地方財政治理、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移與就地城鎮(zhèn)化的大國雁陣模式

趙德昭

（河南財經(jīng)政法大學(xué)，鄭州 450046）

內(nèi)容提要：財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，對治理的充分關(guān)注使其突破了傳統(tǒng)的財政收支分析框架。本文試圖從稅收分享機制的嶄新視角來研究產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性問題，并嘗試提出就地城鎮(zhèn)化推進的大國雁陣模式。本文研究發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可以通過擴大稅源稅基、提高財政自給能力、公共服務(wù)供給能力等有效增強地方政府的財政治理能力，進而對就地城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生積極的正向影響。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性是大規(guī)模產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移沒有在我國區(qū)域之間發(fā)生的主要原因，而區(qū)域間稅收共享機制的建立可以有效消除或降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性。我國具有明顯的大國經(jīng)濟特征，勞動密集型產(chǎn)業(yè)分布與勞動力的空間流動總是緊密地結(jié)合在一起，這使得其可以在區(qū)域內(nèi)部獨立完成若干周期的雁陣式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進而形成就地城鎮(zhèn)化推進的“大國雁陣模式”。

一、引言

黨的十九屆四中全會明確提出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建職責(zé)明確和依法行政的政府治理體系，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的政府間財政關(guān)系、完善地方財政治理，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求。地方財政是地方治理的基礎(chǔ)和重要保障，地方財政治理能力在很大程度上決定經(jīng)濟社會發(fā)展的質(zhì)量和水平。地方財政治理的關(guān)鍵和核心在于，有效增強地方政府的財政自給能力、發(fā)揮地方政府的積極性和主動性、遏制地方道德風(fēng)險問題等（劉勇政等，2019），更好滿足和回應(yīng)居民對公共服務(wù)的需求偏好。大量理論和實踐證明，地方政府財政治理水平的高低直接決定了財政資金的使用效率，進而影響到地方政府職能發(fā)揮和公共服務(wù)供給水平（趙德昭，2017；楊志勇，2021）。

就地方財政自身的運行情況而言，在經(jīng)過了長期社會經(jīng)濟的粗放型發(fā)展和“晉升錦標賽”的考核激勵之后，在自身政績、經(jīng)濟發(fā)展和民眾公共產(chǎn)品需求等一系列因素的影響下，地方政府的財政支出增幅較為明顯，在“鐵公基”等基建領(lǐng)域的巨大投入，使其普遍面臨較為嚴重的債務(wù)負擔(dān)。而且，當(dāng)前國內(nèi)社會經(jīng)濟及國際環(huán)境的發(fā)展變化，對地方財政收入帶來了新的壓力和挑戰(zhàn)，地方財政運行中也出現(xiàn)了一些新的問題和矛盾，極大制約了地方財政自給能力和治理能力的提升。特別是，在全面實施“營改增”改革、新一輪更大規(guī)模減稅降費政策、地方新的主體稅種尚未完全確立等背景下，不僅地方財政收入能力下降，而且中央財政收入增速也大幅放緩。2010年到2018年，我國財政收入增速從21.3%下降至6.2%，其中地方財政收入增速從24.6%下降至7%，增速放緩態(tài)勢較為明顯，且財政收入增速的下降幅度要遠低于同期GDP（同期GDP增速從10.6%下降至6.6%），使得地方財政收支矛盾更加尖銳且積聚了巨大的財政風(fēng)險，并對地方財政治理能力的提升形成不利影響。

一個不容忽視的問題是，在地方政府財政收支矛盾較為突出且沒有得到徹底緩解的情況下，新型城鎮(zhèn)化、精準扶貧、新村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等剛性支出不斷增加，使得地方財政的壓力不降反增。現(xiàn)階段，我國正在推進人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程，也是未來最大的內(nèi)需潛力。在五級政府框架下，就地城鎮(zhèn)化所需大量財政投入的事權(quán)主體是地方政府。長期的財權(quán)與事權(quán)不匹配使其財政收支缺口越來越大，這不利于基本公共服務(wù)水平的提升和就地城鎮(zhèn)化進程的順利推進。有鑒于此，通過緩解地方財政收支壓力提高財政治理水平，進而推動就地城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義和政策性涵義。

對于中部欠發(fā)達地區(qū)的地方政府而言，提高地方政府財政自給能力和財政治理能力至關(guān)重要。在已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱、稅源稅基較為有限的情況下，通過積極吸引國際或沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不斷提高經(jīng)濟體量和擴大稅源稅基，成為一種必要的現(xiàn)實選擇。近年來，中西部地區(qū)營商環(huán)境不斷改善、外資向縣域“沉降”、東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等，為中西部地方政府財政治理能力的提升提供了良好的外部市場環(huán)境。但值得注意的是，在我國這樣一個典型的大國經(jīng)濟體內(nèi)，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡現(xiàn)象較為突出，通過產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和就地城鎮(zhèn)化的健康協(xié)調(diào)發(fā)展成為現(xiàn)階段的必然選擇。但令人遺憾的是，理論與實踐卻出現(xiàn)了較大偏差，我國大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移并沒有如期發(fā)生或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并非完全由市場力量所推動。有鑒于此，還必須建立一種區(qū)域稅收分享的機制，才能在推進產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移時有效降低“轉(zhuǎn)移粘性”和實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的“大國雁陣模式”①日本經(jīng)濟學(xué)家赤松要根據(jù)產(chǎn)品生命周期理論，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“雁型模式”?；谥袊默F(xiàn)實國情，勞動力流動總是與產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移緊密結(jié)合在一起，因此提出了勞動力流動的“雁型模式”。。本文在梳理已有研究文獻的基礎(chǔ)上，試圖進一步厘清地方財政治理、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，從而為相關(guān)部門決策提供一定的科學(xué)參考。

二、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、地方財政治理與就地城鎮(zhèn)化

我國的就地城鎮(zhèn)化被國內(nèi)外學(xué)者視為當(dāng)今城鄉(xiāng)界限淡化②農(nóng)村的高人口密度、地域景觀和基礎(chǔ)設(shè)施的趨城市化，尤其是農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展，使得傳統(tǒng)的城與鄉(xiāng)的區(qū)分已經(jīng)無法準確反映人口在聚落體系中的地位。20世紀90年代后期以來，中國的城鄉(xiāng)融合現(xiàn)象改變了鄉(xiāng)村聚落類型，即便是遠離大城市的地區(qū)，與“城鄉(xiāng)融合區(qū)”相類似的現(xiàn)象也相當(dāng)明顯，這種城鄉(xiāng)界限的淡化也被認為是中國城鎮(zhèn)化中的一個顯著時代特征。條件下人類聚落系統(tǒng)發(fā)生重大改變的證據(jù)之一（Friedmann，2005;Zhu et al.，2013;Hugo，2014;趙德昭等，2021）。在異地城鎮(zhèn)化已出現(xiàn)較為明顯弊端，鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等時代背景下，就地城鎮(zhèn)化成為適合我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式。2016年中央一號文件亦明確提出，加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，大力促進農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，“加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率”?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》也明確提出，中西部城鎮(zhèn)應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民工就近轉(zhuǎn)移，如“提升縣城和中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和人口承載能力，方便農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化”，這是一種“讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”①2013年12月12日至13日在北京舉行的《中央城鎮(zhèn)化工作會議》中明確指出，要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。的新型城鎮(zhèn)化模式。國際國內(nèi)就地城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗表明，產(chǎn)業(yè)集聚與轉(zhuǎn)移是穩(wěn)步推進農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵所在。政府工作報告著重提出的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”均旨在促進產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚。成熟產(chǎn)業(yè)進入城鎮(zhèn)并形成集聚效應(yīng)，不僅較好解決了農(nóng)村勞動力的就地轉(zhuǎn)移就業(yè)問題，而且極大提高了地方財政自給能力，這對就地城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展大有裨益。

由于地方財政治理的關(guān)鍵是有效增強地方政府的財政自給能力和發(fā)揮地方政府的積極性（劉勇政等，2019；趙德昭，2021），產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移通過提升地方GDP規(guī)模和壯大地方稅源稅基，能夠提升地方政府的財政自給能力和公共服務(wù)供給能力，提高財政治理能力，因而對中西部地區(qū)就地城鎮(zhèn)化的快速健康發(fā)展形成積極的正向影響。近年來，中西部欠發(fā)達地區(qū)通過吸引并主動承接國際和東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，迅速實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級（許和連等，2012；趙德昭，2014），產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也逐步向“合理化”和“高度化”②產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化為基礎(chǔ)，脫離合理化的高度化只能是一種“虛高度化”，合理化和高度化是構(gòu)成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的兩個基點。發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整通過影響稅收收入夯實了地方政府稅源稅基，從而極大提高了地方政府推動就地城鎮(zhèn)化的積極性。由此可見，中西部欠發(fā)達地區(qū)通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可以提升非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重，這有利于提升政府的財政收入能力和公共服務(wù)供給能力。在地方政府擁有較強的財政治理能力后，可以加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和提供農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)定居所需的醫(yī)療、教育、交通、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)（石憶邵，2014），最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就地城鎮(zhèn)化。

同時，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可以通過為農(nóng)村剩余勞動力提供就業(yè)崗位，極大推動就地城鎮(zhèn)化的進程。新型城鎮(zhèn)化是“以人為本”的人口城鎮(zhèn)化，堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是新型城鎮(zhèn)化是否成功的關(guān)鍵所在。區(qū)別于傳統(tǒng)的土地城鎮(zhèn)化，就地城鎮(zhèn)化必須依靠工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就地轉(zhuǎn)移就業(yè)和定居，并最終推動農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化進程（Robbins，2013）。近年來，大批農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)成為中西部地區(qū)的典型發(fā)展態(tài)勢。究其原因，在東部沿海地區(qū)土地、勞動力成本上升的“倒逼機制”下，勞動密集型產(chǎn)業(yè)不斷向中西部欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位并極大提升了中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平（趙德昭，2016）。由此可見，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將成為未來就地城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體和關(guān)鍵著力點。同時，成熟產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚地可以與服務(wù)業(yè)形成良好互動，有穩(wěn)定消費能力的產(chǎn)業(yè)工人在城鎮(zhèn)定居，可以為服務(wù)業(yè)的繁榮發(fā)展提供巨大消費動力，這不僅有利于城鎮(zhèn)相關(guān)配套功能的完善，而且有利于上下游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，并吸納更多勞動力的就地轉(zhuǎn)移就業(yè)和定居。當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要趨勢是，勞動和產(chǎn)業(yè)要素從東部沿海地區(qū)向中西部欠發(fā)達地區(qū)回歸，這種“雙轉(zhuǎn)移”模式的形成是中西部地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇。在此背景下，中西部地區(qū)應(yīng)主動出臺相關(guān)政策措施和優(yōu)化投資環(huán)境，積極推動區(qū)域內(nèi)資本流動和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移迅速增長，吸引農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移就業(yè)和定居，有效提高其就地城鎮(zhèn)化水平。

改革開放40年以來，輕工業(yè)或勞動密集型下游產(chǎn)業(yè)在中國東部沿海地區(qū)的集聚，極大地推動了當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化進程（趙德昭，2014）。但令人遺憾的是，我國城鎮(zhèn)化速度和質(zhì)量的空間分布并不均衡并呈現(xiàn)明顯的“東高西低”特征。具體表現(xiàn)在，東部沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化經(jīng)過多年飛速發(fā)展后已經(jīng)出現(xiàn)了“大城市病”，而廣大中西部地區(qū)由于工業(yè)化水平和經(jīng)濟發(fā)展水平都比較低，使得其城鎮(zhèn)化的潛力尚未得到充分發(fā)揮。同時，我國中西部地區(qū)和東部沿海地區(qū)之間資源稟賦和要素成本的“勢差”已開始逐步釋放，這使得中西部地區(qū)積極承接國際國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和繼續(xù)保持勞動密集型制造優(yōu)勢成為可能，這是中西部地區(qū)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要契機。而且，由于中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛能更大，其必將是未來我國新型城鎮(zhèn)化增量和就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要所在。從空間均衡發(fā)展的角度上來講，讓中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化，可以緩解中西部地區(qū)普遍存在的“空心村”等現(xiàn)象，促進農(nóng)村和城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。加之近年來中西部地區(qū)的社會經(jīng)濟面貌已經(jīng)發(fā)生較大改變，很多農(nóng)民工（特別是第一代農(nóng)民工）在自身年齡、子女教育、“葉落歸根”傳統(tǒng)文化等的影響下，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的“逆選擇”①文中所講的農(nóng)民的“逆選擇”主要包括兩方面的內(nèi)容，一是早期前往東部沿海地區(qū)打工的農(nóng)民工逐漸回流至中西部老家，選擇就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)；二是還沒有轉(zhuǎn)移至東部沿海地區(qū)的農(nóng)民工，由于中西部地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和不斷承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，直接選擇就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。逐漸興起，就地城鎮(zhèn)化的意愿也愈來愈強烈。但值得注意的是，中西部地區(qū)農(nóng)村的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展必須有堅定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，這是吸納農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和定居的根本所在。否則，大部分新進城勞動力將面臨“種田無地、上班無崗”的尷尬局面，不利于中西部地區(qū)就地城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展。

有鑒于此，未來中西部地區(qū)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，主要涉及到城鎮(zhèn)新增人口的定居和就業(yè)兩個方面：一方面需要切實解決地方政府為新“進鎮(zhèn)”農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，從而使他們可以在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。另一方面，就地城鎮(zhèn)化的實質(zhì)還要解決城鎮(zhèn)究竟靠什么來吸納農(nóng)村人口的問題。要使農(nóng)村人口完成向城鎮(zhèn)居民身份的轉(zhuǎn)變，首先需要提供大量的就業(yè)崗位，這就必須提高工業(yè)化水平。因此，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已是現(xiàn)階段中西部地區(qū)推進就地城鎮(zhèn)化的重要載體和關(guān)鍵著力點。

三、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性、稅收分享與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡問題一直是學(xué)術(shù)界和決策部門關(guān)注的焦點問題。作為世界上最大的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體，我國幅員遼闊且內(nèi)部資源稟賦具有較為明顯的區(qū)域差異（趙德昭，2018）。在創(chuàng)造了舉世矚目的“世界增長奇跡”后，也應(yīng)該理性看到我國經(jīng)濟快速增長與區(qū)域經(jīng)濟不平衡現(xiàn)象長期并存這一不爭的事實。而且，諸如我國這樣的發(fā)展中大國，這種不平衡不僅包括內(nèi)地不同省區(qū)間、沿海與內(nèi)地間的經(jīng)濟發(fā)展差異，還包括城鄉(xiāng)之間的巨大差異，這在很大程度上對我國未來經(jīng)濟的持續(xù)健康繁榮發(fā)展形成了潛在隱患，必須引起足夠重視。

目前，學(xué)術(shù)界和各級政府已經(jīng)正視區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)問題，認為區(qū)域發(fā)展演化的核心是區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。在此背景下，將區(qū)域經(jīng)濟空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化寄希望于國家層面區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變符合邏輯（肖春梅等，2010），而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移日益成為執(zhí)行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由產(chǎn)業(yè)需求變化引導(dǎo)要素、產(chǎn)業(yè)的地區(qū)間轉(zhuǎn)移能夠改變該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空間布局（趙君麗，2011），不僅可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，更能滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟飛躍發(fā)展的現(xiàn)實需求。我國經(jīng)濟增長的理論和實踐均證明，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在東部地區(qū)的經(jīng)濟騰飛以及中西部欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的跳躍式發(fā)展過程中扮演了無可替代的角色。同時，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移理論為我國在不同省份間實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進而推進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提供了科學(xué)的理論基礎(chǔ)。該理論認為，低梯度地區(qū)往往是由成熟階段后期或衰退部門所組成的區(qū)域，而高梯度地區(qū)往往是由新興產(chǎn)業(yè)部門、經(jīng)濟高度發(fā)達的地區(qū)所組成。而在我國區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)部，東部沿海地區(qū)和中西部欠發(fā)達地區(qū)的“勢差”②按照科學(xué)的邏輯視角，“勢”是一個“梯度”，勢的本質(zhì)是“差別中的聯(lián)系”或“聯(lián)系中的差別”。沒有差別就沒有梯度，但只有差別沒有聯(lián)系也無法談及梯度。顯著存在，這為產(chǎn)業(yè)在區(qū)域之間的轉(zhuǎn)移提供了可能。隨著產(chǎn)業(yè)和要素的不斷集聚，原先產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高位勢和低位勢呈現(xiàn)出動態(tài)的變化趨勢。具體表現(xiàn)在，東部沿海地區(qū)經(jīng)過多年來的資本要素和產(chǎn)業(yè)集聚，資本回報率逐漸降低而勞動力成本逐漸上升，加之面對消費市場增長緩慢、資源環(huán)境約束加劇等問題，其逐漸由產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的高位勢轉(zhuǎn)向低位勢。與之相比，中西部欠發(fā)達地區(qū)擁有充裕的剩余勞動力和廣闊的市場，資本報酬率也相對較高，逐漸由產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的低位勢轉(zhuǎn)向高位勢。在此情況下，東部沿海地區(qū)已逐漸喪失比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該向中部地區(qū)進行梯度轉(zhuǎn)移。

但理論與實踐卻出現(xiàn)了較大偏差，我國大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移并沒有如期發(fā)生?；蛘哒f，即便發(fā)生了產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，也并沒有預(yù)期中的那么容易或完全由市場力量所推動。一個可以觀測到的事實是，近年來東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚呈不斷加強的趨勢，其向中西部地區(qū)大規(guī)模產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的理論假設(shè)并沒有發(fā)生，學(xué)者們將上述現(xiàn)象稱之為“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性①關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的粘性，至今沒有明確的定義。綜合已有文獻可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性的本質(zhì)是一種阻礙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的阻力，這種阻力有維持產(chǎn)業(yè)在原產(chǎn)地發(fā)展的特性?！薄Ｔ谘芯慨a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性方面，已有研究文獻主要形成了勞動力流動說、轉(zhuǎn)移成本說、產(chǎn)業(yè)集群說、制度環(huán)境說（成祖松等，2013）、區(qū)域能力結(jié)構(gòu)說等。事實上，區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同時受到“拉力”和“阻力”因素的雙重影響。具體而言，中西部地區(qū)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主動承接方，在產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移中扮演著“拉力”的積極角色；東部地區(qū)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出方，受到GDP政績、就業(yè)機會減少等影響，因此在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中扮演著“阻力”的消極角色，而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能否最終發(fā)生，取決于這一系統(tǒng)中兩種相互作用合力的方向（惠樹鵬，2015）。造成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性的原因固然很多，但任何時候都不能忽視我國各級政府在產(chǎn)業(yè)政策制定等資源分配方面的巨大影響力，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性在很大程度上仍然根源于區(qū)域政府間沒有形成真正的“利益共享機制”。在“以鄰為壑”（Li et al.，2005）的地方保護主義、地方“諸侯經(jīng)濟”（嚴冀等，2003）和官員“晉升錦標賽”（周黎安，2007）等現(xiàn)象普遍存在的情況下，引資競爭和稅收收入成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性形成的重要機制和根本原因。因此，如何消除或降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性成為重要的現(xiàn)實問題。

令人欣慰的是，在實踐摸索中，我國似乎已經(jīng)找到了解決該問題的路徑方法，即區(qū)域間“稅收分享”②文中所說的稅收分享有別于以往研究中央和地方之間的稅收分享原則，而是針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有可能造成遷出地的“財政空心化”而做出的區(qū)域間稅收共享的制度安排。機制的建立。由于我國缺乏系統(tǒng)科學(xué)的區(qū)域間財力轉(zhuǎn)移制度安排，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有可能造成遷出地的“財政空心化”，基于稅收減少、就業(yè)下降、失業(yè)率增加等考慮，地方政府具有很大的傾向?qū)a(chǎn)業(yè)留在本地，從而在稅源稅基、稅收收入、GDP考核等方面占據(jù)有利地位。在此情況下，為調(diào)動遷出地的積極性和穩(wěn)定遷出地的財政收入，2015年6月，財政部和國稅總局印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，對京津冀協(xié)同發(fā)展中財稅分成、利益分享的問題加以明確：符合政府主導(dǎo)遷出且達到一定納稅規(guī)模的企業(yè)，將在遷出地和遷入地進行三大稅種的分享，以遷出前三年稅收總額為分享上限，五五分成。對于產(chǎn)業(yè)遷出地而言，雖然其財稅收入和就業(yè)在短期內(nèi)會受到較大影響，地方政府在財政收入壓力下可能會阻礙產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的發(fā)生。但在新的稅收分享機制下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地的財政利益在短期內(nèi)可以得到有效保障，而在長期內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于遷出地進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新等，從而為經(jīng)濟發(fā)展提供更多的內(nèi)生動力和進一步擴大稅源稅基。對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地而言，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將有效地增加當(dāng)?shù)囟愂帐杖?、穩(wěn)定就業(yè)、增強地方財政自給水平等，因而對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地形成巨大的正向激勵。在此情況下，區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移如期發(fā)生并形成較大規(guī)模，這對我國區(qū)域財力均衡協(xié)調(diào)、就地城鎮(zhèn)化的迅速推進和勞動力市場的健康發(fā)展等至關(guān)重要。當(dāng)然，在稅收分享機制的作用下，遷出地和遷入地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移仍然需要進一步的具體細則指引和產(chǎn)業(yè)遷移企業(yè)名錄。同時，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移還需要與配套公共服務(wù)、區(qū)域合作機制、交通一體化等協(xié)調(diào)推進，這對地方財力也是一個巨大的考驗。

四、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移與就地城鎮(zhèn)化推進的大國雁陣模式

在粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式下，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移有可能存在保護落后產(chǎn)能、不利于去產(chǎn)能去庫存、引起污染擴散、政府干預(yù)過多等問題，但決不能“因噎廢食”，只要堅持綠色發(fā)展理念、堅持以人為本和堅持人民主體地位等，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移仍然是現(xiàn)階段我國推進就地城鎮(zhèn)化、促進社會經(jīng)濟發(fā)展、解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡和推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項重要舉措。我國是一個具有大國經(jīng)濟特征的“不均質(zhì)大國”（曾錚，2008），受到初始經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、區(qū)域政策等的影響，區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)部呈現(xiàn)出明顯的異質(zhì)性，這使得通過發(fā)達地區(qū)帶動欠發(fā)達地區(qū)遞次發(fā)展的“雁陣模式”（Kojima，2000;曲玥等，2013）具備了得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件。就地城鎮(zhèn)化的核心和關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐和“以人為本”，其必須滿足農(nóng)民工就地轉(zhuǎn)移就業(yè)和定居所需的基本公共服務(wù)，從而快速推進農(nóng)村的就地城鎮(zhèn)化進程。值得注意的是，就地城鎮(zhèn)化的核心是“以人為本”，構(gòu)建相對完備的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)吸納勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，是就地城鎮(zhèn)化可以順利實施的前提條件。有鑒于此，結(jié)合我國的現(xiàn)實國情，就地城鎮(zhèn)化可以持續(xù)順利推進的基本邏輯應(yīng)是，勞動密集型產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移→農(nóng)民工“雁陣式”返鄉(xiāng)就業(yè)或就地轉(zhuǎn)移就業(yè)→就地城鎮(zhèn)化推進的“大國雁陣模式”。

隨著戶籍制度藩籬的逐漸消除和人口流動遷移的深層次變化，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間人口流動的潛在勢能正加速釋放，就地城鎮(zhèn)化已具備實施的現(xiàn)實條件?；谖覈鐣?jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實國情，本文嘗試提出“就地城鎮(zhèn)化推進的大國雁陣模式”。而這一模式得以實現(xiàn)的關(guān)鍵前提便是，一國內(nèi)的區(qū)域之間具備產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)條件和“勢差”，這也是大國經(jīng)濟與小國經(jīng)濟的主要區(qū)別。按照傳統(tǒng)的雁陣模型進行邏輯推斷的結(jié)果便是，由于我國整體的勞動力成本優(yōu)勢逐漸喪失、原材料價格上漲，其發(fā)展勞動密集型制造業(yè)的比較優(yōu)勢已不復(fù)存在，絕大多數(shù)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)應(yīng)該轉(zhuǎn)移至越南、老撾等顯性勞動力成本更為低廉的國家，因而不具備就地城鎮(zhèn)化雁陣式推進的前提條件。現(xiàn)實情況是，雖有部分外資產(chǎn)業(yè)選擇轉(zhuǎn)移至東南亞等顯性勞動力成本更為低廉的國家，但大規(guī)模的跨國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移卻并沒有發(fā)生。一個可能的解釋是，雖然我國近年來由于經(jīng)濟發(fā)展和最低工資保障制度實施等造成名義勞動力成本上升，但若加上勞動力熟練程度、人力資本溢出、基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、制度成本等因素，我國仍然具備勞動密集型制造業(yè)的實際成本優(yōu)勢，從而保持對東南亞等國家的整體比較優(yōu)勢。結(jié)合我國經(jīng)濟的區(qū)域發(fā)展特征，并基于復(fù)雜雁陣理論和熊彼特創(chuàng)造性毀滅理論，發(fā)現(xiàn)我國仍然可以通過區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移保持勞動密集型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢（蔡昉等，2009），即可以在31個省份間獨立完成若干周期的“雁陣式”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

從就地城鎮(zhèn)化的總體空間布局和實施模式來看，就地城鎮(zhèn)化的“雁陣模式”主要包括兩個方面：第一，區(qū)域間就地城鎮(zhèn)化推進的“雁陣模式”，這也是區(qū)域間就地城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展的關(guān)鍵所在。鑒于區(qū)域間就地城鎮(zhèn)化水平存在較大差異，現(xiàn)階段仍呈現(xiàn)出“東高西低”的發(fā)展格局，因而加強就地城鎮(zhèn)化建設(shè)中的緊密銜接和平衡性至關(guān)重要。有鑒于此，本文提出就地城鎮(zhèn)化推進的“三圈一體”戰(zhàn)略，即東部沿海地區(qū)作為第一圈層，要爭取實現(xiàn)“頭雁高飛”；中部地區(qū)作為第二圈層，要努力實現(xiàn)“中雁競飛”，西部地區(qū)作為第三圈層，要加快實現(xiàn)“尾雁快飛”，最終實現(xiàn)區(qū)域間就地城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。第二，以家庭為決策單位的“雁陣式”轉(zhuǎn)移模式，這也是往往容易被人們所忽略的。已有城鎮(zhèn)化的相關(guān)研究大多只關(guān)注適齡勞動力的遷移而忽略家庭單位，這也造成了很多的社會問題，本文所提出的“雁陣式”轉(zhuǎn)移模式以整個家庭向城鎮(zhèn)的永久性遷移為最終目的。具體而言，以高人力資本的壯年勞動力、農(nóng)民工精英為“雁頭”，以低素質(zhì)的壯年勞動力為“雁翼”，以老齡人口和兒童為“雁尾”?！叭恕弊株囆蛷娬{(diào)雁頭和兩翼的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而有效滿足經(jīng)濟發(fā)展對各層次勞動力的需求。從就地城鎮(zhèn)化區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展戰(zhàn)略和層次來看，主要包含四個層次：第一個層次，以縣域為主要單位，圍繞縣郊、城鄉(xiāng)結(jié)合部等打造就地城鎮(zhèn)化的衛(wèi)星城鎮(zhèn)；第二個層次，以縣域內(nèi)的中心鎮(zhèn)為主體加快產(chǎn)業(yè)集聚，吸引農(nóng)民工就地轉(zhuǎn)移就業(yè)和推進就地城鎮(zhèn)化；第三個層次，在一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位，積極推動和建設(shè)特色小鎮(zhèn)，帶動經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚；第四個層次，以區(qū)域內(nèi)的中心村為建設(shè)主體，打造特色村落和吸引產(chǎn)業(yè)集聚。

五、結(jié)論與政策啟示

在我國這樣的“不均質(zhì)”大國中，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移是提高地方政府財政自給能力、推進就地城鎮(zhèn)化建設(shè)和實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，因而對治理的充分關(guān)注使其突破了傳統(tǒng)的財政收支分析框架。而且，本文試圖從稅收分享機制的嶄新視角來研究產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性問題，并嘗試提出就地城鎮(zhèn)化推進的大國雁陣模式。研究發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可以通過擴大稅源稅基、提高財政自給能力、公共服務(wù)供給能力等，有效增強地方政府的財政治理能力，進而對就地城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生積極的正向影響。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性是大規(guī)模產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移沒有在我國發(fā)生的主要原因，而區(qū)域間稅收共享機制的建立可以有效消除或降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性。我國具有明顯的大國經(jīng)濟特征，這使得其可以在區(qū)域內(nèi)部獨立完成若干周期的雁陣式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而形成就地城鎮(zhèn)化推進的大國雁陣模式。

以上結(jié)論對于我國在未來實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和就地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要，并為有效推進就地城鎮(zhèn)化的大國雁陣模式提供了可供操作性的政策選擇。第一，利用產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移提升地方政府的財政治理能力，促進區(qū)域之間就地城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。在堅持綠色發(fā)展理念的前提下，應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)在區(qū)域之間的科學(xué)合理轉(zhuǎn)移，促進欠發(fā)達地區(qū)稅源稅基的壯大、公共產(chǎn)品和服務(wù)能力的提升等，進而切實提高地方政府的財政治理能力，促進區(qū)域財政治理、就地城鎮(zhèn)化的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，建立區(qū)域間的稅收共享機制，有效消除產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移粘性并推動區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移。稅收共享機制的核心是分配好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的稅收分配，這是產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地之間能否有效轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵?？稍谙嚓P(guān)省市自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，采用直接投資與參股設(shè)立子基金相結(jié)合的運作模式，研究設(shè)立區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展投資基金，探索合理的征管協(xié)調(diào)機制和稅收分享機制。第三，優(yōu)化中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，探索產(chǎn)城融合發(fā)展的新模式。中西部地區(qū)在推動就地城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展和雙向融合，通過“以產(chǎn)帶城，以城促產(chǎn)”最大限度地實現(xiàn)產(chǎn)城融合。鑒于中西部地區(qū)各省份經(jīng)濟發(fā)展條件存在較大差異，產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展模式必須因地制宜，展現(xiàn)各具特色的就地城鎮(zhèn)化模式。第四，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的觀念和模式，做好就地城鎮(zhèn)化建設(shè)總體規(guī)劃。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的一個重要趨勢和特點即是，產(chǎn)業(yè)開始陸續(xù)在區(qū)域內(nèi)的大城市向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這與我國就地城鎮(zhèn)化的總體規(guī)劃和發(fā)展趨勢相一致。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變過程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步形成層次分工，中心城市通過產(chǎn)業(yè)、功能空間等方面的擴散與周圍小城鎮(zhèn)形成良好互動，從而提高就地城鎮(zhèn)化的整體質(zhì)量和水平。第五，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移拉動作用，完善城鄉(xiāng)均等的基本公共服務(wù)。在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，中西部地區(qū)應(yīng)在結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃的前提下，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)貐^(qū)位、政策、資源、產(chǎn)業(yè)等比較優(yōu)勢，引導(dǎo)各項生產(chǎn)要素向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地集聚。同時，應(yīng)進一步深化相關(guān)配套體制改革，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)均等化，并推動基本公共服務(wù)逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋，讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)融得進、留得住和住得下，并最終實現(xiàn)其在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)的“中國夢”。