍必須是為執(zhí)行上位法律、行政法規(guī)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)，或者是具有地方特色的事務(wù)需要制定地方性法規(guī)，抑或是在全國人大及其常委會專屬立法權(quán)之外，中央尚未立法的事項(xiàng)。例如，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中，協(xié)同立法工作機(jī)制需要不斷探索。深圳作為“中國特色社會主義先行示范區(qū)”，在深入推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)進(jìn)程中，如何用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，尤其是從處理好改革和法治的關(guān)系出發(fā)，推進(jìn)粵港澳三地的各種規(guī)則對接，形成常態(tài)化長效性的協(xié)同立法工作機(jī)制是大灣區(qū)協(xié)同立法工作的重要突破口。通過立法法的相關(guān)規(guī)定，明確省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要,可以協(xié)同制定地方性法規(guī),在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。健全協(xié)同立法的工作機(jī)制，需要法律明確規(guī)定跨行政區(qū)域的協(xié)同機(jī)關(guān)，同時(shí)進(jìn)一步完善并細(xì)化組織立法，明確協(xié)同機(jī)構(gòu)的權(quán)限配置和工作機(jī)制。

第四，建立區(qū)域協(xié)同立法的監(jiān)督制度。區(qū)域協(xié)同立法的監(jiān)督機(jī)制是保障協(xié)同立法可持續(xù)進(jìn)行的重要制度設(shè)計(jì)，也是通過協(xié)同立法實(shí)現(xiàn)空間正義的關(guān)鍵內(nèi)容。協(xié)同立法是一個(gè)協(xié)調(diào)矛盾達(dá)致平衡的過程，協(xié)同立法者所確認(rèn)的法律規(guī)范是一個(gè)歷經(jīng)多方博弈所形成的博弈均衡，立法是公共產(chǎn)品，其制定過程應(yīng)該公開透明，使各方意見充分表達(dá)，從而凝聚社會共識［37］。“在現(xiàn)代國家，立法監(jiān)督是貫穿整個(gè)立法過程的一項(xiàng)重要活動，同時(shí)也是對立法結(jié)果即已立之法實(shí)行審視甄別從而使其臻于完善的一種重要活動?！保?8］由于區(qū)域協(xié)同立法涉及跨行政區(qū)域的多方立法主體，各方利益關(guān)系復(fù)雜多元、地方治理方式迥異，需要協(xié)同立法監(jiān)督機(jī)制介入?yún)f(xié)調(diào)處理好各方利益沖突。根據(jù)地方性事務(wù)協(xié)同發(fā)展和推進(jìn)的需要，協(xié)同立法的示范文本或者共同文本通常只是針對具體協(xié)同事項(xiàng)進(jìn)行條文設(shè)置，并沒有明確的區(qū)域協(xié)同立法爭議解決機(jī)制。對于協(xié)同立法主體而言，協(xié)同法律文本也沒有相應(yīng)的協(xié)同責(zé)任條款、對地方協(xié)同立法主體的約束方式和懲罰機(jī)制等。

建立協(xié)同立法的監(jiān)督機(jī)制，不僅需要對協(xié)同立法過程進(jìn)行有效監(jiān)督，更需要對協(xié)同立法的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督制度的缺失成為區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)一步深入推進(jìn)的阻礙因素。為了進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法監(jiān)督機(jī)制的建立，長三角三省一市簽署了政府協(xié)同立法協(xié)議，即《長江三角洲三省一市司法廳（局）區(qū)域協(xié)同立法合作框架協(xié)議》，明確了長三角政府間區(qū)域協(xié)同立法的基本原則、立法重點(diǎn)和組織保障等。此合作框架協(xié)議明確了要在科學(xué)儀器共享領(lǐng)域開展區(qū)域協(xié)同立法合作，可以看作是對上海市《共享規(guī)定》中“長三角區(qū)域共享”專章的補(bǔ)充制度保障。協(xié)同立法協(xié)議是對區(qū)域協(xié)同立法監(jiān)督機(jī)制的有益探索，認(rèn)真履行協(xié)同立法協(xié)議對于提高政府的公信力具有重要意義，也是對政府切實(shí)履行誠實(shí)信用原則的規(guī)范確認(rèn)。由于區(qū)域協(xié)同立法關(guān)涉的立法主體眾多、利益多元，很容易出現(xiàn)跨行政區(qū)域間的立法信息分割、立法資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，協(xié)同立法監(jiān)督機(jī)制的建立還能對地方立法權(quán)的規(guī)范行使起到調(diào)控和制約作用，同時(shí)避免在協(xié)同立法過程中出現(xiàn)“立法信息孤島”現(xiàn)象。區(qū)域協(xié)同立法監(jiān)督機(jī)制的建立是實(shí)現(xiàn)空間正義尤其是矯正正義的重要保障，也是形成貫穿協(xié)同立法全過程多元運(yùn)行的長效機(jī)制中不可或缺的環(huán)節(jié)。

四、結(jié) 語

在空間正義的視野下探討區(qū)域協(xié)同立法，其實(shí)質(zhì)是要解決好作為法律價(jià)值的“正義標(biāo)準(zhǔn)”與立法原則之間的關(guān)系問題。在法治中國建設(shè)實(shí)踐中，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”［39］區(qū)域協(xié)同立法的質(zhì)量關(guān)系到區(qū)域法治的質(zhì)量，更影響國家法治的建設(shè)?！霸鰪?qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”，只有不斷提高區(qū)域協(xié)同立法的質(zhì)量和水平，才能不斷推進(jìn)區(qū)域法治建設(shè)和區(qū)域協(xié)同治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。一方面，在區(qū)域法治建設(shè)中，只有充分發(fā)揮協(xié)同立法的引領(lǐng)和推動作用，統(tǒng)籌跨行政區(qū)域的立法需求和立法資源，以空間正義的最終實(shí)現(xiàn)作為衡量法律制度設(shè)計(jì)的重要標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值指針，才能更好地為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度支撐。另一方面，區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的建立健全保障空間正義的實(shí)現(xiàn)。在遵循憲法原則和法治原則的前提下，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法和依法立法，立法尤其應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)，維護(hù)社會公平正義。統(tǒng)籌立改廢釋纂，完善協(xié)同立法的工作機(jī)制，科學(xué)合理地配置區(qū)域資源，以制度創(chuàng)設(shè)為權(quán)利的享有和義務(wù)的履行提供安全可預(yù)期的愿景。區(qū)域協(xié)同立法的理論與實(shí)踐探索不斷豐富著區(qū)域法治理論，這有利于進(jìn)一步優(yōu)化央地關(guān)系，重塑國家整體主義的體制結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)全社會的公平和正義。