論政府性基金征收的法治進(jìn)路

成 前

（北京大學(xué)，北京 100871）

內(nèi)容提要:政府性基金作為我國一項特別的財政工具因歷史因素合法性先天不足，國務(wù)院明確未來政府性基金應(yīng)當(dāng)“清理規(guī)范、不再新設(shè)”，在這一背景下需要關(guān)注保留征收基金項目的合法性危機(jī)。實現(xiàn)政府性基金征收的法治進(jìn)路，應(yīng)當(dāng)反思政府性基金擴(kuò)張根源，澄清政府性基金的定位和性質(zhì)，論證政府性基金的正當(dāng)性，提出審查政府性基金存續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)，即補(bǔ)充性、目的性、公平性、階段性。政府性基金的性質(zhì)和定位決定了其需要通過定期審查的方式實現(xiàn)清理規(guī)范，這恰好可以藉由政府性基金預(yù)算制度實現(xiàn)。我國人大機(jī)關(guān)通過周期性的預(yù)算編制審批制度，實質(zhì)審查政府性基金保留項目的正當(dāng)性、合法性，能夠保障公民的財產(chǎn)權(quán)不受侵犯并促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的建設(shè)發(fā)展。

一、問題的提出:清理規(guī)范與不再新設(shè)

自黨的十八屆三中全會提出深化財政體制改革以來，結(jié)構(gòu)性減稅成為稅制改革的新方向，隨后國家稅務(wù)總局進(jìn)一步提出要推行一系列“減稅降費”措施，可以看出，除稅收減免外，清理并規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金也是為企業(yè)減負(fù)的重要一環(huán)。2016年1月27日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定清理規(guī)范一批政府性基金收費項目，持續(xù)為企業(yè)減負(fù)，會議特別明確，“今后一般不再新設(shè)政府性基金項目，保留的全部進(jìn)入目錄清單，公開預(yù)決算，接受社會監(jiān)督?！雹佟皣鴦?wù)院每年為企業(yè)減負(fù)260億，今后不再新設(shè)政府性基金項目”http://www.gov.cn/zhengce/2016-01/28/content_5036830.htm，2021年3月12日最后訪問。由此，“清理規(guī)范與不再新設(shè)”成為當(dāng)下我國政府性基金治理的思路。②經(jīng)筆者統(tǒng)計，2016至2021年，取消征收的政府性基金包括新菜地開發(fā)建設(shè)基金、育林基金、價格調(diào)節(jié)基金、新型墻體材料專項基金、城市公用事業(yè)附加，暫免征收的基金有港口建設(shè)費，調(diào)整征收范圍或標(biāo)準(zhǔn)的基金有教育費附加、水利建設(shè)基金、殘疾人就業(yè)保障金、民航發(fā)展基金。以民航建設(shè)基金為例，為支持民航業(yè)發(fā)展，2019年4月3日的國務(wù)院常務(wù)會議決定將民航發(fā)展基金征收標(biāo)準(zhǔn)降低一半；2020年2月6日財政部、發(fā)改委發(fā)文，新冠疫情期間免征航空發(fā)展基金；2021年3月5日兩會期間，國務(wù)院政府工作報告中提到，為進(jìn)一步配合減稅降費提振經(jīng)濟(jì)，再次將民航發(fā)展基金航空公司征收標(biāo)準(zhǔn)降低20%。

雖然“清理規(guī)范、不再新設(shè)”成為治理政府性基金的基調(diào)，但這一規(guī)范思路仍然沒有解決的疑問是:其一，政府性基金到底是否有繼續(xù)存續(xù)的必要，按照這一清理趨勢，政府性基金是會逐步走向消亡，還是仍將作為我國財政收入的重要來源并長期存在？其二，政府性基金征收政策變動背后的原則和考量是什么，包括基金的開征、停征，基金征收范圍的變化乃至征收標(biāo)準(zhǔn)的提高或降低，以往此類政策變更均缺乏一定解釋和說明。

政府性基金作為一項向公民強(qiáng)制無償征收的財政收入，其設(shè)立需要遵循財政法定原則，從而保障公民的財產(chǎn)權(quán)，其管理需要符合財政民主原則，保障支出使用合理性。但是我國政府性基金從設(shè)立到具體征收、使用仍然面臨著不同程度的合法性問題，對于政府性基金為何征收、征收標(biāo)準(zhǔn)如何確定、以及基金到期延期征收的質(zhì)疑屢見不鮮。這些爭議和質(zhì)疑實際源自于我國政府性基金管理體制存在的諸多問題，現(xiàn)有的法律規(guī)則對政府性基金新增設(shè)立的控制存在不足，同時對存量政府性基金的清理規(guī)范也不夠到位。政府發(fā)揮公共管理職能，提供公共服務(wù)、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展固然需要籌集財政收入，但是籌集收入的手段和方式仍然應(yīng)當(dāng)滿足財政法定原則和財政民主原則的要求。因此，探尋政府性基金征收的法治進(jìn)路對于提升我國現(xiàn)代化治理能力，深化財政體制改革具有重要意義。

目前關(guān)于政府性基金的研究和探討主要集中在基本屬性、設(shè)立合法性和預(yù)算管理三個層面。第一個層面是關(guān)于政府性基金基本屬性的討論，即政府性基金作為一種財政收入?yún)^(qū)別于其他類型財政收入在功能和定位上的差異及特點，主要著眼于政府性基金和稅收、行政事業(yè)性收費的區(qū)別。此類研究討論政府性基金時通常存在兩種統(tǒng)計口徑，這一定程度影響了學(xué)者對政府性基金基本屬性的認(rèn)識:一是將全國政府性基金目錄中的內(nèi)容作為政府性基金的討論范圍；二是以政府性基金預(yù)算的內(nèi)容確定政府性基金的范圍。至于政府性基金到底歸屬于何種財政收入，主要有以下四種觀點:第一種觀點認(rèn)為政府性基金具有稅或者準(zhǔn)稅收的性質(zhì)；[1]第二種觀點認(rèn)為政府性基金屬于費的范疇，是國家針對基金受益主體征收的一種費用；第三種觀點將政府性基金預(yù)算包含的全部項目作為研究范圍，進(jìn)而將基金項目分為“準(zhǔn)稅收”“租”性質(zhì)的收入、收費性質(zhì)的收入等不同類別；[2]第四種觀點認(rèn)為政府性基金是一種區(qū)別于“稅”“費”的特別財政收入，其定位管理可以類比我國臺灣地區(qū)、德國的“特別公課”，同時政府性基金作為中國特有的財政名詞，應(yīng)具備特定的法律屬性。[3]

第二個層面是關(guān)于政府性基金設(shè)立合法性的探討，政府性基金因其不直接對義務(wù)人提供受益性公共服務(wù)，所以極有可能對公民的財產(chǎn)權(quán)造成侵犯，以財政法定原則審視，基金設(shè)立應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)程度的合法性。有研究檢視了我國26個政府性基金設(shè)立的合法性，指出我國政府性基金的設(shè)立依據(jù)有的源于法律，也有的源于行政法規(guī)、國務(wù)院文件甚至部門規(guī)章，存在規(guī)定層級效力明顯不足的合法性缺失困境。[4]也有研究從特定基金出發(fā)，探討了相關(guān)基金從設(shè)立到開征中正當(dāng)程序的缺失導(dǎo)致基金設(shè)立的合法性存疑，指出程序控制缺位和管理失序極易導(dǎo)致對公民權(quán)利的侵犯和政府腐敗行為的發(fā)生，因此基金設(shè)立、征收、管理需要構(gòu)建正當(dāng)程序。[5]

第三個層面是關(guān)于政府性基金預(yù)算管理的討論，我國對政府性基金預(yù)算處理是將其預(yù)算單列，單獨設(shè)計一本政府性基金預(yù)算，進(jìn)行項目制管理。部分研究將目光集中于政府性基金預(yù)算本身，探討該預(yù)算存在與否的必要性。有觀點認(rèn)為隨著政府性基金的清理和轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算，政府性基金預(yù)算將最終消失，[6]就目前我國的財政實踐觀察，客觀上具有分化政府性基金和肢解政府性基金預(yù)算的趨勢；相反觀點則認(rèn)為，政府性基金預(yù)算作為具有中國特色社會主義的財政模式，已經(jīng)被新《預(yù)算法》確定為四本預(yù)算之一，因此將長期扮演重要的角色。[7]其他研究也關(guān)注到目前政府性基金管理透明程度不夠，導(dǎo)致資金使用缺乏有效監(jiān)督，有違財政民主原則，需要在預(yù)算管理層面進(jìn)一步細(xì)化、落實相關(guān)制度。[8]

經(jīng)整理發(fā)現(xiàn)，解決當(dāng)下政府性基金管理的困境，需要結(jié)合我國國情予以分析并提出適宜的發(fā)展路徑。政府性基金的治理不僅需要關(guān)注基金設(shè)立的程序控制，基金開征之后的預(yù)算管理也至關(guān)重要。構(gòu)建完善的政府性基金管理體制，一方面需要就政府性基金的定位、功能達(dá)成共識，嚴(yán)格基金設(shè)立的程序和規(guī)則層級要求，另一方面則需要重新發(fā)掘政府性基金預(yù)算的監(jiān)督控制功能，進(jìn)而借助年度預(yù)算制定的周期性和法定程序?qū)疬M(jìn)行常規(guī)審查和監(jiān)督，以實現(xiàn)政府性基金征收的法治進(jìn)路。

二、政府性基金項目保留征收的必要性

前述提及的“不再新設(shè)”這一基金治理思路，意圖在入口端對政府性基金的設(shè)立進(jìn)行把控，避免濫設(shè)基金對公民財產(chǎn)權(quán)造成額外負(fù)擔(dān)甚至不當(dāng)侵害。但政府性基金這一財政收入本身是否應(yīng)當(dāng)存續(xù)以及具體項目是否應(yīng)當(dāng)保留是政府性基金法治化需要解決的首要問題。作為我國一項特色的財政工具，政府性基金誕生有其特殊性和歷史性。如何認(rèn)識政府性基金在我國財政收入體系的地位，關(guān)乎保留部分政府性基金項目必要性的問題，而這一問題需要結(jié)合我國財政體制變革的歷史背景以及政府性基金本身的特點分析。

（一）政府性基金項目“恣意”的根源

政府性基金作為一項財政工具突破了一般稅收收入體系，其產(chǎn)生的形式動因是財政收入不足支應(yīng)公共需求，且不宜采用稅收等其他財政收入形式，[9]實質(zhì)動因則是自由法治國逐漸演變發(fā)展為社會法治國，政府經(jīng)濟(jì)社會職能擴(kuò)張，要求財政予以積極回應(yīng)，因此，需要借助特定財政收支工具以實現(xiàn)政府在相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的政策追求。[10]回顧我國政府性基金的發(fā)展歷史，政府職能擴(kuò)張與財政資金匱乏兩者共同導(dǎo)致了我國早期政府性基金的“恣意”擴(kuò)張。政府性基金誕生伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌，一方面計劃經(jīng)濟(jì)遺留的管制色彩導(dǎo)致我國仍然保留著全方位負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展事務(wù)的職能或職責(zé)；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后導(dǎo)致財政收入?yún)T乏，更難以滿足國家建設(shè)各項事業(yè)的資金需求。政府逐漸通過開征各種名目的政府性基金籌措資金，①1982年根據(jù)當(dāng)時的財政經(jīng)濟(jì)形勢，國務(wù)院頒布了國家能源交通重點建設(shè)基金征集辦法。1989年，國務(wù)院頒發(fā)了國家預(yù)算調(diào)節(jié)基金征集辦法。征收范圍與國家能源交通重點建設(shè)基金相同，征收比例為10%。上到中央政府下到地方各級政府都設(shè)立了名目繁雜的基金項目，以充實財力謀求經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，由此導(dǎo)致了政府性基金的泛濫。②1995年，全國各種基金有上千項，其中除40多項是經(jīng)國務(wù)院或財政部批準(zhǔn)設(shè)立以外，其余基金項目均為各地區(qū)、各部門越權(quán)設(shè)立。各類基金（收費）規(guī)模達(dá)4500多億元，相當(dāng)于同期財政收入的45%左右。參見陳發(fā)源:《我國政府性基金法律制度研究》，安徽大學(xué)博士2012年學(xué)位論文，第13頁。另據(jù)不完全統(tǒng)計，1990年之前，全國各種政府性基金項目在最多時接近500項，其中只有40多項為國務(wù)院或者財政部批準(zhǔn)的，其他均為地方、部門自行設(shè)立的。參見溫嬌秀主編:《2017中國財政發(fā)展報告——中國政府性基金規(guī)范化管理研究》，北京大學(xué)出版社2017年。

1.財政資金的匱乏

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，計劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性導(dǎo)致我國政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會事業(yè)建設(shè)存在天然兜底傾向，國家對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計劃性、干預(yù)性過強(qiáng)，“全能型政府”底色使得我國政府傾向?qū)φ?、?jīng)濟(jì)、文化事務(wù)全包全攬。但政府提供的公共服務(wù)是有代價的，在社會保障方面，高福利和全面的公共服務(wù)需要財政兜底；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，弱勢產(chǎn)業(yè)扶持或者大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入意味著財政支出。不論是計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致的政府全面介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障民生福利的先天傾向，還是二戰(zhàn)后福利國家興起以及凱恩斯經(jīng)濟(jì)干預(yù)主義理論的發(fā)展，都使得國家職能開始不斷擴(kuò)張。具體而言，“國家職權(quán)過度擴(kuò)張的原因包括:政府干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)保證充分就業(yè)、國民愈發(fā)強(qiáng)烈的享受國家福利的需求、保證國民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行公共建設(shè)或提供文化獎勵、治理因工業(yè)發(fā)展和私人生活水平提高而導(dǎo)致的負(fù)外部效應(yīng)、促進(jìn)國際貿(mào)易、進(jìn)行國防建設(shè)等?！盵12]

國家職能擴(kuò)張意味著擴(kuò)大籌集財政資金增加居民稅負(fù)，而稅負(fù)過重又會導(dǎo)致納稅意愿減弱甚至拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響居民稅收能力，最終導(dǎo)致稅收減少。熊彼特言及這種現(xiàn)象稱之為租稅國危機(jī):“租稅國家由于支出大量擴(kuò)充，無法由常規(guī)之租稅收入來支應(yīng)，終將導(dǎo)致國家之過度舉債”[12]，“租稅國危機(jī)由兩方面危機(jī)所造成，支出的暴增與收入之停滯不前”。國家過度擴(kuò)張、以及人民對國家提供服務(wù)需求日益增加，導(dǎo)致支出暴增，給付國家不得不普遍面臨財政赤字。至于收入停滯不前，既有主要收入來源受經(jīng)濟(jì)政治條件限制無法擴(kuò)充的影響，也有財稅政策引入許多非財政目標(biāo)導(dǎo)致稅收之短缺的原因。[13]

我國早期財政法治體制不健全，濫設(shè)政府性基金的現(xiàn)象嚴(yán)重，究其“恣意”的原因仍在于彌補(bǔ)政府財政資金不足。因此，政府性基金產(chǎn)生的原因主要在于籌措財政資金。尤其在現(xiàn)代社會，國家為穩(wěn)定就業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控時，會采取擴(kuò)張性財政政策，發(fā)行公債采取赤字預(yù)算。所以尋求合適的財政收入以支持特定領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展，緩解收入不足，無疑是政府性基金這一擴(kuò)張性財政工具誕生且持續(xù)存在的必要性理由。

2.特定公共事業(yè)發(fā)展的需要

政府性基金最突出的特點在于“?？顚Ｓ谩钡馁Y金投向限制，即募集資金主要投向特定經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域以實現(xiàn)特定政策目標(biāo)。相較傳統(tǒng)稅收統(tǒng)籌用于一般公共服務(wù)，政府性基金的設(shè)立更具政策性和靈活性，投向領(lǐng)域基本不屬于“守夜人”或“最小政府”等傳統(tǒng)型政府的職能范圍。我國歷次出臺的政府性基金管理文件也強(qiáng)調(diào)了政府性基金這一特征，財政部2000年《關(guān)于加強(qiáng)政府性基金管理問題的通知》闡述政府性基金是“為支持某項事業(yè)發(fā)展，按照國家規(guī)定程序批準(zhǔn)，向公民、法人和其他組織征收的具有專項用途的資金”?，F(xiàn)行的《政府性基金暫行管理辦法》第十五條也明確政府性基金是“為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展”。

如前所述，政府性基金產(chǎn)生的實質(zhì)原因在于“社會國興起”，即政府經(jīng)濟(jì)社會職能擴(kuò)張，形成對于財政資金的迫切需求。社會國意味著政府承擔(dān)了比自由經(jīng)濟(jì)要求之外更多的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)，政府事權(quán)擴(kuò)張，財力缺口擴(kuò)大。但作為主要財政收入來源的稅收，其非對價性導(dǎo)致受益者與負(fù)擔(dān)者的分離，政府服務(wù)給付的受益者可能并非實際稅收負(fù)擔(dān)人，因此公民對政府提供公共服務(wù)產(chǎn)生全面甚至過度需求。政府性基金一定程度上克服了稅收這一財政收入的弊端，能滿足特定經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的財政需要，一方面其籌措資金投向特定社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，另一方面，其負(fù)擔(dān)群體應(yīng)當(dāng)同基金投入領(lǐng)域存在一定的關(guān)聯(lián)性和特殊聯(lián)系，基金的義務(wù)負(fù)擔(dān)人和基金的使用之間存在一定的對價特征。所以政府性基金基于其突出的政策性可以為政府更好促進(jìn)特定領(lǐng)域設(shè)施建設(shè)和事業(yè)發(fā)展提供靈活性和便利性。從理論上講，政府性基金制度設(shè)計得當(dāng)可以通過監(jiān)督促進(jìn)資金使用效率提高，從而幫助政府更好發(fā)揮特定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)社會職能。

（二）清理規(guī)范中判定應(yīng)予以保留的項目

政府性基金開征的必要性源于政府職權(quán)擴(kuò)張導(dǎo)致的收入不足，發(fā)展特定事業(yè)的需求使得政府需要額外尋求財政來源。這雖然足以解釋政府性基金的開征確有其必要和原因，但是具體政府性基金項目是否予以保留，仍然需要仔細(xì)判斷，只有基金的設(shè)立、征收主體范圍、繳納負(fù)擔(dān)的具體費率以及征收程序滿足一定標(biāo)準(zhǔn)和要求，保留征收具體項目的正當(dāng)性才得以證成。判定個別政府性基金項目應(yīng)否保留需要解決的一個前置問題是如何認(rèn)識政府性基金在財政收入體系中的行為及其性質(zhì)。

我國政府性基金治理的一大問題就在于其定位不清、性質(zhì)不明，不僅因為現(xiàn)有政府性基金法律規(guī)范對這一問題鮮有涉及，征收實踐也導(dǎo)致其性質(zhì)指向不明:財政部每年公布的全國政府性基金名錄所列基金項目存在“稅”“費”性質(zhì)的收入，以政府性基金命名的政府性基金預(yù)算甚至涵蓋了非目錄基金的項目。這些問題均導(dǎo)致了對政府性基金認(rèn)識的混淆。

政府性基金在我國規(guī)則語境下的基本屬性指向為何，通過梳理財政部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)政府性基金管理問題的通知》《財政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》以及最新的《政府性基金暫行管理辦法》中的描述，可以發(fā)現(xiàn)上述文件對政府性基金的定義主要是從政府性基金的設(shè)立依據(jù)、存在領(lǐng)域、征收主體、征收程序等內(nèi)容對其進(jìn)行界定，這些定義強(qiáng)調(diào)了政府性基金征收的強(qiáng)制性、無償性及用途特定性，但是仍然無法解釋既然政府已經(jīng)可以通過稅收和行政事業(yè)性收費的方式獲取財政資金，可以用于提供公共服務(wù)支持公共事業(yè)建設(shè)，為什么需要額外開征政府性基金？如果單純因為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展而導(dǎo)致財政資金不足，就可以政府性基金的名義強(qiáng)制要求公民無償負(fù)擔(dān)財產(chǎn)義務(wù)，從政府性基金的設(shè)立和審批的層級來看，與當(dāng)前強(qiáng)調(diào)的稅收法定原則不一致。

對比政府性基金、行政事業(yè)性收費、稅收這些財政收入，可以發(fā)現(xiàn)上述定義缺少對于政府性基金作為一項獨立財政工具的關(guān)鍵描述，沒有強(qiáng)調(diào)政府性基金的設(shè)立目的和被課征群體的特定性，進(jìn)而缺少對政府性基金項目的合理限制。雖然征收的資金具有“特定”的用途，但是如果課征對象并沒有任何限定，任何公民、法人、其他組織都可以成為被課征的群體，政府性基金就會陷入“特別目的稅”的性質(zhì)爭議。所以有學(xué)者建議我國政府性基金的定位可以借鑒德國和我國臺灣地區(qū)的“特別公課”進(jìn)行界定。[14]特別公課“并非為滿足一般財政需要而對一般國民所課征，而是為滿足特定任務(wù)的財政需要而對特定群體的國民所課征，其經(jīng)常流入特別基金，而不流入公共預(yù)算中”。[16]特別公課的負(fù)擔(dān)群體因該特別任務(wù)而具有共同的利益狀態(tài)，其負(fù)擔(dān)理由與其金錢給付義務(wù)之間存在特殊的法律關(guān)聯(lián)，以具有“事務(wù)密切性”及“群體責(zé)任”作為基礎(chǔ)。特別公課的課征，國家不需要提供相應(yīng)的對待給付。所以，群體的特定性，以及群體同公課目的之間的特殊關(guān)聯(lián)是其征收的正當(dāng)性基礎(chǔ)。政府性基金的內(nèi)涵同特別公課存在高度吻合:都是為了追求特定的經(jīng)濟(jì)或社會目的，所籌資金只能用于特定的用途，都具有無償性，政府無需提供對價。[14]實際上，2014年修訂的《預(yù)算法》第9條①《預(yù)算法》第九條政府性基金預(yù)算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。體現(xiàn)了政府性基金課征對象的特定性這一特征。

從特別公課的特點重新審視我國的政府性基金，我國目前相關(guān)文件中對政府性基金的定義缺乏的關(guān)鍵要素是對課征群體的特定性考量，以及政府性基金的課征群體范圍同基金設(shè)立目的之關(guān)系，基于此才能使得被課征群體的負(fù)擔(dān)得以正當(dāng)化。因此，狹義的政府性基金應(yīng)當(dāng)指政府為了實現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的政策目的，強(qiáng)制無償向特定群體課征的具有特定用途的資金。課征群體同資金的用途存在特殊關(guān)聯(lián)，通常指該群體會基于資金使用而可能“受益”，或是群體對于資金用以達(dá)成的目的負(fù)有特別的義務(wù)。

那么，判斷某一項政府性基金項目是否應(yīng)予以保留應(yīng)當(dāng)結(jié)合其特點考察:其一，基金的課征存在特定的經(jīng)濟(jì)目的和社會目的，而非一般意義上稅收的財政目的用以支應(yīng)國家一般財政開支；其二，課征義務(wù)人特定，且基金用以實現(xiàn)的特定目的或任務(wù)同被征收對象之間存在一定的關(guān)聯(lián)②我國臺灣地區(qū)課征特別公課，通常有以下幾種情形:作為對于一般所課予公法上義務(wù)的免除或者不履行的對待給付，作為產(chǎn)生損害公共利益的對待給付，作為受益者負(fù)擔(dān)的給付。；其三，基金課征無需對義務(wù)人提供直接對價的服務(wù)，僅在整體意義上與基金課征目的有收益性或義務(wù)存在即可；其四，基金課征標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合比例原則，在可實現(xiàn)基金設(shè)立目的基礎(chǔ)上盡量減少對公民財產(chǎn)權(quán)的侵害；其五，基金有一定存續(xù)期間，在基金開征期間，基金設(shè)立目的應(yīng)當(dāng)持續(xù)存在，基金的目的實現(xiàn)之時即是基金應(yīng)當(dāng)廢止之時。

綜上，政府性基金的清理規(guī)范一方面需要研判政府性基金存續(xù)的必要性，同時還需要結(jié)合政府性基金的特點和要求判定個別項目是否應(yīng)予保留。理論上政府性基金的范圍不應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大至現(xiàn)有政府性基金預(yù)算的具體內(nèi)容，因為其中存在很大一部分不具有政府性基金性質(zhì)的項目，如土地使用權(quán)出讓金、彩票公益金等，不過目錄基金項目的屬性混雜屬于歷史遺漏問題，短時間內(nèi)可能無法全部清理。隨著政府性基金的治理規(guī)范，本文認(rèn)為討論政府性基金的理論起點應(yīng)當(dāng)是財政民主與財政法定原則指導(dǎo)下狹義的政府性基金，從而才能對政府性基金的管理做到立足于其性質(zhì)的分流歸位，規(guī)范管理。

三、保留征收項目的合法性之檢討與補(bǔ)正

政府性基金誕生于我國計劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸改革、新財政體制尚未建立時期，彼時我國正處于“自產(chǎn)國家”邁向“稅收國家”的轉(zhuǎn)型過程，因此政府性基金誕生伊始就天然具有不規(guī)范的內(nèi)生特點。相較于已經(jīng)建立成熟財政體制的國家逐漸發(fā)展的擴(kuò)張性財政工具往往會受到嚴(yán)格的法律控制和憲法審查，我國政府性基金作為特定時期的產(chǎn)物并沒有受到嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，因此政府性基金的清理過程也是我國財政體制的改革和健全的過程，是我國規(guī)范預(yù)算外資金管理、費改稅等改革舉措的主要內(nèi)容之一。

政府性基金作為對負(fù)擔(dān)人無償征收且不直接提供對等給付的強(qiáng)制性公法課征義務(wù)，應(yīng)受到財政法定原則的控制和約束，否則會造成政府性基金濫征濫用而對公民財產(chǎn)權(quán)造成侵害。我國政府性基金因歷史因素導(dǎo)致了其時至今日仍然存在的合法性困境，從1996年出臺《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》到2010年《政府性基金管理暫行辦法》頒布后，政府性基金管理雖逐漸規(guī)范，具體的政府性基金項目既有停征也有新征，但迄今為止，不僅歷史遺留問題導(dǎo)致原有基金項目的合法性問題尚未解決，這期間的新設(shè)基金也仍然面臨著財政法定原則的質(zhì)疑。

（一）保留征收項目設(shè)立的規(guī)范依據(jù)

根據(jù)我國《政府性基金管理暫行辦法》第十一條，政府性基金需要存在法律、行政法規(guī)、中共中央、國務(wù)院文件為依據(jù)才可以設(shè)立；第十二條進(jìn)一步明確，前述文件倘若僅規(guī)定可以開征某項政府性基金，但是對于具體的征收對象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)沒有涉及的，需要根據(jù)政府性基金的征收方式和征收范圍履行不同的審批程序。由此，目前我國政府性基金設(shè)立的概括依據(jù)局限于法律、行政法規(guī)或中共中央國務(wù)院文件，而具體事項的審批層級既有國務(wù)院一級，也有財政部和省級政府一級。

就審批層級這一規(guī)定，多數(shù)學(xué)者持有保留意見，有觀點認(rèn)為政府性基金作為一種強(qiáng)制性、無償性的財政收入方式，其對相對人造成的損害與稅收結(jié)果并無二致，因此應(yīng)將其納入《立法法》第八條所規(guī)定的法律保留事項。[15]也有觀點認(rèn)為，政府性基金應(yīng)該落實法律保留原則，設(shè)立一項政府性基金，只能由法律明確規(guī)定，但政府性基金的具體征收內(nèi)容，如繳費義務(wù)人、征收對象、征收比率、征收期限等，可以由國務(wù)院相關(guān)部委或地方各級政府申請，制定方案后報國務(wù)院進(jìn)行審批。[14]

面對政府性基金對財產(chǎn)權(quán)的潛在侵害，的確應(yīng)當(dāng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。雖然政府性基金的特別關(guān)聯(lián)要求（義務(wù)人對基金事業(yè)目的存在的受益性或義務(wù)性）使得政府性基金可以區(qū)別于稅收，但政府性基金征收范圍、具體標(biāo)準(zhǔn)如果確定不當(dāng)，依然可能對全體公民權(quán)利造成侵害，所以政府性基金設(shè)立的規(guī)范層級應(yīng)當(dāng)有所限定，以符合財政法定原則的檢視。

首先，政府性基金特定范圍征收的特點決定了其無需像稅收一稅一法，但其公法給付義務(wù)的侵害性特點決定了審批政府性基金設(shè)立的具體權(quán)限層級仍然應(yīng)當(dāng)歸國務(wù)院所有。其次，政府性基金是發(fā)展某特定領(lǐng)域事業(yè)，必然會涉及到國務(wù)院相關(guān)主管部門，基金征收的具體辦法則由財政部起草更為恰當(dāng)，因此政府性基金征收的規(guī)則內(nèi)容顯然屬于國務(wù)院部門間協(xié)調(diào)解決的事宜，部門規(guī)章難以滿足這一要求，所以行政法規(guī)作為政府性基金征收的規(guī)范依據(jù)顯然更為恰當(dāng)。具體而言，政府性基金設(shè)立依據(jù)可以是法律、行政法規(guī)或者中共中央和國務(wù)院文件，但僅有“可以開征……基金”的表述并沒有解決基金征收的具體問題。法律單純明確基金名目的難以證成開征基金的正當(dāng)性和必要性，只有當(dāng)涉及具體的征收對象、具體范圍以及標(biāo)準(zhǔn)等事項時，才可以審視開征基金的合法性和規(guī)范性。所以，就政府性基金征收的具體事項和內(nèi)容，起碼應(yīng)當(dāng)由行政法規(guī)約束。行政法規(guī)的制定需要滿足嚴(yán)格的程序要求，從立項起草到論證、聽證和座談各個環(huán)節(jié)，歷經(jīng)最終審查才予以通過公布，這一嚴(yán)格的立法程序既能滿足政府性基金項目設(shè)立的形式規(guī)范要求，同時立法中的民意參與機(jī)制也符合財政民主原則的內(nèi)涵。

關(guān)于政府性基金的地方財政權(quán)限問題，根據(jù)我國目前的財政體制安排，省級政府沒有獨立的財政權(quán)，但是其可以在適當(dāng)?shù)氖跈?quán)范圍內(nèi)決定部分財政事項。政府性基金征收有時會具有地域性的特點，況且我國目前也存在區(qū)域性征收的政府性基金，因此某項基金在本地區(qū)是否征收、以及征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)，都可以由行政法規(guī)授權(quán)地方政府在一定范圍內(nèi)自主決定并予以報備。畢竟各地區(qū)的發(fā)展層次和階段都可能存在差異性，某地區(qū)在個別特定領(lǐng)域的發(fā)展相較于其他地區(qū)已經(jīng)無需政府主動參與或投入的情況下，可以免征政府性基金或降低政府性基金的征收標(biāo)準(zhǔn)。因此，法律或者行政法規(guī)可以對政府性基金的具體事項授予地方政府一定自主決定權(quán)限，由省級政府制定本地區(qū)政府規(guī)章，以細(xì)化個別政府性基金的具體事項安排和執(zhí)行。

（二）保留征收項目設(shè)立的正當(dāng)理由

不論是規(guī)范文件還是審批部門的層級要求，都僅僅在形式上賦予了政府性基金設(shè)立和保留的合法性，仍然需要在實質(zhì)層面審視保留現(xiàn)有政府性基金項目的正當(dāng)理由。結(jié)合前述對于政府性基金性質(zhì)的描述，判斷現(xiàn)有基金繼續(xù)開征的合理性，需要符合以下標(biāo)準(zhǔn):

一是補(bǔ)充性，補(bǔ)充性是指政府性基金是一般財政收入的補(bǔ)充，即滿足特定領(lǐng)域建設(shè)需要的財政缺口。政府性基金的補(bǔ)充性主要體現(xiàn)在兩個層面，增加了財政收入、克服稅收用于支應(yīng)一般公共開支無法用于其他領(lǐng)域的限制。我國臺灣地區(qū)學(xué)者在討論特別公課這一財政收入的基本原則時也強(qiáng)調(diào)了補(bǔ)充性原則?！把a(bǔ)充性所指的是指為了協(xié)調(diào)稅捐概念的缺口補(bǔ)充的必要性與稅捐體制的優(yōu)先性二者的沖突，作為特別公課固有的財政憲法的基本原則?！盵17]葛克昌學(xué)者在解釋補(bǔ)充性原則時提及，“引入特別公課的特別根據(jù)，在于預(yù)算周延性原則、全民負(fù)擔(dān)平等性以及統(tǒng)籌統(tǒng)支等基本理念，有所不足而須加一補(bǔ)充”。其指出，補(bǔ)充性的原則具體包括財政收入功能、平衡功能、促進(jìn)誘導(dǎo)功能三種功能。[13]理論上，當(dāng)財政體制規(guī)范以及政府財政開支嚴(yán)格受到監(jiān)督時，政府性基金這一財政工具為彌補(bǔ)或克服稅收的財政目的和概念限制才逐漸出現(xiàn)。所以政府性基金要求以特別關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)負(fù)擔(dān)義務(wù)人和開征目的之間的受益性或有責(zé)性，以滿足平等原則，如此該基金才可以區(qū)別稅收統(tǒng)籌統(tǒng)支和支應(yīng)一般公共任務(wù)的特點而獨立存在。所以，補(bǔ)充性應(yīng)當(dāng)成為保留政府性基金的首要考量因素。

二是目的性，即基金設(shè)立的目的需要有特定的政策目標(biāo)，政府性基金開征理由通常包括以下兩類，即為了促進(jìn)某特定領(lǐng)域的事業(yè)發(fā)展而對可能受益群體征收，或者是為了實現(xiàn)管制誘導(dǎo)而對某事業(yè)負(fù)有相應(yīng)義務(wù)或責(zé)任的群體征收。[13]政府性基金的特征之一在于其?？顚Ｓ茫瞧淠康男詻Q定了政府性基金使用用途的特定性，而這一目的又必然區(qū)別于政府普通的公共管理職能，因此保留政府性基金項目的目的性內(nèi)涵更多是指實現(xiàn)特定領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)。

三是公平性，政府性基金作為在稅收之外對于公民的額外負(fù)擔(dān)，需要考察基金是否侵害公民財產(chǎn)權(quán)，關(guān)注被課征群體義務(wù)負(fù)擔(dān)的公平性。公平性不僅要求考察開征目的和被征收群體之前的特別關(guān)聯(lián)性，以滿足保留基金征收的正當(dāng)性，更要求根據(jù)基金的使用用途和課征范圍確立恰當(dāng)?shù)恼魇諛?biāo)準(zhǔn)，需要借助比例原則確立對于義務(wù)人最小侵害的征收標(biāo)準(zhǔn)，以滿足基金需要為限。

四是階段性，政府性基金應(yīng)當(dāng)有一定的存續(xù)期間，即開征基金的目的達(dá)成之時即為基金的停征之日，這也是政府性基金最重要的特點。政府性基金不同于稅收或行政事業(yè)性收費等收入形式會長期存在，政府性基金的目的性決定了其階段性的特點。但階段性不意味著政府性基金從開征之時就存在固定的期限，因為一項特定目的達(dá)成與否或者一項事業(yè)實現(xiàn)與否從起初并不能直接確定，因此需要通過定期評估判斷現(xiàn)有政府性基金是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留，以便在目的實現(xiàn)或時機(jī)成熟時停征具體基金。

四、藉由年度預(yù)算常規(guī)審查政府性基金征收基礎(chǔ)

政府性基金征收依據(jù)法定，不意味著預(yù)算法定，基金設(shè)立的審核控制雖然可以一定程度防范公權(quán)力對公民財產(chǎn)權(quán)侵犯，但若不存在相應(yīng)的預(yù)算管理以監(jiān)督資金開支，財政法定原則仍然難以真正貫徹落實。我國目前已經(jīng)建立了以四本預(yù)算為基礎(chǔ)的預(yù)算制度，但對單列政府性基金預(yù)算的做法是否必要仍然存在爭議。受制于現(xiàn)行規(guī)范的粗疏概括，政府性基金預(yù)算的具體制度安排以及政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的功能仍然不夠明晰。預(yù)算重要之處在于保障民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，更關(guān)鍵的是政府性基金預(yù)算制度可以發(fā)揮重要的年度常規(guī)審查功能:藉由年度預(yù)算的常規(guī)審查機(jī)制，基金項目可以通過代議制程序完成形式合法化并實現(xiàn)實質(zhì)正當(dāng)性的要求。

（一）政府性基金預(yù)算表格單列的必要性

目前學(xué)者對單列政府性基金預(yù)算的必要性有所爭議。但實際上，政府性基金預(yù)算作為目前預(yù)算法所確立的單獨預(yù)算表格之一，不僅在未來會長期存在，且有其存在的必要性。

首先，政府性基金預(yù)算的管理原則和管理方式同一般公共預(yù)算有所差異。政府性基金專款專用特點要求其應(yīng)當(dāng)一基金一項目管理。根據(jù)《預(yù)算法》第九條，政府性基金預(yù)算管理應(yīng)做到“根據(jù)基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，以收定支”。不同于一般公共預(yù)算中的財政收入統(tǒng)籌用于一般公共服務(wù)，政府性基金的資金需要用于特定事業(yè)建設(shè)，因此在預(yù)算管理原則和方式上，二者應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。一般公共預(yù)算的預(yù)算管理原則主要強(qiáng)調(diào)動態(tài)收支平衡。不僅如此，在經(jīng)濟(jì)下行階段為了保障經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展，一般公共預(yù)算常有赤字預(yù)算出現(xiàn)，因此一般公共預(yù)算管理也從“傳統(tǒng)約束政府財政權(quán)”收支平衡觀念延伸至“總體經(jīng)濟(jì)平衡”，不再嚴(yán)格要求收支相抵，強(qiáng)調(diào)政府行使財政權(quán)的謙抑、規(guī)范。[18]但政府性基金不同，政府性基金預(yù)算管理嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)“以收定支”，即收入多少，支出多少。

其次，政府性基金預(yù)算存在的必要性還來源于預(yù)算單列可以實現(xiàn)的總量控制功能?！邦A(yù)算具有兩大法律功能，反應(yīng)財政收支情況和控制政府的財政權(quán)”，[18]因此在掌握總體收支情況的基礎(chǔ)上，預(yù)算可以實現(xiàn)對財政收支合理程度的檢驗，更是對政府選擇財政政策的確認(rèn)和細(xì)化，因此預(yù)算反應(yīng)的財政收支總體情況就尤為重要，即預(yù)算的總量控制功能。為了應(yīng)對減稅、社會福利性支出和公民權(quán)利性支出，促進(jìn)充分就業(yè)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致的財政缺口問題，各國的赤字預(yù)算或者財政赤字逐漸成為一種常態(tài)，為了促進(jìn)預(yù)算的平衡以及財政的可持續(xù)就更需要從總量控制政府的收支規(guī)模，政府性基金預(yù)算就能夠發(fā)揮這樣的功能?！霸趶?qiáng)調(diào)政策引導(dǎo)資金分配的同時，應(yīng)建立一個總額控制機(jī)制來約束社會政策的制定，在預(yù)算決策中充分考慮各種社會政策的全部成本或者中長期成本”。[19]所以，將政府性基金預(yù)算單列，一方面可以從其反應(yīng)的政府性基金總體的收支情況對其進(jìn)行總體控制，評估資金的利用效率；另一方面，由于政府性基金的補(bǔ)充性原則以及政府性基金投向特定領(lǐng)域事業(yè)的限制，需要控制政府性基金預(yù)算同一般公共預(yù)算的比重，以便更好地調(diào)整資源配置，在市場難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域更好地發(fā)揮政府補(bǔ)充性的作用，以實現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

再次，政府性基金預(yù)算的存在，一定程度上構(gòu)成了賦予政府性基金征收合法性的形式來源和正當(dāng)性的實質(zhì)基礎(chǔ)。雖然從預(yù)算法定來看，預(yù)算并不能夠創(chuàng)制具體的權(quán)利和義務(wù)，而僅僅是規(guī)范政府的財政收支行為。我國政府性基金在設(shè)立階段的法律控制不足，似乎也難以直接從預(yù)算中為開征政府性基金找到形式上的合法性依據(jù)。但是，預(yù)算嚴(yán)格的法定程序以及預(yù)算的法律效力實際上為政府性基金征收提供了法律形式的背書，預(yù)算的通過是基于特定的議會決議程序達(dá)成，預(yù)算的編制、變更和監(jiān)督均應(yīng)遵循專門的預(yù)算程序規(guī)則，而議會審批的權(quán)力來源于公民的授權(quán)。所以，政府編制預(yù)算經(jīng)由議會審批通過而成為法定預(yù)算，性質(zhì)上雖然存在一定的爭議①預(yù)算的法律性質(zhì)存在預(yù)算法律說、組織性法律說、措施性法律說、預(yù)算行政說等觀點，預(yù)算行政說是早期的通說，但逐漸被摒棄，而前三種觀點建立在批判這一觀點的基礎(chǔ)上。參見葉姍:《財政赤字的法律控制》，北京大學(xué)出版社2013年，第31頁。，但基本認(rèn)同其具有法律或等同法律的效力。雖然預(yù)算適用期限為一年，且相較于規(guī)范一般行為的法律來說，預(yù)算的內(nèi)容、規(guī)范對象以及審議方式也不同于一般的法律，但“預(yù)算的法律效力是毋庸置疑的，預(yù)算必須由立法機(jī)關(guān)審批通過而具有法律的外觀[18]”。因此，政府性基金預(yù)算的法律約束力藉由議會審批這一法定程序而確立，那么預(yù)算中對政府性基金收支計劃的安排經(jīng)議會批準(zhǔn)也具備法律的效力，政府對某群體課征一定標(biāo)準(zhǔn)的政府性基金實際上具備了形式的正當(dāng)性，這一定程度上彌補(bǔ)了我國政府性基金設(shè)立的合法性缺陷。雖然前述討論只解決了預(yù)算存在的必要性，并未強(qiáng)調(diào)單列政府性基金預(yù)算，但結(jié)合下文即將討論政府性基金預(yù)算管理的具體安排，能夠明確單列政府性基金預(yù)算的法治化意義，也可以論證將其預(yù)算單列的正當(dāng)性。

最后，就政府性基金預(yù)算的命名及預(yù)算中具體項目的質(zhì)疑而言，的確，政府性基金預(yù)算存在非嚴(yán)格意義的基金項目或其他類型收入，但此類資金同政府性基金的管理方式類似，需要進(jìn)行項目制管理，強(qiáng)調(diào)資金使用方向的特定性，因此在管理上可以類比處理。所以，以“政府性基金”命名實際是基于政府性基金作為此本預(yù)算主體內(nèi)容的考慮，伴隨著其他非政府性基金項目逐步清理及管理規(guī)范化，接受這種命名也未嘗不可。

（二）定期審查保留項目征收理據(jù)的方法

政府性基金預(yù)算存在并單列更重要的意義，在于可以借助預(yù)算嚴(yán)格的程序機(jī)制定期審查保留項目的征收理據(jù)，實現(xiàn)對保留征收項目的常態(tài)化清理。政府性基金不同于一般稅收或者行政事業(yè)性收費，其開征是為了實現(xiàn)特定領(lǐng)域的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，一旦政策目的實現(xiàn)或者事業(yè)完成，相應(yīng)地，政府性基金就不再具備繼續(xù)征收的正當(dāng)性與合法性。因此，從政府性基金的階段性特征來講，需要借助一定的定期審查機(jī)制確認(rèn)某項基金開征的條件是否仍然存在，論證基金項目是否需要停征或減征。政府性基金預(yù)算恰恰可以發(fā)揮這樣的功能，借助年度編制、審批的預(yù)算制度，人大機(jī)關(guān)在對政府性基金具體開支內(nèi)容進(jìn)行審查批準(zhǔn)時，可以一并審議基金開征的基礎(chǔ)是否存在，進(jìn)而決定基金繼續(xù)開征、停征抑或降低征收標(biāo)準(zhǔn)等事項。

目前來看，政府性基金定期審查和清理實際由財政部在負(fù)責(zé)執(zhí)行，具體的政府性基金項目如若到期是否繼續(xù)征收或是征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，基本均由財政部發(fā)文直接決定。以民航發(fā)展基金為例，截至目前，財政部已經(jīng)6次發(fā)文延長該項基金的征收期限①民航發(fā)展基金前身為機(jī)場建設(shè)費，2002年財政部發(fā)文稱機(jī)場建設(shè)費征收截止至2005年底，隨后2006年財政部發(fā)文延期1年，2007年再次宣布延期至2010年，2010年財政部又發(fā)文稱繼續(xù)征收5年。2012年財政部發(fā)布《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》將機(jī)場建設(shè)費改名為民航發(fā)展基金，規(guī)定辦法執(zhí)行至2015年12月31日，直至2015年底宣布再次延期征收5年至2020年底。2021年初，財政部發(fā)文稱繼續(xù)征收民航發(fā)展基金，這一次財政部不再列明截止日期，而采用了“截止日期另行明確”的說法。2021年因新冠疫情停征一年后，民航發(fā)展基金再次恢復(fù)征收。，從2005年年底，延長到2006年、2010年、2015年 12月31日，甚至在《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定的基金征收期限到期后，又兩次發(fā)文延長征收期限，在最近的一次延期中，財政部于2020年12月31日發(fā)布《關(guān)于民航發(fā)展基金等3項政府性基金有關(guān)政策的通知》，宣布繼續(xù)征收的同時甚至直接更改了民航發(fā)展基金的使用用途。但是具體政府性基金項目為何需要延期或者變更現(xiàn)有征收標(biāo)準(zhǔn)甚至基金的使用用途，財政部在發(fā)文中都未曾提及，也未有具體的解釋與說明。因此，對于政府性基金是否應(yīng)繼續(xù)課征、課征期限延長、課征標(biāo)準(zhǔn)變更等，人大及其常委會等機(jī)關(guān)要發(fā)揮審查監(jiān)督職能作用。從政府性基金具體征收內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以行政法規(guī)的層級約束來講，僅以財政部的規(guī)范性文件就延長政府性基金的征收期限或更改用途的做法并不妥當(dāng)。

立法機(jī)關(guān)行使預(yù)算審批權(quán)通過預(yù)算案進(jìn)而得到具有法律約束力的法定預(yù)算，是政府進(jìn)行財政收支行為的依據(jù)，因此預(yù)算審批環(huán)節(jié)是預(yù)算程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)算控制政府收支行為的規(guī)范目標(biāo)都取決于預(yù)算審批的質(zhì)量。政府性基金預(yù)算制度設(shè)計如果可以細(xì)化審批環(huán)節(jié)，人大機(jī)關(guān)對預(yù)算審查的具體內(nèi)容和程序安排，不僅可以加強(qiáng)我國人大機(jī)關(guān)對政府性基金收支情況的監(jiān)督，更能實現(xiàn)對政府性基金保留征收項目的常態(tài)化清理。

其一，就政府性基金預(yù)算審查的內(nèi)容，政府編制的政府性基金預(yù)算以及提交人大審議的預(yù)算報告中，除了對于政府性基金的基本的收支情況予以列明之外，需要著重對于政府性基金的以下內(nèi)容進(jìn)行解釋和說明:一是現(xiàn)有征收的政府性基金項目設(shè)立所欲實現(xiàn)的目的進(jìn)展如何，相關(guān)事業(yè)建設(shè)是否已經(jīng)趨于完善，論證是否有繼續(xù)征收的必要；二是現(xiàn)有的征收情況是否發(fā)生變化，討論政府性基金的征收群體是否有調(diào)整的必要；三是征收的具體費率或者標(biāo)準(zhǔn)是否有必要調(diào)整，如果調(diào)整應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整。預(yù)算審查既要關(guān)注政府性基金征收的基礎(chǔ)是否存在，同時還需要判斷現(xiàn)有基金的征收范圍以及征收標(biāo)準(zhǔn)是否符合比例原則的要求，從而保障繳納義務(wù)人的合法權(quán)利不受侵犯。

其二，關(guān)于預(yù)算審批工作的具體實施可以交由相關(guān)委員會負(fù)責(zé)。由于我國人大會期較短，審議事項眾多，因此人大代表對于預(yù)算的審批難免關(guān)注不夠或者精力不足，所以政府性基金預(yù)算的審查通常依賴于人大專門工作委員會以及人大常委會預(yù)算工委的審查意見。除此之外，實踐中全國人大常委會預(yù)算工作委員會和全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會對預(yù)算審查已經(jīng)形成了固定工作機(jī)制，相應(yīng)地，其在預(yù)算編制過程中也會進(jìn)行預(yù)先審查和初步審查，但這一工作機(jī)制尚未落實于規(guī)則層面，導(dǎo)致對政府性基金審查內(nèi)容不夠明確和具體。因此，明確人大專門工作委員會和預(yù)算工委二者的法律地位，細(xì)化二者在政府性基金預(yù)算審查方面的職責(zé)是有必要的。只有建立起全國人大常委會預(yù)算工委以及全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會對政府性基金預(yù)算審查的具體機(jī)制，才能保障這二者通過審查預(yù)算編制及報告，對存續(xù)基金項目征收情況提出有質(zhì)量的審查意見，從而對政府性基金預(yù)算提出有效修改建議，最終形成審查報告提交全國人大審議，實現(xiàn)政府性基金的存量清理和規(guī)范功能。

基于前述論證，發(fā)掘政府性基金預(yù)算在現(xiàn)有制度框架下的審查清理功能，建立起政府性基金保留項目的定期審查方法，對于政府性基金的法治化治理意義重大。一方面可以避免現(xiàn)有財政部主導(dǎo)政府性基金延期或變更征收標(biāo)準(zhǔn)、用途等基金具體征收事項的合法性困境，同時也可以借助預(yù)算程序的年度安排以及程序機(jī)制，定期考察政府性基金保留項目的現(xiàn)實情況和具體理據(jù)是否發(fā)生變化，進(jìn)而做出相應(yīng)調(diào)整和清理。

五、結(jié)論

雖然國務(wù)院明確現(xiàn)有政府性基金管理的思路是“清理規(guī)范、不再新設(shè)”，但是目前該基金仍然是我國財政收入的重要來源，由于我國政府性基金歷史遺漏問題導(dǎo)致其合法性先天不足，所以現(xiàn)存政府性基金的治理仍然需要滿足法治化的要求，以回應(yīng)財政法定原則審視。本文探討的政府性基金征收的法治進(jìn)路是指，對政府性基金的治理需要從運動式的、清理規(guī)范的行政管理思路，轉(zhuǎn)向通過年度預(yù)算、法治化的審查方法來檢視保留征收項目是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)存續(xù)。就政府性基金征收法治化進(jìn)路的具體內(nèi)容而言，一方面要從政府性基金定位、性質(zhì)出發(fā)，論證政府性基金存續(xù)的必要性，關(guān)注政府性基金征收的形式合法化和實質(zhì)正當(dāng)性的要求；另一方面需要從政府性基金的預(yù)算管理入手，關(guān)注政府性基金預(yù)算的制度設(shè)計和要求，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的監(jiān)督功能，發(fā)掘預(yù)算的定期審查機(jī)制對政府性基金保留項目的清理規(guī)范作用。

政府性基金這一特殊財政收入之所以存在是為了克服稅收收入不足和支應(yīng)一般公共支出的限制，以保障特定事業(yè)發(fā)展的資金需求，厘清政府性基金的定位和性質(zhì)對于論述其征收的正當(dāng)性和必要性是非常有意義的，對于目前繼續(xù)征收的基金項目也需要從這一財政工具特點出發(fā)，判斷具體項目是否有繼續(xù)征收的必要。明確政府性基金存在的必要性后，需要對政府性基金的合法性進(jìn)行檢討和補(bǔ)正，這需要通過提升基金的立法和授權(quán)層級實現(xiàn)，可以將具體規(guī)定基金征收對象、標(biāo)準(zhǔn)和范圍的規(guī)則層級限于行政法規(guī)，由法律或行政法規(guī)授權(quán)地方省級政府可以結(jié)合本地區(qū)特點，以省級政府規(guī)章的形式對基金征收的具體事項在授權(quán)范圍內(nèi)予以調(diào)整并報備。退一步言，政府性基金形式的合法性和約束力也可以藉由人大審批法定預(yù)算的形式得以部分補(bǔ)正。

除此之外，需要從補(bǔ)充性、政策性、階段性、公平性等四個方面具體審查政府性基金征收對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)，政府性基金預(yù)算則恰好能夠發(fā)揮這一功能。對于政府性基金預(yù)算存續(xù)的質(zhì)疑忽視了政府性基金預(yù)算對于保留征收項目的定期審查清理功能，預(yù)算周期性的編制安排恰好可以滿足定期審查政府性基金征收理據(jù)存續(xù)的需要，嚴(yán)格的預(yù)算程序也恰好符合政府性基金審查的規(guī)范要求。構(gòu)建人大機(jī)關(guān)對于政府性基金具體項目的審查辦法和審查機(jī)制，對其存續(xù)基礎(chǔ)、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收范圍提出相應(yīng)的審議意見。通過將前述人大對于政府性基金預(yù)算審查的具體內(nèi)容和機(jī)制變成可以執(zhí)行的程序性規(guī)則，這一功能才能夠真正地被激活，以最大程度保障基金開征目標(biāo)實現(xiàn)同時避免公權(quán)力濫用的危害。

政府性基金作為一項我國特殊的財政工具在過去的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，雖然國務(wù)院明確“不再新設(shè)”政府性基金，但筆者認(rèn)為這一財政收入在未來或?qū)㈤L期存在，這源于政府性基金的定位和性質(zhì)，其作為補(bǔ)充性的建設(shè)資金完全符合我國發(fā)展中國家國情的需要，現(xiàn)階段我國各項經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展仍然需要大量資金。除此之外，較發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)實際上也都存在不同程度的財政危機(jī)，尋找合適的財源以支應(yīng)政府日益增長的財政開支也是必然之舉。因此，規(guī)范化、法治化的政府性基金因其征收對象與目的之間的特殊關(guān)聯(lián)，甚至可以成為取代特定目的稅的財政收入形式，在完善的財政體制下完全可以允許適當(dāng)新增政府性基金項目，但要嚴(yán)格限制。滿足一基金一行政法規(guī)的要求，使得政府性基金能夠成為補(bǔ)充稅收而常年征收的財政收入，變成我國財政收入體系中不可替代的一環(huán)。所以，不論是從未來政府性基金的發(fā)展愿景，還是當(dāng)下實現(xiàn)征收政府性基金的法治進(jìn)路，制定《政府性基金管理法》都是有必要的，這一法律應(yīng)當(dāng)明確政府性基金的定位和性質(zhì)，著重關(guān)注政府性基金設(shè)立、征收、使用、廢止的程序規(guī)則，同時可以考慮加入政府性基金預(yù)算管理的具體要求，通過法律保障政府性基金的法治化管理。