構(gòu)建緩解內(nèi)蒙古相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制

楊陸杰，楊蘊(yùn)麗

(內(nèi)蒙古師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010022)

2020年是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年，習(xí)近平總書記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話中莊嚴(yán)宣告，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利。但相對(duì)貧困的存在依然制約著我國(guó)發(fā)展成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，習(xí)總書記在《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》報(bào)告中提出“從2020年到2035年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”[1]。筆者以內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困人口為研究對(duì)象，通過實(shí)地調(diào)研，結(jié)合相對(duì)貧困的相關(guān)理論，對(duì)構(gòu)建緩解內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制提出一些對(duì)策。

1 解決相對(duì)貧困的必要性

全面建成小康社會(huì)并不意味著減貧工作的結(jié)束，貧困的現(xiàn)象仍然存在。在理解解決相對(duì)貧困的必要性之前，首先要了解絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困的概念界定。

絕對(duì)貧困一般指純粹用客觀指標(biāo)來衡量貧困，例如絕對(duì)收入，處于絕對(duì)貧困境況下，個(gè)人和家庭依靠勞動(dòng)所得收入較難維持其基本生活需要。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)即“2010年標(biāo)準(zhǔn)”是一條穩(wěn)定溫飽標(biāo)準(zhǔn)。在該標(biāo)準(zhǔn)下食物支出比重在50%左右。根據(jù)每一年不同的物價(jià)水平，以生活水平為定量，貧困標(biāo)準(zhǔn)也在變動(dòng)。2010年，貧困標(biāo)準(zhǔn)是每人每年2 300元，按照每年6%的增長(zhǎng)率測(cè)算，2020年全國(guó)脫貧標(biāo)準(zhǔn)約為人均純收入4 000元。但收入并不是唯一標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)除了使用定量的指標(biāo)來指導(dǎo)脫貧，另外還有定性標(biāo)準(zhǔn)，即“兩不愁、三保障”，不愁吃、不愁穿，基本醫(yī)療、義務(wù)教育和住房安全有保障。

相對(duì)貧困一般指相對(duì)于社會(huì)上其他人而言，收入位于社會(huì)最底層的那部分人，其個(gè)人和家庭的收入雖能維持整個(gè)家庭的基本生活需要，但難以達(dá)到社會(huì)的平均水準(zhǔn)。世界銀行認(rèn)為收入只要少于社會(huì)平均收入1/3的社會(huì)成員即可以視為相對(duì)貧困人口。一些國(guó)家直接把社會(huì)人口的一定比例視作相對(duì)貧困人口。相對(duì)貧困在我國(guó)是一個(gè)較新的概念，到現(xiàn)在還沒有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來界定。

通過對(duì)比絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困，我們很容易發(fā)現(xiàn)，相對(duì)貧困人口的數(shù)量要比絕對(duì)貧困人口大得多，而且經(jīng)過內(nèi)蒙古自治區(qū)政府和人民的共同努力，絕對(duì)貧困人口成功脫貧，生活有了基本保障，但相對(duì)貧困人口的生活水平與社會(huì)平均水平差距仍然很大，所以，在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，為了鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，防止各種形式上的返貧現(xiàn)象出現(xiàn)，解決相對(duì)貧困問題就成了我國(guó)目前所面臨的重要問題。不僅要關(guān)注脫貧人口的生活狀況與生活水平，而且社會(huì)底層群體的相對(duì)貧困問題也值得關(guān)注。

2020年，內(nèi)蒙古鄂倫春自治旗等20個(gè)國(guó)家級(jí)貧困旗縣正式完成脫貧，至此，內(nèi)蒙古自治區(qū)31個(gè)國(guó)家級(jí)貧困旗縣、26個(gè)區(qū)級(jí)貧困旗縣已經(jīng)全部脫貧摘帽。貧困人口整體收入水平大幅度提高，“兩不愁”質(zhì)量水平明顯提升，“三保障”突出問題總體解決。貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件有了明顯改善。根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全年全體居民人均可支配收入31 497元，全體居民人均生活消費(fèi)支出19 794元。其中，按常住地分，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入41 353元，比上年增長(zhǎng)1.4%；農(nóng)村牧區(qū)常住居民人均可支配收入16 567元，比上年增長(zhǎng)8.4%。城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步縮小，體現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)的顯著成效。但是，貧困問題并沒有徹底消失，返貧概率仍然存在，只有構(gòu)建出緩解內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，才能做好脫貧時(shí)代減貧的工作，進(jìn)一步提高人民的生活狀況。

2 緩解內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困的制約性因素

隨著脫貧攻堅(jiān)取得階段性的勝利，內(nèi)蒙古自治區(qū)絕對(duì)貧困現(xiàn)象已經(jīng)徹底消除，接下來內(nèi)蒙古自治區(qū)扶貧重心將轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困問題，這是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。相比于消除絕對(duì)貧困，解決相對(duì)貧困的難度更大，其中，影響緩解內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困問題的制約性因素有以下幾個(gè)方面。

2.1 相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)不明確

在脫貧攻堅(jiān)工作中，我國(guó)統(tǒng)一使用年人均純收入來識(shí)別絕對(duì)貧困人口。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》和內(nèi)蒙古自治區(qū)最新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2011年，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)區(qū)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為2 600元；牧區(qū)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為3 100元[9]，同時(shí)綜合考慮“兩不愁”“三保障”和家庭支出等實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)議。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府依據(jù)國(guó)家扶貧政策，通過制定一系列符合當(dāng)?shù)刎毨КF(xiàn)狀的政策，有效提高了絕對(duì)貧困人口的收入，并實(shí)現(xiàn)了其基本生活保障。但是對(duì)于后續(xù)減貧工作，相對(duì)貧困人口的識(shí)別是首要問題，確定好標(biāo)準(zhǔn)后，才能統(tǒng)計(jì)出相對(duì)貧困人口的數(shù)量和分布，才能進(jìn)一步實(shí)施減貧政策。

2.2 自然資源環(huán)境制約

內(nèi)蒙古自治區(qū)位于我國(guó)最北部位置，地域遼闊，農(nóng)牧區(qū)地質(zhì)干旱、草原沙漠化、水土流失等問題非常嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境極其脆弱。草原沙漠化嚴(yán)重影響著內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，沙漠化引起了草場(chǎng)退化，造成牲畜食用的優(yōu)質(zhì)草種減少，牧草低矮、稀疏，畜牧能力受到很大制約。內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地面積占全區(qū)總面積的6%，可耕種農(nóng)作物比較單一，制約農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，雖然絕對(duì)貧困現(xiàn)象已經(jīng)完全消除，但是由于地理環(huán)境的客觀因素存在，內(nèi)蒙古自治區(qū)解決農(nóng)牧民相對(duì)貧困問題開展難度仍然不小。此外，內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但污染問題也同樣嚴(yán)峻，不僅關(guān)乎綠色發(fā)展，也是改善民生的重要一環(huán)，因此解決相對(duì)貧困問題一定要在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下進(jìn)行。

2.3 扶貧的可持續(xù)問題

脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行到今天，取得的成就離不開國(guó)家、自治區(qū)的幫扶政策，就扶貧的可持續(xù)性而言，目前依然需要內(nèi)蒙古自治區(qū)政府延續(xù)之前的脫貧政策，將治理相對(duì)貧困的問題擺在首要位置，防止邊緣人口返貧。但像托底式扶貧、現(xiàn)金補(bǔ)助等政策并非可持續(xù)性的政策，授人以魚不如授人以漁，只有把扶貧資金更有效地運(yùn)用到解決相對(duì)貧困問題上才能實(shí)現(xiàn)扶貧的可持續(xù)性。因此，對(duì)于內(nèi)蒙古自治區(qū)政府，2020年后的減貧工作中，如何構(gòu)建相對(duì)貧困的長(zhǎng)效可持續(xù)性機(jī)制應(yīng)成為內(nèi)蒙古自治區(qū)的重要議程，以往政策能否繼續(xù)有效應(yīng)用于治理相對(duì)貧困，后續(xù)政策如何制定，將直接關(guān)系到扶貧的可持續(xù)性。

2.4 能力貧困問題

目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)貧困人口老齡化問題日益嚴(yán)重，通過對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困地區(qū)入戶調(diào)研，發(fā)現(xiàn)大部分貧困戶的致貧原因?yàn)橐虿』蛉眲趧?dòng)力。其中老年貧困人口的身體健康問題是制約農(nóng)戶發(fā)展的重要因素，基本上每一戶都存在至少一個(gè)貧困人口患有大病或慢性病，雖然有著國(guó)家大病保險(xiǎn)政策幫扶，但是這種舉措只能解決貧困戶的溫飽問題和“兩不愁，三保障”問題，消滅絕對(duì)貧困現(xiàn)象。因病致貧往往會(huì)帶來勞動(dòng)力的缺失，不僅是患者自身勞動(dòng)力，往往子女會(huì)減少外出務(wù)工就業(yè)的頻率，居家照顧老人，導(dǎo)致貧困戶沒有能力發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)，提高收入水平。所以，能力貧困問題，是解決內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困的重要制約因素。

2.5 貧困主體思想滯后

貧困地區(qū)之所以貧困，最根本的問題是貧困主體根深蒂固的思想。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期處于貧困的人群，過于依賴國(guó)家的各項(xiàng)貧困補(bǔ)貼，存在懶惰落后的思想，并沒有主動(dòng)發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的意愿，甚至有些貧困戶為享受國(guó)家和自治區(qū)政府的補(bǔ)貼不愿摘掉貧困的帽子，類似于這種精神貧困的問題在內(nèi)蒙古自治區(qū)廣泛存在。出現(xiàn)這種現(xiàn)象，不僅有貧困群眾的原因，也有幫扶干部的原因，對(duì)群眾的宣傳教育、溝通不到位，沒有調(diào)動(dòng)起貧困群眾主動(dòng)脫貧減貧的積極性，只靠大包大攬的脫貧政策并不能解決減貧的持續(xù)性問題，只有從根本上解決精神貧困，轉(zhuǎn)變貧困人口等靠要的思想，才能更有效地發(fā)揮脫貧政策、扶貧資金的作用，才是解決內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.6 發(fā)展資金不足

在脫貧攻堅(jiān)的過程中，國(guó)家出臺(tái)的扶貧小額信貸政策能夠有效、持續(xù)性的解決相對(duì)貧困問題。但在對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困地區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，貸款過程中依然存在一些問題。畜牧業(yè)是內(nèi)蒙古自治區(qū)大部分貧困人口的主要收入來源，其中牛、羊的養(yǎng)殖占較大比重，但初生牛羊的成本較高，且養(yǎng)殖周期通常為1年—2年，市場(chǎng)價(jià)格無法預(yù)測(cè)，各種原因?qū)е逻^半貧困人口沒有進(jìn)行過小額信貸，因?yàn)閾?dān)心無還款能力，而貸過款的基本也只是貸過一次，這種現(xiàn)象導(dǎo)致大多數(shù)貧困戶具有養(yǎng)殖條件和能力但仍存在發(fā)展資金不足的問題，政策的實(shí)施由于貸款的不確定性因素?zé)o法完全發(fā)揮作用。而且扶貧小額信貸對(duì)于借款人年齡和金額的限制使一些有能力的貧困群眾很難擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，增加自身收入。

3 構(gòu)建緩解內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制

面對(duì)相對(duì)貧困問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在充分研究解決內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困的眾多制約因素的基礎(chǔ)上，保持之前已經(jīng)存在的脫貧政策，開拓新思路，尋找新方法，構(gòu)建出解決內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.1 建立相對(duì)貧困人口識(shí)別機(jī)制，完善政策體系

確定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)和前提，根據(jù)相對(duì)貧困的定義，相對(duì)貧困是處于社會(huì)最底層群體，其社會(huì)平均生活水平相對(duì)偏低，收入水平大幅度低于社會(huì)平均水平，消費(fèi)支出單一，食品支出占消費(fèi)支出很大比例，恩格爾系數(shù)較大，相對(duì)貧困人口不僅僅局限于剛剛脫貧的人群，因此，需要重新制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別相對(duì)貧困人口。借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的經(jīng)驗(yàn)，通過上門入戶，準(zhǔn)確核查各戶具體的收支情況，向農(nóng)戶詳細(xì)了解家庭的消費(fèi)支出占比情況，去虛存實(shí)，去偽存真，確保數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，運(yùn)用收入比例法，根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，分地區(qū)、分城鄉(xiāng)設(shè)置不同的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，輔以多維度相對(duì)貧困識(shí)別方式，健全相對(duì)貧困人口識(shí)別體制。

3.2 加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，建立防災(zāi)減災(zāi)長(zhǎng)效保障機(jī)制

近年來，內(nèi)蒙古自治區(qū)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，環(huán)境污染問題隨之而來，尤其是呼包鄂城市群，污染問題亟須解決，再考慮到內(nèi)蒙古自治區(qū)的特殊地理環(huán)境和相對(duì)貧困人口的主要收入來源，對(duì)草場(chǎng)、耕地的保護(hù)是影響相對(duì)貧困農(nóng)牧民生活水平的重要因素。內(nèi)蒙古自治區(qū)十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議中提出：加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，把保護(hù)草原、森林作為首要任務(wù)。這一舉措不僅能有效保護(hù)草場(chǎng)和耕地，還會(huì)在很大程度上解決污染問題，提高空氣質(zhì)量，有效提升相對(duì)貧困人口的生活質(zhì)量。除此之外，考慮到當(dāng)?shù)睾禐?zāi)頻發(fā)，相對(duì)貧困人口收入較低，應(yīng)對(duì)災(zāi)害能力較弱，很容易在遭受自然災(zāi)害后收入驟減，為防止相對(duì)貧困人口因?yàn)?zāi)返貧，應(yīng)參照已存的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制，加大對(duì)相對(duì)貧困人口的防災(zāi)救災(zāi)補(bǔ)助力度，建立防災(zāi)救災(zāi)長(zhǎng)效保障機(jī)制。

3.3 保持脫貧攻堅(jiān)政策穩(wěn)定，接軌鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

針對(duì)已取得的脫貧成就，為防止脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶由于疫情或其他因素影響收入驟減，中央提出對(duì)于退出的貧困地區(qū)與人口，要保持現(xiàn)有的幫扶政策總體穩(wěn)定，考慮設(shè)置過渡期，過渡期內(nèi)主要政策不能急剎車。內(nèi)蒙古自治區(qū)貫徹落實(shí)中央的指示精神，應(yīng)保持幫扶政策和財(cái)政投入總體穩(wěn)定，加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，建立牧區(qū)相對(duì)貧困人口的幫扶機(jī)制，鞏固脫貧成果。加快建立防止返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制，跟進(jìn)易地扶貧搬遷、就業(yè)扶貧等后續(xù)幫扶。推進(jìn)減貧工作穩(wěn)定轉(zhuǎn)型，將其納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將減貧工作常態(tài)化，構(gòu)建出解決內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.4 促進(jìn)要素流動(dòng)，完善社會(huì)救助體系

內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困地區(qū)的耕地是根據(jù)土壤條件、耕地總面積等因素按人口均分，根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，一些耕地面積較少的相對(duì)貧困村落，每戶每人可以分到5畝左右的耕地，耕地面積較多、人口較少的村落，人均可以分到十多畝的耕地。雖然每個(gè)貧困戶情況不一致，但是缺少勞動(dòng)力的貧困戶可以通過外包土地的形式將土地租給有勞動(dòng)能力的家庭，從而獲取租金。通過土地資源的要素流動(dòng)，可以使雙方收益，筆者認(rèn)為內(nèi)蒙古自治區(qū)政府應(yīng)制定相關(guān)的政策保障土地要素流動(dòng)，界定好土地外包情況下的補(bǔ)助金歸屬問題，減少糾紛。對(duì)于存在身體健康問題的老年人，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府可通過建立老年人幸?；ブ?，集中管理生活不便的老年人，提升貧困老人的生活條件，智慧養(yǎng)老。此舉不僅可以解決相對(duì)貧困老人的養(yǎng)老問題，也能一定程度上解放子女勞動(dòng)力，增加相對(duì)貧困戶的收入。通過加強(qiáng)土地要素和勞動(dòng)要素的流動(dòng)，完善社會(huì)救助體系，使資源配置得到優(yōu)化，有效提升相對(duì)貧困人口的生活水平。

3.5 激發(fā)相對(duì)貧困人口發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力

解決內(nèi)蒙古自治區(qū)相對(duì)貧困的問題，不能簡(jiǎn)單地給錢給物，一定要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，充分調(diào)動(dòng)相對(duì)貧困人口的減貧積極性，激發(fā)其發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。①要樹立起脫貧致富的思想，通過幫扶干部與相對(duì)貧困群眾積極溝通，了解群眾的真實(shí)想法，講解脫貧的后續(xù)幫扶政策，讓貧困主體產(chǎn)生對(duì)美好生活的向往，激發(fā)起減貧的積極性和主動(dòng)性；②可以在內(nèi)蒙古自治區(qū)打造一些脫貧致富的典型人物，將其作為案例來激發(fā)相對(duì)貧困群眾減貧的強(qiáng)烈意愿；③治貧先治愚，將目光投向貧困群眾下一代的教育上，尤其應(yīng)注重牧區(qū)、少數(shù)民族兒童的教育問題，將相對(duì)貧困地區(qū)的孩子培養(yǎng)出來，阻斷代際貧困傳遞，才是根本的扶貧之策，才能持續(xù)性的解決相對(duì)貧困問題。

3.6 完善扶貧小額信貸機(jī)制

為解決貧困人口發(fā)展資金不足的問題，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府應(yīng)著手去降低扶貧小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)，提高扶貧貸款質(zhì)量。①解決政府、農(nóng)戶、銀行機(jī)構(gòu)之間信息不對(duì)稱的問題，通過幫扶干部幫助農(nóng)戶及時(shí)理解政策的細(xì)節(jié)條例及其變動(dòng)內(nèi)容，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)；②盡快完善扶貧小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)化審批風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的流程，提高工作效率，保障風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金及時(shí)到位；③適當(dāng)提高貸款金額，根據(jù)不同家庭實(shí)際情況，放寬貸款人年齡限制，延長(zhǎng)還款期限，鼓勵(lì)相對(duì)貧困人口通過扶貧小額信貸發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定脫貧。