基層治理要力戒“差不多”思維

李家福

【關(guān)鍵詞】基層治理 精細(xì)化管理 “差不多” 【中圖分類號(hào)】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層治理是國(guó)家治理的基石。黨的十八大以來，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，對(duì)全面提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平作出了重大部署。作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要一環(huán)，基層治理當(dāng)下越來越被高度重視，習(xí)近平總書記多次就解決困擾基層的形式主義和減輕基層負(fù)擔(dān)問題作出重要指示批示，在中央辦公廳統(tǒng)一部署下，各級(jí)政府持續(xù)轉(zhuǎn)變優(yōu)化工作作風(fēng)，取得了明顯成效。但不容忽視的是，在基層治理過程中存在的“差不多”問題仍屢見不鮮，亟須引起重視?！安畈欢唷保嗍侵冈诖笫律现v原則，小事上不計(jì)較，“差不多”的思想在特殊情況下還是寬慰人的智慧。而在基層治理中，“差不多”就表現(xiàn)為事事都“不肯認(rèn)真，不肯算賬，不肯計(jì)較”，缺乏科學(xué)精神、敬業(yè)精神與進(jìn)取精神。

基層治理中對(duì)基層干部治理能力的考核大致劃分為兩部分，一部分是治理過程，另一部分是治理結(jié)果。根據(jù)治理過程與治理結(jié)果精細(xì)匹配程度，可以將基層治理參與者的治理行為劃分為四種行為模式，其中為官不作為、為官假作為、為官亂作為則是基層治理中“差不多”行為的表象呈現(xiàn)。

一是個(gè)人主觀意愿上不愿積極作為，群眾觀念淡薄。在加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的當(dāng)下，少數(shù)基層干部面對(duì)工作抱著“差不多”的心態(tài)，不愿積極作為，認(rèn)為“多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)，不做不錯(cuò)”，以避免因多做多錯(cuò)而帶來被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。由此，部分“差不多”問題表現(xiàn)為基層工作人員消極怠工、不作為的行為特征，對(duì)上級(jí)交代的任務(wù)能推則推，任務(wù)完成差不多就行，工作流程與結(jié)果“能過得去檢查就行”。特別是個(gè)別基層干部隨著年齡增長(zhǎng)，加重了不主動(dòng)作為的動(dòng)機(jī)，因此對(duì)于工作與任務(wù)的態(tài)度更為隨意，秉承圓通之道“混日子”，滋生“差不多”現(xiàn)象。

二是行為模式上缺乏規(guī)范性、精確性的治理流程和技術(shù)。這里的“差不多”行為也可以稱為粗放式唯結(jié)果論的行為模式，是基層干部在治理過程中實(shí)現(xiàn)了治理目標(biāo)和預(yù)期的治理結(jié)果，但是采取了不規(guī)范、不合法治理過程的行為模式下“差不多”行為的表象呈現(xiàn)。在“重權(quán)力歸屬、輕權(quán)力運(yùn)作”的傳統(tǒng)政治文化基本思維模式中，部分基層干部精于處理基層部門上下級(jí)關(guān)系，在與自身利益相關(guān)的事情上用盡手段，但是對(duì)于基層治理本職工作卻過于粗放且隨意，只重結(jié)果，不重過程。以“因地制宜”“自由裁量”為理由，依賴既往的經(jīng)驗(yàn)，越過科學(xué)制定的治理流程，甚至罔顧法律法規(guī)開展治理實(shí)踐?；鶎又卫碇胁糠指刹啃惺氯狈σ?guī)范性、精確性的治理流程和技術(shù)，治理活動(dòng)的隨意性過強(qiáng)，合法依規(guī)的連續(xù)性較弱，導(dǎo)致“差不多”現(xiàn)象頻發(fā)。

三是結(jié)果上沒有達(dá)到精細(xì)化要求，企圖以精巧繁復(fù)的治理過程與形式掩蓋“差不多”的治理結(jié)果。這里的“差不多”也可以稱為形式主義的行為模式，是基層干部治理過程過度精細(xì)，但是沒有達(dá)到良好治理結(jié)果的行為模式下“差不多”問題的表象呈現(xiàn)?；鶎又卫碇袉栴}紛繁復(fù)雜，不乏前沿、專業(yè)的難題亟待基層干部解決，部分干部對(duì)于精進(jìn)自身的專業(yè)知識(shí)和跟蹤前沿資訊抱著差不多就行、不用“過于鉆研”的態(tài)度，疏于學(xué)習(xí)研究和深入調(diào)研，做紙上功夫多于實(shí)際參與。特別是個(gè)別基層干部為規(guī)避矛盾，不顧事實(shí)，推諉責(zé)任，加劇了形式主義的發(fā)生。

權(quán)責(zé)不匹配的基層治理體制是孕育“差不多”現(xiàn)象的溫床?；鶎咏M織的任務(wù)比較明確，最主要的一部分就是將上級(jí)組織的政策與決議，轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的治理行為，直接作用于市場(chǎng)與社會(huì)，也就是政策執(zhí)行的部分。因此基層組織和基層干部不僅承受著整個(gè)行政體制逐級(jí)傳導(dǎo)的壓力，更面臨著人民群眾服務(wù)訴求的直接壓力?；鶎痈刹吭趯?shí)際工作中，不僅要面對(duì)人民群眾多元化的需求，還要同時(shí)應(yīng)對(duì)各類上級(jí)下派任務(wù)，組織部門學(xué)習(xí)通知、講話精神，撰寫文件材料，應(yīng)付多種多樣的檢查和考績(jī)?cè)u(píng)估。同時(shí)在基層治理實(shí)踐中，干部能夠調(diào)度的實(shí)際資源也不夠充分，一定程度上阻礙了基層治理的正常開展。在這樣的壓力型行政體制下，一些地方的基層干部的權(quán)責(zé)關(guān)系呈現(xiàn)出權(quán)力與責(zé)任相互不對(duì)等、不匹配的狀況。因此，當(dāng)面臨復(fù)雜治理環(huán)境與突發(fā)事件的情況時(shí)，一些干部產(chǎn)生了“差不多”心理，甚至在那些希望有為并且有能力有為的基層干部心中也萌生了“差不多就行”的想法。

基層人才激勵(lì)不足是“差不多”現(xiàn)象產(chǎn)生的主觀借口。人的主觀能動(dòng)性是基層治理的活力和創(chuàng)新的來源，基層治理的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要干部具有較高的行動(dòng)與執(zhí)行能力，以及較強(qiáng)的責(zé)任和主觀動(dòng)力。基層干部長(zhǎng)期面對(duì)高強(qiáng)度、重壓力、多變化的基層治理工作，工作報(bào)酬與晉升渠道卻相對(duì)受限，且超額完成工作受到的獎(jiǎng)勵(lì)有限，因此加速了基層干部職業(yè)倦怠期的到來，使得他們進(jìn)一步精進(jìn)工作的動(dòng)力有限。此外，基層干部專業(yè)化水平與精細(xì)化治理能力并不高，同時(shí)其他在各領(lǐng)域精專的多元治理主體參與治理的范圍不夠廣，程度不夠深，使得基層治理中專業(yè)化、精細(xì)化服務(wù)的供給能力不足，為“差不多”現(xiàn)象提供了可以渾水摸魚的空間。“人才留不住”與“能者多勞”共存的基層治理人才狀況，使得“差不多”現(xiàn)象在各種綜合性崗位和工作壓力與收益相對(duì)平衡的崗位中頻發(fā)。這些崗位上的一些基層干部認(rèn)為工作壓力小動(dòng)力也小，并且由于崗位原因不需負(fù)擔(dān)過重的責(zé)任，有利于其進(jìn)行進(jìn)一步按部就班的晉升與輪崗，面臨被追責(zé)或末位淘汰的可能性較低，成為長(zhǎng)期隱藏在基層治理組織中的憂患。

信息化技術(shù)手段的濫用為“差不多”問題的發(fā)生提供了“良好”的依托工具。目前信息化、數(shù)據(jù)化、網(wǎng)格化的技術(shù)工具被廣泛應(yīng)用到基層治理中，這些技術(shù)手段在“采集數(shù)據(jù)、發(fā)現(xiàn)問題、意見交流、民意反饋”等方面都有較強(qiáng)的優(yōu)越性。但是一些基層干部將治理技術(shù)工具本身提到了比治理目標(biāo)、治理結(jié)果更重要的地位，本末倒置，既沒有實(shí)實(shí)在在地利用現(xiàn)代技術(shù)工具解決人民群眾生活工作中的實(shí)際問題，也帶來了形式主義，有時(shí)甚至因?yàn)榧夹g(shù)工具設(shè)計(jì)過于細(xì)致、操作耗時(shí)長(zhǎng)、程序繁多，且多部門采集多種雷同的數(shù)據(jù)信息，無形中增加了人民群眾的負(fù)擔(dān)。一些基層干部追求治理過程中形式主義、辦事留痕等消極避責(zé)行為，并將其視作自身治理工作的痕跡與成就，對(duì)于治理效果與治理結(jié)果卻不予關(guān)注。對(duì)外對(duì)上匯報(bào)展示時(shí)僅描述治理過程，不明確治理結(jié)果，對(duì)于人民群眾真正的“獲得感”缺乏調(diào)查，知之甚少。在強(qiáng)化治理技術(shù)手段的掩飾下，一些基層干部脫離了扎實(shí)的聯(lián)系群眾的細(xì)微工作，無益于基層治理的效能提升。

作風(fēng)建設(shè)不足的地區(qū)和部門成為“差不多”問題藏覓之地。在基層治理中，基層組織的整體氛圍影響著每一個(gè)在其中工作的基層干部，同樣，個(gè)別基層干部作風(fēng)不正，也會(huì)嚴(yán)重影響組織的作風(fēng)建設(shè)情況。部分隱匿于基層組織中的“差不多”問題多出現(xiàn)于個(gè)別作風(fēng)不正的基層干部身上，他們放松責(zé)任意識(shí)，放松對(duì)個(gè)人與工作的要求，不求上進(jìn)、不思創(chuàng)新，直到開始混日子、應(yīng)付績(jī)效考核與檢查，為人民服務(wù)的意識(shí)逐漸喪失，為自身爭(zhēng)取個(gè)人利益的思想逐漸壯大。當(dāng)基層組織中的作風(fēng)沒有被整頓，甚至是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭帶壞部門作風(fēng)，那么基層治理中“差不多”問題的范圍就會(huì)不斷蔓延，最終基層治理將演變成干部表面上努力工作，實(shí)質(zhì)上卻無法為人民提供切實(shí)的服務(wù)。在部分地區(qū)的基層治理中，干部形成了找“官”解決問題的官本位思想，脫離了實(shí)際，脫離了群眾，基層治理的規(guī)則與流程被棄置不顧，治理目標(biāo)被遺忘，基層作風(fēng)建設(shè)松懈的地區(qū)和部門就為“差不多”提供了容身之處。

第一，精確權(quán)責(zé)范疇。在權(quán)責(zé)不匹配的基層治理體制下，進(jìn)一步推行基層組織權(quán)責(zé)清單，將基層治理主體及權(quán)力責(zé)任劃分精確化，清晰劃分基層治理范疇，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，探討和建構(gòu)政府“有形的手”的規(guī)范與邊界。積極應(yīng)對(duì)基層治理中迫切需要解決的、疲于應(yīng)付、權(quán)力歸屬未定、專業(yè)力量欠缺等問題，全面改革“差不多”現(xiàn)象產(chǎn)生的制度土壤。賦予基層試錯(cuò)容錯(cuò)的空間與相應(yīng)的自主權(quán)，激發(fā)基層的活力和創(chuàng)造力。

第二，培養(yǎng)治理人才。目前越來越多的高校畢業(yè)生投身到基層，這為基層治理注入了新鮮的血液，但是也要注意，要堅(jiān)持專業(yè)化與綜合化并重的人才培養(yǎng)方向，從而應(yīng)對(duì)人民日益多樣化、差異化的發(fā)展需求。同時(shí)鑒于應(yīng)屆生實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，為了激勵(lì)他們發(fā)揮主動(dòng)性，推動(dòng)基層治理創(chuàng)新，可以適當(dāng)建立有效容錯(cuò)機(jī)制，讓基層干部敢干事、干成事，增加基層干部培訓(xùn)與學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。

第三，精進(jìn)治理技術(shù)。在基層治理中引入精進(jìn)化的治理技術(shù)工具具有較強(qiáng)的正外部性，引入通過科學(xué)化、機(jī)械化、信息化、數(shù)據(jù)化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理方式也可以推動(dòng)基層治理走向“精進(jìn)化”，使得“差不多”現(xiàn)象無處遁形。此外也要注意，治理技術(shù)手段與工具是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的方式，而非目的，當(dāng)治理結(jié)果逐漸偏離治理目標(biāo)或是治理效能逐漸降低時(shí)，要及時(shí)對(duì)治理技術(shù)工具進(jìn)行調(diào)整，防止利用技術(shù)工具造痕跡、假作為。

第四，凈化基層作風(fēng)?；鶎印安畈欢唷眴栴}存在隱形化、可變化的特點(diǎn)，其與基層的作風(fēng)建設(shè)有關(guān)。針對(duì)一些基層干部懶政怠政“糊弄了事”現(xiàn)象，首先應(yīng)在基層干部中樹立良好風(fēng)氣?？舍槍?duì)不同年齡、不同需求的基層干部特點(diǎn)進(jìn)行差異化培養(yǎng)，如制定合理的績(jī)效考評(píng)制度鼓勵(lì)“老干部”傳幫帶中青年干部等。

第五，細(xì)化治理流程。針對(duì)粗放唯結(jié)果論的“差不多”問題，由于缺乏流程與秩序，需要構(gòu)建精細(xì)化治理流程，并且通過事前事中事后評(píng)估機(jī)制對(duì)治理流程進(jìn)行改良和評(píng)估，從而規(guī)范化、法治化其治理行為。除此之外，在基層精細(xì)化治理過程中，應(yīng)把信息公開、協(xié)商民主、多主體參與引入其中，積極營(yíng)造政府主導(dǎo)、多元主體參與的善治局面。

第六，精準(zhǔn)化治理結(jié)果。要從國(guó)家整體戰(zhàn)略發(fā)展與地方差異性兩方面出發(fā)，配套建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，搭建體現(xiàn)公平與正義的綜合性指標(biāo)體系。此外，由于干部的避責(zé)心理是產(chǎn)生“差不多”現(xiàn)象的重要主導(dǎo)因素，應(yīng)在保障基層干部的合法權(quán)益的同時(shí)構(gòu)建剛性的追責(zé)機(jī)制，推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化，并在第一時(shí)間向公眾公布治理結(jié)果，接受群眾監(jiān)督。與此同時(shí)，還需堅(jiān)持過程與結(jié)果并重，防止矯枉過正落入粗放唯結(jié)果“差不多”的陷阱。

總之，基層治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，矯正基層治理中不作為、假作為、亂作為的“差不多”問題需要科學(xué)統(tǒng)籌，多方聯(lián)動(dòng)，不斷推動(dòng)基層治理效能提升，提高基層公共服務(wù)質(zhì)量和群眾滿意度。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)公共治理研究院副院長(zhǎng)，研究員；中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生米晗彤對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

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