世界環(huán)境公約的概念基礎及其對中國的影響*

◎[法]亞恩·阿吉拉[阿根廷]喬治·維爾紐斯 馬 亮 謝 詠

目 次

一、引言

二、全球環(huán)境治理發(fā)展過程中的 《世界環(huán)境公約》

三、制定 《世界環(huán)境公約》的必要性

四、《世界環(huán)境公約》與聯(lián)合國的審議程序

五、《世界環(huán)境公約》性質、內容與現有國際公約的交融

(一)強制性公約

(二)關于框架內容的基本問題

(三)與現有國際公約的交融

六、前景展望

一、引 言

2018年5月10日,聯(lián)合國大會通過了主題為 “邁向世界環(huán)境公約”的第A/72/L.51號決議(以下稱 《授權決議》),〔1〕UNGA ‘Towards a Global Pact for the Environment’ UN Doc A/RES/72/277 (10 May 2018) (‘Enabling Resolution’).引起了世界人民的廣泛關注,贊成和質疑兩種聲音并存?！妒跈鄾Q議》要求設立一個不限成員名額的特設工作組,工作組于2018年9月上旬在紐約舉行了會議,并計劃2019年上半年〔1〕‘Report of the Ad Hoc Open-ended Working Group Established Pursuant to General Assembly Resolution 72/277 of 10 May 2018 Entitled “Towards a Global Pact for the Environment” ’ UN Doc A/AC.289/L.1 (20 August 2018).于內羅畢繼續(xù)舉行三次會議,以討論關于制定 《世界環(huán)境公約》 (Global Pact for the Environment)的實質性問題?！妒澜绛h(huán)境公約》自提出以來,便受到了媒體、〔2〕See, e.g., ‘Bid for Environmental Rights Pact to Kick Off in Paris Tomorrow’ (The Times of India, 23 June 2017); ‘Un Pacte Mondial pour Protéger l'Environnement’ (Le Monde, 25 June 2017); ‘Un Projet de Pacte Mondial pour l'Environnement’ (Le Figaro, 24 June 2017); ‘Macron Promet de Défendre un “Pacte Mondial pour l'Environnement” ’ (Reuters, 24 June 2017); ‘Wang Yi Attends Global Pact for the Environment Summit’ (Ministry of Foreign Affairs of the People's Republic of China, 20 September 2017); H Xiao, ‘China Lauds UN Environment Pact’ (China Daily, 20 September 2017); ‘Macron rilancia all'Onu un Patto globale per il clima’ (La Stampa, 21 September 2017); ‘Secretário-geral da ONU pede apoio a pacto ambiental proposto pela Fran?a’ (Na?oes Unidas no Brasil, 22 September 2017); L Fabius and Y Aguila, ‘Un Pacto Medioambiental’ (El País, 2 August 2018); ‘Global Pact Will Boost International Environmental Governance’ (The Guardian (Nigeria), 25 September 2018); ‘Appel de 100 Juristes pour l'Adoption d'un Pacte Mondial pour l'Environnement’ (Le Monde, 9 October 2018); Y Aguila et al, ‘The Time is Now for a Global Pact for the Environment’ (The Guardian, 9 October 2018); ‘Uhuru: Kenya Committed to Fight against Climate Change’ (Daily Nation (Kenya), 11 November 2018).學術界以及政界〔3〕See, e.g., ‘Global Perspectives on a Global Pact for the Environment’, Sabin Center for Climate Change Law (Columbia University, 20 September 2018) 〈http://blogs.law.columbia.ed u/climatechange/2018/09/20/global-perspectives-on-a-global-pact-for-the-environment/〉. 此外,世界各地陸續(xù)舉行了 《世界環(huán)境公約》 的相關會議。主要包括Paris (Conference ‘Towards a Global Pact for the Environment’, La Sorbonne, 24 June 2017), New York (Conference on the Global Pact for the Environment, Columbia University, 20 September 2017), Bogotá (Symposium on the Global Pact for the Environment organized by the Attorney General of the Nation, 1 March 2018), Brasilia (Round Table on the Global Pact for the Environment, World Water Forum, 19 March 2018), Dakar (Conference ‘L'Afrique s'engage pour la Planète’, 14 May 2018), Geneva (Conference on the Global Pact for the Environment at the UN International Law Commission, 10 July 2018), Santiago de Chile (Coloquio ‘Pacto mundial del medio ambiente, derechos humanos, y constitución’, 28 August 2018), Québec (Conférence ‘Une opportunité pour un Canada plus vert? Le projet de Pacte mondial pour l'environnement’, 21 September 2018), Ottawa (‘Le projet onusien de Pacte mondial pour l'environnement: quelles implications pour le Canada?’, 24 September 2018), Beijing (Conference on the Legal Aspects of a Healthy Environment, 12 October 2018), Naples ( ‘Une patto globale per l'ambiente’, 19 October 2018).的密切關注,筆者也參與其中。在本文的具體內容中,〔1〕本文是研究項目的一部分,該項目匯集了世界各地數代國際環(huán)境法學家的知識經驗,為 《世界環(huán)境公約》 的發(fā)展做出了卓越貢獻。see Y Aguila and JE Vi?uales (eds), A Global Pact for the Environment: Legal Foundations (Cambridge C-EENRG, Advance version, 14 January 2019).作者對項目參與人(按字母順序) 表示感謝:Virginie Barral, Antonio Benjamin, Laurence Boisson de Chazournes, David Boyd, Edith Brown Weiss, Neil Craik, Pierre-Marie Dupuy, Leslie-Anne Duvic-Paoli, Jonas Ebbesson, Francesco Francioni, Guillaume Futhazar, Shotaro Hamamoto, Marie Jacobsson, Walter K?lin, Yann Kerbrat, Ginevra Le Moli, Sandrine Maljean-Dubois, Makane Mbengue, Jane McAdam, Pilar Moraga, Nilufer Oral, Michel Prieur, Alexander Proelss, Qin Tianbao, Lavanya Rajamani, Nicholas Robinson, Monserrat Rovalo Otero, Jason Rudall, Christina Voigt and Zhang Meng.主要圍繞兩個基本觀點,這為 《世界環(huán)境公約》概念基礎和淵源的研究提供了必要的背景。

第一個觀點是, 《授權決議》和 《世界環(huán)境公約》并非只是當下發(fā)展的需要,它們反映了背后數十年來深層次的發(fā)展趨勢?；诖?第二個觀點是,對于《世界環(huán)境公約》及其(下文即將討論的)內容是否切實可行等問題,應當運用已掌握的基礎知識而非采取擴大細節(jié)爭論(這確實值得討論)的方式予以解決。

以上是本文從長遠的角度尋求全球性環(huán)境保護框架公約并討論該公約必要性的主要原因。在此背景下,本文以 《世界環(huán)境公約》及其在政界(尤其是在聯(lián)合國大會)的影響為切入點,對當前的發(fā)展趨勢作進一步分析。由于 《世界環(huán)境公約》的必要性很大程度上取決于其性質、內容以及與現有國際公約之間的銜接程度,因此,在制定過程中必須充分考慮到政治制度和法律制度有所不同的國家在執(zhí)行該公約時的靈活性。為此,我們擬定了一個分析框架,以平衡 《世界環(huán)境公約》中的各種不同要素。

第二個觀點在學界通常會被誤解,《世界環(huán)境公約》的重點不是 《世界環(huán)境公約》中的某些具體原則,也不是 《世界環(huán)境公約》的體系結構,重點是 《世界環(huán)境公約》的時代已經到來,這是人們的普遍看法。

二、全球環(huán)境治理發(fā)展過程中的 《世界環(huán)境公約》

制定 《世界環(huán)境公約》這一宏偉計劃需要明確以下兩點:其一,這一宏偉計劃過去所采取的形式;其二,現階段應如何適應越來越廣泛的全球環(huán)境治理工作。

制定全球環(huán)境保護框架的首次嘗試是1972年6月召開的斯德哥爾摩人類環(huán)境會議?！?〕Report of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm 5-16 June 1972’ UN Doc A/CONF.48/14/Rev1 (1973). For contemporary assessments of the outcomes, see A Kiss and D Sicault, ‘La Conférence des Nations Unies sur l'Environnement (Stockholm, 5-16 June 1972) ’ (1972) 18 Annuaire Fran?ais de Droit International 603; LB Sohn, ‘The Stockholm Declaration on the Human Environment’ (1973) 14 Harvard International Law Journal 423. For two contemporary accounts, see W Rowland, The Plot to Save the World. The Life and Times of the Stockholm Conference on the Human Environment (Clarke, Irwin & Company 1973); M Strong, ‘One Year after Stockholm: An Ecological Approach to Management’ (1973) 51 Foreign Affairs 690.當時人們普遍認為這是國際環(huán)境法〔2〕See, e.g., PM Dupuy and JE Vi?uales, International Environmental Law (2nd edn, Cambridge University Press 2018) 8-12; P Sands et al, Principles of International Environmental Law (4th edn, Cambridge University Press 2018) 29-32; J Cretella Neto, Curso de Direito Internacional do Meio Ambiente (Saraiva 2012) 127-141; JJ Ruiz, ‘Orígenes y Evolución del Derecho Internecinal del Medio Ambiente’ in F Sindico, R Fernández Egea and S Borràs Petinat (eds), Derecho Internacional del Medio Ambiente (Cameron May 2011) 3; U Beyerlin and T Marauhn, International Environmental Law (Hart 2011) 7-8; D Hunter, J Salzman and D Zaelke, International Environmental Law and Policy (4th edn, Foundation Press 2011) 140-145; P Birnie, A Boyle and C Redgwell, International Law and the Environment (3rd edn, Oxford University Press 2009) 48- 50; L Guruswamy and KL Doran, International Environmental Law (Thomson-West, 2007) 34-39; A Kiss and JP Beurier, Droit International de l'Environnement (3rd edn, Pedone 2004) 32-34.的立憲時刻,也催化了各國環(huán)境法的發(fā)展?！?〕See, e.g., RL Lutz, ‘The Laws of Environmental Management: A Comparative Study’ (1976) 24 A-merican Journal of Comparative Law 447. For a statement of environmental law before the Conference, see Woodrow Wilson International Centre for Scholars (ed.), The Human Environment, Vol II: Summary of National Reports Submitted in Preparation of the United Nations Conference on the Human Environment (1972).這次會議未能制定一項全球性公約,但它界定了全球環(huán)境治理的范圍,并為進一步采取環(huán)境保護措施奠定了制度和戰(zhàn)略基礎?！?〕Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment (Stockholm, 16 June 1972) in ‘Report of the United Nations Conference on the Human Environment’ (n 6).然而,這并不意味著國際環(huán)境法的順利發(fā)展。冷戰(zhàn)中意識形態(tài)和政治制度的嚴重分歧,以及新獨立國家和其他發(fā)展中國家〔5〕A major milestone of this quest was the adoption by the UN General Assembly of Resolution 1803(XVII): UNGA ‘Permanent Sovereignty over Natural Resources’ UN Doc A/RES/ 1803/XVII (14 December 1962). 關于這項決議的法律程序,see NJ Schrijver, Sovereignty over Natural Resources: Balancing Rights and Duties (Cambridge University Press 1997).關于維護 “永久”主權的必要性,see B Simpson, ‘Self-determination and Decolonization’ in M Thomas and A Thomson (eds), The Oxford Handbook of the Ends of Empire (Oxford University Press 2017) 417.尋求 “永久”經濟主權的要求,一定程度上削弱了 《斯德哥爾摩宣言》的代表性?！?〕環(huán)境保護與發(fā)展之間的潛在沖突,在1971年于日內瓦Founex召開的會議中被提及(“環(huán)境與發(fā)展:聯(lián)合國人類環(huán)境會議秘書長于1972年6月4日至12日在瑞士Founex召開的專家會議”),1972年12月,聯(lián)合國大會通過了一項強調發(fā)展的重要性的決議。(UNGA ‘Development and Environment’ UN Doc A/RES/2849/XXVI (20 December 1971)).關于這種沖突,see K Mickelson, ‘The Stockholm Conference and the Creation of the South-North Divide in International Environmental Law and Policy’ in S Alam et al (eds), International Environmental Law and the Global South (Cambridge University Press 2016) 109.盡管如此,斯德哥爾摩會議仍然為全球環(huán)境治理的體系化建設提供了堅實基礎。

1982年,聯(lián)合國大會通過了 《世界自然憲章》 (World Charter for Nature),〔1〕UNGA ‘World Charter for Nature’ UN Doc A/RES/37/7 (28 October 1982).同年,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(United Nations Environment Programme)理事會意識到環(huán)境損害問題的嚴重性,隨后組建了世界環(huán)境與發(fā)展委員會(World Commission on environment and development),為第二次全球環(huán)境保護框架體系化建設提供了動力。世界環(huán)境與發(fā)展委員會在 “我們共同的未來”的成果報告中提出了兩個關鍵性建議,一是制定一項全球性宣言,二是制定一項環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展方面的公約?！?〕World Commission on Environment and Development, ‘Our Common Future: Report of the World Commission on Environment and Development’ (10 March 1987) Chapter 12, Section 5.2, paras 85-86.活躍于環(huán)境保護領域的重要國際組織世界自然保護聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature)在此基礎上起草了 《環(huán)境與發(fā)展國際盟約(草案)》 (International Covenant on Environment and Development,以下簡稱 《草案》),并在1992年6月里約熱內盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議議程中通過冰島代表團提出該 《草案》,〔3〕Draft Covenant on Environmental Conservation and Sustainable Use of Natural Resources’ UN Doc A/CONF.151/PC/WG.III/4 (21 August 1991). See JE Vi?uales, ‘The Rio Declaration on Environment and Development: Preliminary Study’ in JE Vi?uales (ed), The Rio Declaration on Environment and Development,A Commentary :Oxford University Press ,2015,1, 10.但 《草案》并未通過。此后,世界自然保護聯(lián)盟通過制定環(huán)境法方案的形式,不斷對 《草案》進行修訂和完善?！?〕世界自然保護聯(lián)盟與國際環(huán)境法理事會聯(lián)合起草的 《環(huán)境與發(fā)展國際盟約(草案)》,目前該草案已有多個版本。See IUCN, Draft International Covenant on Environment and Development (5th edn, IUCN 2017) 〈https://sustain abledevelopment.un.org/index.php?page=view&type=400&nr=2443〉.

1992年的 《里約宣言》(Rio Declaration on Environment and Development)是國際社會以協(xié)商的方式通過的一項普遍性宣言。〔5〕Rio Declaration on Environment and Development in ‘Report of the United Nations Conference on Environment and Development’ UN Doc A/CONF.151/26 (vol I) (12 August 1992) Annex. See Vi?uales:‘Preliminary Study’ (n 15).當時有人認為 《里約宣言》是國際環(huán)境法發(fā)展的退步,因為它把發(fā)展問題放在了首要位置?！?〕See, e.g., H Mann, ‘The Rio Declaration’ (1992) 86 American Society of International Law Proceedings 405, 409; M Pallemaerts, ‘International Environmental Law from Stockholm to Rio: Back to the Future?’ (1992) 1 Review of European Community and International Environmental Law 254, 256; DA Wirth, ‘The Rio Declaration on Environment and Development: Two Steps Forward and One Back, or Vice Versa?’ (1995) 29 Georgia Law Review 599, 648. 19Vi?uales, ‘Preliminary Study’ (n 15) 60.然而現在看來,《里約宣言》是制定一套協(xié)商一致和平衡的全球環(huán)境治理原則的關鍵?！?〕Vi?uales, “Preliminary Study”(n 15)60.《里約宣言》中的許多原則都在具有全球性影響力的權威性公約中被提及,〔1〕Ibid., pp. 15-16,深入研究了Alexandre Kiss所提出的理論框架,認為國際環(huán)境基本法至少有7項原則(共同但有區(qū)別原則,預防原則,污染者付費原則,環(huán)境影響評價原則,環(huán)境緊急情況時進行通知和援助的原則,跨界關系中的通報與協(xié)商原則,和平解決爭端原則)。See A Kiss, ‘The Rio Declaration on Environment and Development’ in L Campiglio (ed), The Environment After Rio: International Law and Economics (Graham & Trotman/Martinus Nijhoff 1994) 55.并為一系列國際公約所采用,如預防原則(原則15中規(guī)定了保護環(huán)境的預防性措施)、〔2〕See AA Can?ado Trindade, ‘Principle 15: Precaution’ in Vi?uales, The Rio Declaration (n 15) 403; MM Mbengue, Essai sur une Théorie du Risque en Droit International Public: L'Anticipation du Risqué Environnemental et Sanitaire (Pedone 2009); A Trouwborst, Evolution and Status of the Precautionary Principle in International Law (Kluwer 2002).共同但有區(qū)別責任原則(原則7)〔3〕See P Cullet, ‘Principle 7: Common but Differentiated Responsibilities’ in Vi?uales, The Rio Declaration (n 15) 229; L Rajamani, Differential Treatment in International Environmental Law :Oxford University Press ,2006.和公眾參與原則(原則10)?！?〕See J Ebbesson, ‘Principle 10: Public Participation’ in Vi?uales, The Rio Declaration (n 15) 287; A Epiney et al, Aarhus-Konvention. Handkommentar (Nomos 2018).其他原則尤其是構成國際環(huán)境法核心的三大準則,〔5〕See Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v Costa Rica) (Judgment) [2015] ICJ Rep 665 (‘Costa Rica/Nicaragua’) para 104.與環(huán)境保護相關的國際習慣法現狀,see JE Vi?uales, ‘La Protección Ambiental en el Derecho Internacional Consuetudinario’ (2017) 69 Revista Espa?ola de Derecho Internacional 71; PM Dupuy, ‘Formation of Customary International Law and General Principles’ in D Bodansky, J Brunnée and E Hey (eds), The Oxford Handbook of International Environmental Law : Oxford University Press, 2007,p.449.即預防(原則2)、〔6〕See LA Duvic-Paoli and JE Vi?uales, ‘Principle 2: Prevention’ in Vi?uales, The Rio Declaration (n 15) 107; LA Duvic Paoli, The Prevention Principle in International Environmental Law :Cambridge University Press, 2018; X Hanqin, Transboundary Damage in International Law :Cambridge University Press,2003.環(huán)境影響評價(原則17)〔7〕See N Craik, ‘Principle 17: Environmental Impact Assessment’ in Vi?uales, The Rio Declaration (n 15) 451; N Craik, The International Law of Environmental Impact Assessment : Cambridge University Press ,2008; NA Robinson, ‘International Trends in Environmental Impact Assessment’ (1992) 19 Boston College Environmental Affairs Law Review 591.和合作義務(原則18和原則19),〔8〕See L Boisson de Chazournes and K Sangbana, ‘Principle 19: Notification and Consultation on Activities with Transboundary Impact’ in Vi?uales, The Rio Declaration (n 15) 492; P Okowa, ‘Principle 18: Notification and Assistance in Case of Emergency’ in Vi?uales, The Rio Declaration (n 15) 471; F Francioni and H Neuhold, ‘International Cooperation for the Protection of the Environment: The Procedural Dimension’ in W Lang, H Neuhold and K Zemanek (eds), Environmental Protection and International Law :Graham & Trotman 1991,p.203.也被納入 《里約宣言》。但這也反映了 《里約宣言》等 “軟法”原則的局限性,凸顯了制定全球性環(huán)境保護公約的必要性。

三、制定 《世界環(huán)境公約》的必要性

《世界環(huán)境公約》的通過是國際環(huán)境法乃至全球環(huán)境治理發(fā)展的里程碑。主要原因是:

第一,《里約宣言》不具有法律約束力,這一特征導致 《里約宣言》中的某些原則難以發(fā)揮全部效力?！?〕See, e.g., European Communities - Measures affecting the Approval and Marketing of Biotech Products (29 September 2006) WT/DS291/R, WT/DS292/R, WT/DS293/R (‘EC - Biotech’) paras 7.88-7.90; India - Certain Measures Relating to Solar Cells and Solar Modules (16 September 2016) WT/DS456/AB/R paras 592, 596 and 5.149.我們需要對國際法、比較法和國內法進行深入探討。

第二,現行國際法缺乏具有法律約束力的核心原則,導致許多重要問題懸而未決。一些學者認為,目前為止,塑料污染問題落入了國際條約的 “夾縫”中,仍未得以妥善解決。實際上,在世界范圍內,整個陸源海洋污染制度都是建立在《聯(lián)合國海洋法公約》 (United Nations Convention on the Law of the Sea)〔2〕See United Nations Convention on the Law of the Sea (adopted 10 December 1982, entered into force 16 November 1994) 1833 UNTS 3 (UNCLOS) arts 207 and 213.以及相關軟法的基礎上?？諝馕廴締栴}也是如此。當下,空氣污染問題僅在某些地區(qū)得到了管制?！?〕See, e.g., Agreement on Transboundary Haze Pollution (adopted 10 June 2002, entered into force 25 November 2003) ,http: //haze.asean.org/?wpfb_dl=32〉; Convention on Long Range Transboundary Air Pollution (adopted 17 November 1979, entered into force 16 March 1983) 1302 UNTS 217. On these instruments, see P Nguitragool, Environmental Cooperation in South-East Asia: ASEAN's Regime for Transboundary Haze Pollution (Routledge 2011); J Sliggers and W Kakebeeke (eds), Clearing the Air. 25 Years of the Convention on Long-range Transboundary Air Pollution (United Nations 2004); A Byrne, ‘The 1979 Convention on Long-range Transboundary Air Pollution: Assessing its Effectiveness as a Multilateral Environmental Regime after 35 Years’ (2015) 4 Transnational Environmental Law 37.這些不是僅通過 “調整”現有監(jiān)管措施就能解決的小問題,相反,它們會產生有組織的約束性反應。與此同時,我們可以依據具有法律約束力的基本原則對這些行為進行廣泛監(jiān)管。

第三,許多影響國際環(huán)境法律體系實施的問題被忽略了。例如,消費驅動導致的環(huán)境損害,即一個國家的環(huán)境損害是由另一個國家的消費導致的?！?〕在以下兩個案例中,中國政府試圖證明限制某些原材料和稀土出口的正當性,由于外國市場的需求導致中國的過度開采,對中國的環(huán)境造成了損害。中國政府依據 《關稅與貿易總協(xié)定》第20(g)條進行論證,但被駁回。See China - Measures related to the Exportation of Various Raw Materials (5 July 2011) WT/DS394/R, WT/DS395/R, WT/DS398/R para 7.586; China - Measures Relating to the Exportation of Rare Earths, Tungsten, and Molybdenum (7 August 2014) WT/DS431/AB/R, WT/DS432/AB/R, WT/DS433/AB/R paras 5.188-5.194. 國外消費驅動引起環(huán)境損害的案例還包括土地間接利用變化、海洋塑料污染以及碳密集型產業(yè)所產生的排放。See, e.g., DM Lapola et al, ‘Indirect Land-use Changes Can Overcome Carbon Savings from Biofuels in Brazil’ (2010) 107 Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of A-merica 3388; JR Jambeck et al, ‘Plastic Waste Inputs from Land into the Ocean’ (2015) 347 Science 768; ‘Global Perspectives on a Global Pact for the Environment’ (n 4) (contribution by A Wang); R Muradian et al, ‘Embodied Pollution in Trade: Estimating the “Environmental Load Displacement” of Industrialised Countries’ (2002) 41 Ecological Economics 51; J Kitzes et al, ‘Consumption-based Conservation Targeting: Linking Biodiversity Loss to Upstream Demand through a Global Wildlife Footprint’ (2017) 10 Conservation Letters 531.在這方面,無論是 《里約宣言》〔2〕See C Voigt, ‘Principle 8: Sustainable Patterns of Production and Consumption and Demographic Policies’ in Vi?uales, The Rio Declaration (n 15) 245.還是眾多多邊環(huán)境協(xié)議(Multilateral Environmental Agreement)均無太多實質性幫助。絕大多數國家[除 《瀕危野生動植物種國際貿易公約》 (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora)〔3〕Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (adopted 3 March 1973, entered into force 1 July 1975) 992 UNTS 243 ( ‘CITES’ ).的締約國外]都重視發(fā)展本國的生產力,對因消費驅動導致的環(huán)境損害大都束手無策。

第四,不同領域公約之間的潛在沖突。從氣候變化和海洋傾倒的角度來看,海洋逐漸成為碳匯或碳封存的場所,〔4〕See RE Kim, ‘Is a New Multilateral Environmental Agreement on Ocean Acidification Necessary?’ (2012) 21 Review of European, Comparative and International Environmental Law 243; Y Downing, ‘Ocean Acidification and Protection under International Law from Negative Effects: A Burning Issue amongst a Sea of Regimes?’ (2013) 2 Cambridge Journal of International and Comparative Law 242.這與 《聯(lián)合國海洋法公約》〔5〕UNCLOS (n 29) art 192.保護海洋環(huán)境的規(guī)定和正在進行的國家管轄范圍外生物多樣性保護的談判要求存在明顯沖突?！?〕See E Barritt and JE Vi?uales, ‘A Conservation Agenda for Biodiversity beyond National Jurisdiction. Legal Scan’ (UNEP World Conservation and Monitoring Centre 2016) 35-39.從法律的角度看,只有建立特定的國際環(huán)境法律體系,才能解決此類影響深遠的沖突。因此,當人們認真考慮 “差距”問題時,對于普遍存在的沖突,應當建立一個具有法律約束力的總體框架。

第五,《里約宣言》中的許多原則在不同條約及其相關爭端解決機制的適用中存在差異。例如,預防原則的性質和范圍、〔1〕不同的國際審判機構對預防原則的解釋適用也不同:①它不是公認的國際習慣法基本原則(EC - Biotech (n 28) para 7.88);②在一定程度上被認可, (Tatar v Romania, App No 67021/01 (ECtHR, 27 January 2009) para 120);③是一種新的規(guī)范原則(Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area (Advisory Opinion) [2011] ITLOS Rep 10 (‘Responsibilities in the Area’ ) para 135);④與解釋目的 “相關” (Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v Uruguay) (Judgment) [2010] ICJ Rep 14 ( ‘Pulp Mills’ ) para 164). See Dupuy and Vi?uales (n 7) 72-73.環(huán)境影響評價的空間范圍、〔2〕鑒于國際法院僅要求對跨境環(huán)境工程進行環(huán)境影響評價(Pulp Mills (n 37) para 204; Costa Rica/Nicaragua (n 24) para 104),國際海洋法法庭海底爭端分庭和依據 《海洋法公約》附件VII成立的仲裁庭分別表示,這同樣適用于對全球公共領域以及其他爭議地區(qū)產生潛在影響的活動。In the Matter of the South China Sea Arbitration before and Arbitral Tribunal Constituted under Annex VII of the United Nations Convention on the Law of the Sea (Republic of the Philippines v People's Republic of China), PCA Case No 2013-19, Award (12 July 2016) paras 947-948). See Dupuy and Vi?uales (n 7) 79.公眾參與〔3〕在Pulp Mills案中,國際法院駁回了(盡管措辭含糊)在進行環(huán)境影響評價時必須綜合考慮到公眾參與因素的請求(Pulp Mills (n 37) para 216),歐洲人權法院在審理一個與土耳其相關的案件中,援引 《里約宣言》原則10和 《奧胡斯公約》的規(guī)定,指出了公眾參與的必要性,遺憾的是土耳其并非 《奧胡斯公約》的締約國(Task?n and Others v Turkey, App No 46117/99 (ECtHR, 10 November 2004) paras 99-100)。See Dupuy and Vi?uales (n 7) 88.等在不同的條約語境內有著不一樣的含義。由于 《里約宣言》缺乏法律強制力,這種差異是不可避免的。

第六, 《里約宣言》作為各國法院和立法者的指導性原則,不夠明確有力,〔4〕See Y Aguila and S Maljean-Dubois, ‘Un Pacte Mondial pour l'Environnement, pour Quoi Faire?’ (The Conversation, 19 June 2017).預防原則再次證明了這一點。在這方面,人們可以先確定預防原則的作用,并對其進行適當延伸,〔5〕See E Scotford, ‘Environmental Principles across Jurisdictions: Legal Connectors and Catalysts’ in E Lees and JE Vi?uales (eds), The Oxford Handbook of Comparative Environmental Law (Oxford University Press 2019 fc); JE Vi?uales, The Architecture of Comparative Environmental Law (2019 fc) Chapter 4.同時結合以下因素:①預防原則的 “潛在麻痹效應”;〔6〕Canada: Canadian Parks and Wilderness Society v Canada (Minister of Canadian Heritage), 2003 FCA 197(理由是,為避免這種癱瘓效應,對于那些促進社會經濟發(fā)展的項目,在其環(huán)境損害后果出現之前,應當允許其繼續(xù)進行)。②判斷依據預防原則所采用措施的正當性;〔7〕EU: Case T-257/07, France v Commission, ECLI:EU:T:2011:444 (在獨立的基礎上,對依據預防原則而采取的措施進行審查). See Case T-229/04, Sweden v Commission, ECLI: EU:T:2007:217.③與訴訟程序相關(舉證責任倒置)的獨立規(guī)范;〔1〕Australia (New South Wales): Telstra Corporation Ltd v Hornsby Shire Council [2006] NSWLEC 133; (2006) 67 NSWLR 256(根據預防原則,要求開發(fā)方安裝安全設備以確保不存在風險); Brazil: STJ, Resp n 1330027/SP, 3a turma, decision of 11 June 2012 (這是一個舉證責任倒置的民事案件,要求項目建設者證明其修建大壩的行為不會對環(huán)境造成影響); Canada: Resurfice Corp v Hanke, 2007 SCC 7; Clements v Clements, 2012 SCC 32 (由于被告的過失行為所造成的風險或科學的不確定性導致原告無法證明案件因果關系的情況下,因果關系的證明標準應當有所放寬); India: Vellore Citizens’ Welfare Forum v Union of India AIR, 1996 SC 2715 (負有證明其活動未對環(huán)境造成損害的義務); Indonesia: Ministry of Environment v PT. Kalista Alam, Decision of the Supreme Court No 651 K/PDT/2015 (28 August 2015) (如dubio pronatura所述,采用預防性原則以降低因果關系的證明標準).④與案件管轄方面的環(huán)境條款司法解釋相關的獨立規(guī)范;〔2〕Mexico: Case XXVII.3o9 CS., SJFG, 10th Period, Book 37, December 2016, 1840 (根據 《里約宣言》原則15對 《墨西哥憲法》第4條享有健康環(huán)境的權利進行解釋).⑤審查政府行為的獨立規(guī)范;〔3〕Canada: Centre Québécois du droit de l'environnement v Canada (Environment), 2015 FC 773 (政府在保護瀕臨物種方面的不作為違反了預防原則), Wier v Canada (Health), 2011 FC 1322 (如果政府拒絕對農藥進行審查,則違反了預防原則,盡管政府和科學家們對農藥的風險認識存在分歧); Brazil: TRF 1, Apela??o cível n 2001.34.00.010329-1/DF, decision of 12 February 2004 (暫時關停殺蟲劑廠,以等待進一步的研究結果); TRF 2, Agravo de instrument n 0004075-70.2012.4.02.0000, decision of 31 July 2012 (暫停石油勘探活動,以等待進一步的研究結果); India: Vellore Citizens’ Welfare Forum v Union of India AIR 1996 SC 2715 (對在印度泰米爾納德邦經營的某些制革廠采取行政措施); UK: Downs v Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs [2009] Env LR 19 (在預防原則的基礎上制定農藥審批程序).⑥產生積極程序性義務的獨立規(guī)范;〔4〕Brazil: STJ, Resp 1172553/PR, 1a turma, decision of 27 May 2014 (需要進行環(huán)境影響評價,盡管法律沒有明確規(guī)定); Canada: Castonguay Blasting Ltd v Ontario (Environment), 2013 SCC 52 (要求公司記錄那些看似無害的物質,以便政府在出現環(huán)境問題時能及時制定應對措施).⑦重新定義責任范圍的獨立規(guī)范(將過錯責任制度轉變?yōu)閲栏褙熑沃贫?;〔5〕Indonesia: Dedi et al v PT Perhutani, Decision of the Supreme Court No 1794 K/PDT/ 2004 (22 January 2007) (根據預防原則確定對山體滑坡受害者應負的法律責任).⑧促進新行政體系建立的獨立規(guī)范?！?〕Brazil: STF, Recurso Extraordinário n 737.977/SP, decision of 4 September 2014 (基于 “國際法中的預防原則”,需要優(yōu)先處理那些威脅生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)利用的活動); India: S Jagannath v Union of India and ors 1997 (2) SCC 87 (除此之外,還需采取廣泛的公共監(jiān)督,以修復集約養(yǎng)蝦對環(huán)境造成的損害).之所以要結合以上因素,主要是因為不同的條約對預防原則的理解存在差異。意識到環(huán)境危機的立法者和法官們認為,一部有約束力的條約而非軟法,將對他們的日常工作帶來巨大幫助。在一國的特定時期內,環(huán)境保護可能面臨著巨大阻力,許多國家會逐漸減少對國際公約的依賴,甚至公開對抗這些國際公約,但這并不會對它們的實施造成影響。

一份體系化且有約束力的條約,有助于靈活解釋其原則,既可以是具體的(條約的具體條款)解釋,也可以是抽象的(通過權威解釋,如人權事務委員會所作的普遍性解釋)解釋。

總而言之,盡管 《里約宣言》為全球環(huán)境治理做出了卓越貢獻,但其自身的性質導致了其無法解決當前全球環(huán)境治理過程中所面臨的諸多問題。

四、《世界環(huán)境公約》與聯(lián)合國的審議程序

上文簡要介紹了 《世界環(huán)境公約》的相關背景?！妒澜绛h(huán)境公約》是在 《巴黎協(xié)定》(Paris Agreement)之前提出的。從2012年6月在里約熱內盧舉行的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會〔1〕The outcome of the major international conference was UNGA ‘The Future We Want’ UN Doc A/RES/66/288 (11 September 2012).到2015年12月 《巴黎協(xié)定》的通過,〔2〕UNFCCC ‘Decision 1/CP.21, Adoption of the Paris Agreement’ UN Doc FCCC/CP/2015/ 10/Add.1 (29 January 2016).期間取得了幾項重大進展,主要包括2015年7月聯(lián)合國發(fā)展籌資國際會議達成的 《亞的斯亞貝巴行動議程》(Addis Ababa Action Agenda)〔3〕UNGA ‘Addis Ababa Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development’ UN Doc A/RES/69/313 (27 July 2015) Annex.和9月聯(lián)合國大會第70屆會議通過的 《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》 (The 2030 Agenda for Sustainable Development)。〔4〕UNGA ‘Transforming our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development’ UN Doc A/RES/70/1 (21 October 2015).

2015年11月,法國法律智庫團體 “法學家俱樂部”環(huán)境委員會發(fā)布了關于加強國際環(huán)境法效力的報告?！?〕Environment Commission of the Club des Juristes, ‘Increasing the Effectiveness of International Environmental Law: Duties of States, Rights of Individuals’ (November 2015).報告提出了21項建議,其中包括通過 《世界環(huán)境公約》?！?〕See Y Aguila, ‘La Adopción de un Pacto Internacional para la Protección del Medio Ambiente’ (2016) 34 Revista Aranzadi de Derecho Ambiental; Y Aguila, ‘L'Adozione di un Patto Internazionale per la Protezione dell'Ambiente’ (2016) 3 Rivista Giuridica dell'Ambiente 563.《巴黎協(xié)定》通過后,Laurent Fabius(《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第21次締約方大會主席)對此(通過 《世界環(huán)境公約》)表示支持,并致力于將 《世界環(huán)境公約》推廣至國際層面。2016年,環(huán)境委員會搜集了大量文獻資料,并于2017年初建立了國際環(huán)境法專家網絡。迄今為止,該網絡一共擁有來自40多個國家的100多名專家,幾乎涵蓋了世界范圍內所有國家的法律制度和社會狀況。在環(huán)境委員會的主持和負責起草工作的專家小組的支持下,專家們于2017年上半年進行的五輪結構性磋商會議中向專家網絡提交了一系列意見,主要包括是否需要這一國際公約、公約的總體結構、內容以及公約原則的制定等?！妒澜绛h(huán)境公約》起草的過程還得益于早期的努力,如世界自然保護聯(lián)盟起草的《環(huán)境與發(fā)展國際盟約(草案)》,以及另一份由總部在法國的國際非政府組織“環(huán) 境 法 比 較 國 際 中 心” (Le Centre International de Droit Comparéde l'Environnement,CIDCE)制定的項目草案?！?〕See ‘Projet de Pacte International Relatif au Droit des êtres Humains l'Environnement du CIDCE’ 〈https://cidce.org/fr〉.

為了確定 《世界環(huán)境公約》的終稿,2017年6月23日,法國憲法委員會在巴黎召開了專家會議。由于后勤方面的原因,只有30余名專家參加了此次會議,會議在Laurent Fabius的主持下討論并通過了 《世界環(huán)境公約》。次日,在索邦大學舉行的研討會上,Laurent Fabius向法國總統(tǒng)馬克龍介紹了 《世界環(huán)境公約》,出席會議的有聯(lián)合國前秘書長潘基文、加利福尼亞州前州長阿諾·施瓦辛格、法國環(huán)境部長Nicolas Hulot、巴黎市長Anne Hidalgo以及其他政界領袖、各領域專家、外交官、學生和相關民眾?！?〕See Y Aguila, ‘Vers un Pacte Mondial pour l'Environnement: Acte Fondateur à Paris le 24 juin 2017’ (2017) 25 La semaine juridique 718.

2017年6月至2018年11月初,聯(lián)合國采取了幾項主要措施,包括召開許多首腦會議以及專家研討會,推動 《世界環(huán)境公約》的通過。如2017年9月19日聯(lián)合國大會閉幕期間召開的 《世界環(huán)境公約》主題峰會、〔3〕See Speech delivered by President Emmanuel Macron during the international launch summit of the ‘Global Pact for the Environment’, which took place during the 72nd UN General Assembly, available at 〈https://www.diplomatie.gouv.fr/en/french-foreign-policy/united-nations/events/united-nations-general-assembly-sessions/unga-s-72nd-session/article/speech-by-m-emmanuel-macron-president-of-the-republic-summiton-the-global-pact〉.2018年1月8日～10日法國總統(tǒng)伊曼紐爾·馬克龍和中國國家主席習近平共同舉行的會談,〔4〕《中華人民共和國和法蘭西共和國聯(lián)合聲明》(2018年1月10日)第8段(“中法兩國將就制定世界環(huán)境公約事項保持建設性對話”),詳見http:// www.xinhuanet.com/english/2018-01/11/c_136886038.htm,最后訪問時間:2020年1月15日。以及通過 《授權決議》的聯(lián)合國大會。

2018年5月,在內羅畢召開的聯(lián)合國大會上,〔5〕See ‘General Assembly Decides to Establish Working Group Aimed at Identifying Gaps in International Environmental Law’ (UN Meeting coverage, GA 12015, 10 May 2018).法國代表團向大會介紹了《授權決議(草案)》(A/72/L.51) (以下簡稱 《決議草案》),肯尼亞代表團針對 《決議草案》提出了修正意見(A/72/L.53),旨在確保會議在內羅畢的順利召開。然而,部分代表團(美國、俄羅斯聯(lián)邦、菲律賓和敘利亞)紛紛發(fā)言表示反對通過該 《決議草案》,反對者們所提出的觀點主要包括程序性問題(如《世界環(huán)境公約》未經充分討論、法國未與77國集團主席國以及中國國家主席進行充分交流等)、尊重各國開發(fā)本國自然資源主權的必要性、注重現有國際公約的履行而非利用政治資本推動本國發(fā)展以及與特設工作組調查結果相關的事項。會議要求進行實名投票(而非以往的未經表決通過),投票結果是143票贊成,6票反對(菲律賓、俄羅斯聯(lián)邦、敘利亞、土耳其、美國和伊朗,盡管伊朗表示支持,但其投票記錄不準確)和6票棄權(白俄羅斯、馬來西亞、尼加拉瓜、尼日利亞、沙特阿拉伯和塔吉克斯坦)。這一票數分布,以及反對 《決議草案》的現任政府(而非國家)身份,不言自明,有助于詳細記錄 《世界環(huán)境公約》起草過程中所面臨的困難障礙。

反對者所提出的觀點較為空洞,但并非完全沒有依據。《世界環(huán)境公約》醞釀了數十年,繼續(xù)拖延則是不作為的委婉托詞。在此期間,通過對現有分散性條約協(xié)定的歸納汲取和完善,側面推動了 《世界環(huán)境公約》的發(fā)展。77國集團主席國以及中國國家主席對 《決議草案》進行了充分協(xié)商,大多數發(fā)展中國家都對 《決議草案》投贊成票,中國代表團明確表示支持。關于國家主權問題,在《世界環(huán)境公約》中,并無違反當代國際法意義上國家主權的相關內容。敘利亞代表團指出:目前世界范圍內存在數百個全球性環(huán)境公約,“全球環(huán)境法的概念在法律上仍然有爭議”。〔1〕Cited in ibid.無論如何,這些問題以及相關事項將在 《決議草案》中進行充分討論。

《決議草案》呼吁聯(lián)合國秘書長撰寫一份 “實證分析技術報告”,以研究國際環(huán)境法與相關環(huán)境條約之間的差異,增強 《世界環(huán)境公約》的可行性。〔2〕Enabling Resolution (n 1) para 1.該報告經 《世界環(huán)境公約》特設工作組討論通過,最終版本于2018年11月下旬發(fā)布,〔3〕UN Secretary-General, ‘Gaps in International Environmental Law and Environment-related Instruments: Towards a Global Pact for the Environment’ UN Doc A/73/419 (30 November 2018).目的是 “研究國際環(huán)境法和相關環(huán)境條約間差異的解決途徑,在必要時考慮國際公約的范圍、可行性等因素”?！?〕Enabling Resolution (n 1) para 2.特設工作組的任務是 “向聯(lián)合國大會提出建議,包括召開政府間會議以推動 《世界環(huán)境公約》的通過”?！?〕ibid.在《決議草案》的表述中,歧義普遍存在。特設工作組的任務必須在2019年上半年完成,時間較為緊迫。聯(lián)合國大會主席為特設工作組任命了兩位主席,一位來自葡萄牙(Francisco António Duarte Lopes大使),另一位來自黎巴嫩(Amal Mudallali大使)。特設工作組于2018年9月5日～7日在紐約聯(lián)合國總部舉行了首次會議,以確定與特設工作組工作相關的事宜?？夏醽喆韴F希望其他三次會議(最后一次會議定于2019年5月20日召開)能于2019年上半年在內羅畢召開,這是確保 《世界環(huán)境公約》得到發(fā)展中國家和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署支持的關鍵。

《世界環(huán)境公約》以這樣一種溫和的修訂方式獲得通過,是出乎意料的?！妒澜绛h(huán)境公約》的提出代表了一種方法,這種方法可能會發(fā)生重大變化,甚至在談判期間發(fā)生根本性變化。重要的是,《世界環(huán)境公約》的談判將真正開始,《決議草案》將在 《里約宣言》的基礎上進一步發(fā)展。

五、《世界環(huán)境公約》性質、內容與現有國際公約的交融

(一)強制性公約

《世界環(huán)境公約》的目的是通過一項有約束力的公約,為眾多多邊環(huán)境協(xié)議提供保障。盡管 《決議草案》留下一個懸而未決的問題,僅提及 “研究……差異的解決途徑,在必要時考慮國際公約的范圍、可行性等因素”,〔1〕ibid (emphases added).但其明確提出 “以召開政府間會議的方式推動 《世界環(huán)境公約》的通過”,這意味著特設工作組的建議會對 《世界環(huán)境公約》的通過產生直接影響。部分專家認為, “軟法”也是一種選擇。雖然該觀點與 《決議草案》的許多內容相符,但卻在一定程度上與 《授權決議》主題 “邁向 《世界環(huán)境公約》”所強調的精神相違背。

“Pact”一詞一般指具有約束力的公約。“Pact”一詞在聯(lián)合國至少有三種語言表達方式(Pact,Pacte,Pacto),在屬于條約范疇的其他幾個術語(covenant,convention,agreement,treaty,protocol)中之所以被選中,主要是因為該詞具有普遍性,側重強調利益相關者的職責。此外,“Pact”一詞還反映了國際社會的普遍價值立場,就像最近通過的 《促進安全、有序和正常移民全球契約》(Global Compacts on Migration and Refugees)一樣?！?〕See the 13 July 2018 version of the Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration in UNGA ‘Draft Outcome Document of the Conference’ UN Doc A/CONF.231/3 (30 July 2018), adopted at an intergovernmental conference December 2018; and the 26 June 2017 version of the Global Compact on Refugees ,于2018年底獲得聯(lián)合國大會批準。

在 《世界環(huán)境公約》的初期階段,專家們在國際環(huán)境法專家網絡上進行了深入討論,并清楚地認識到,《世界環(huán)境公約》作為研究討論的基礎,需受到各國的詳細審查,其內容很可能受到實質性乃至根本性的修改。與此同時,《世界環(huán)境公約》的制定證實了來自世界各地的一百多位環(huán)境法學家、學者和專業(yè)人士提出的制定 《世界環(huán)境公約》時機已到的觀點。因此,《世界環(huán)境公約》更多是一種 “概念上的證明”,旨在確保其在談判會議中的順利通過。許多國家對 《世界環(huán)境公約》提出了反對意見,主要是針對 《世界環(huán)境公約》的細節(jié)方面,這些細節(jié)在談判過程中雖然不會對 《世界環(huán)境公約》的框架造成影響,但會導致對 《世界環(huán)境公約》的進一步調整。

(二)關于框架內容的基本問題

《世界環(huán)境公約》在磋商過程中主要涉及以下問題:① 《世界環(huán)境公約》的簡潔性;② 《世界環(huán)境公約》的持續(xù)性;③ 《世界環(huán)境公約》在不同國家的適用;④權利義務的平衡;⑤既定原則和新原則的平衡;⑥規(guī)范性和制度性的平衡。

《世界環(huán)境公約》內容簡潔,篇幅較短,避免了許多不必要的麻煩。這不僅符合 《世界環(huán)境公約》的最終目標,即制定有約束力的原則,也符合 《世界環(huán)境公約》本身的性質,即為各國和其他利益相關者詳細審查和討論 《世界環(huán)境公約》提供基礎。

《世界環(huán)境公約》制定過程中采用的方式旨在避免時代的過度嵌入,確切地說,它試圖制定出對現在和未來都具有持久相關性的原則。這是憲法、人權條約、國際組織組成文書等長期發(fā)揮作用的文書的一個共同特點。與其他公約不同的是,《世界環(huán)境公約》的持續(xù)性并不取決于繁重的體系結構,而是體現在其普遍性原則中。因為我們對環(huán)境問題的科學認識以及應采取的應對措施都在不斷變化。

《世界環(huán)境公約》的普遍性意味著其可以適用于不同國家的具體情況。如果《世界環(huán)境公約》在適用時 “一刀切”,將會有失公平。專家網絡和負責起草工作的專家小組對此慎重考慮,盡最大努力確保 《世界環(huán)境公約》的規(guī)范指導作用,同時允許各國根據本國的實際情況對 《世界環(huán)境公約》予以變通執(zhí)行。

《世界環(huán)境公約》第1條規(guī)定了 “享有健康生態(tài)環(huán)境的權利”,〔1〕See ‘Draft Global Pact for the Environment’ (24 June 2017) art 1; ‘White Paper: Toward a Global Pact for the Environment’ (September 2017), both available at 〈www.pactenvironme nt.org〉 .反映了各國〔1〕See D Boyd, The Environmental Rights Revolution (UBC Press 2012); JR May and E Daly, Global Environmental Constitutionalism :Cambridge University Press ,2015.普遍認同國際上〔2〕See ‘UN Expert Calls for Global Recognition of the Right to Safe and Healthy Environment’ (Office of the High Commissioner for Human Rights, 5 March 2018)(前特別報告員John Knox說:“我希望人權理事會認識到建立健康環(huán)境權的時機已到,理事會應當支持在一項全球性公約中承認這一權利?！? ‘Report of the Special Rapporteur on the Issue of Human Rights Obligations Relating to the Enjoyment of a Safe, Clean, Healthy and Sustainable Environment’ UN Doc A/73/188 (19 July 2018) para 37(現如今聯(lián)合國正式承認了享有安全、清潔、健康和可持續(xù)環(huán)境的人權,確切地說,享有健康環(huán)境的人權時機已到);聯(lián)合國人權與環(huán)境問題特別報告員David R. Boyd 在聯(lián)合國大會第73次會議(2018年10月25日)的發(fā)言(Knox教授在擔任項目負責人6年后,得出如下結論:雖然世界人權體系存在著明顯差異,但就目前而言,承認享有安全、清潔、健康和可持續(xù)環(huán)境的人權刻不容緩)。要求的享有某種質量(“健康” “清潔” “安全”或“普遍令人滿意”)的環(huán)境。第2條規(guī)定了 “保護環(huán)境的義務”,其中提到 “任何國家或國際機構、自然人或法人,無論公私,都有保護環(huán)境的義務”?！?〕See ‘Introductory Report on the Draft Global Pact for the Environment’ (September 2018) 7.這一規(guī)定較為超前,許多人認為這擴大了責任承擔者的范圍,從而削弱了國家作為保護人權和環(huán)境方面主要責任承擔者的地位。關于這一問題,各國需進一步研究。《世界環(huán)境公約》第2條旨在明確主要的責任承擔主體,換言之,旨在強調環(huán)境保護義務不應僅被視為國家義務。《世界環(huán)境公約》的框架體系是權利和義務的結合。第3～20條規(guī)定了一系列權利(如第9、10、11條的規(guī)定與 《里約宣言》原則10相符,并在此基礎上指出這是 “每個公民”都享有的權利)和責任(一系列責任承擔者,包括 “國家” “締約方” “地方實體”〔4〕Draft Global Pact for the Environment (n 72) art 17.“當代人”〔5〕ibid art 4.以及責任范圍內的任何實體〔6〕ibid art 6 (預防) or art 20 (各國國情的多樣性).)。

《世界環(huán)境公約》中涵蓋了許多眾所周知的原則,〔7〕例如一體化原則、代際公平原則、預防原則、環(huán)境影響評價原則、謹慎原則、污染者付費原則、環(huán)境信息公開原則、公眾參與原則以及獲得環(huán)境司法保障原則。其所使用的表達方式可以澄清先前的歧義,擴大原則的適用范圍。〔8〕參見 《世界環(huán)境公約》第4條中的代際公平原則(《里約宣言》原則3也規(guī)定了代際公平原則,但僅指代際公平原則是滿足當代和世世代代的發(fā)展與環(huán)境需要)。關于該原則的概念基礎,see E Brown Weiss, ‘The Planetary Trust: Conservation and Intergenerational Equity’ (1984) 11 Ecology Law Quarterly 495.《世界環(huán)境公約》第8條中的污染者付費原則,它擴大了該原則的適用范圍,明確指出治理環(huán)境的費用應由 “污染者”承擔(與 《里約宣言》 相比)。詳見 P Schwartz, ‘The Polluter-pays Principle’ in Vi?uales, The Rio Declaration (n 15) 429.此外, 《世界環(huán)境公約》還對部分原則進行了創(chuàng)新,迄今為止,這些原則的一般性表述〔1〕例如 《世界環(huán)境公約》 第17條 “不倒退” 原則。詳見 M Prieur and G Sozzo, La Non-régression en Droit de l'Environnement (Bruylant 2012).在以往的公約中都未曾出現?！?〕例如 《世界環(huán)境公約》第14條 “為國家行為主體和國家內部機構扮演的角色”和第16條 “復原能力”。關于二者的概念,see H Bulkeley et al, Transnational Climate Change Governance (Cambridge University Press 2014) and N Robinson, ‘Evolved Norms: A Canon for the Anthropocene’ in C Voigt (ed), A Rule of Law for Nature :Cambridge University Press 2013,46.專家組力求在 《世界環(huán)境公約》的鞏固和創(chuàng)新之間取得平衡,《世界環(huán)境公約》的鞏固有利于現有規(guī)范的加強以及緩解不愿締結 《世界環(huán)境公約》的國家的潛在擔憂。然而,由于 《世界環(huán)境公約》是全球環(huán)境治理發(fā)展中的重要步驟,創(chuàng)新同樣不可忽視。

最后,《世界環(huán)境公約》在規(guī)范層面(制定原則)和制度層面(建立新機構)取得了平衡。《世界環(huán)境公約》第21條針對專家組成員以及各國廣泛關注的問題設置一個獨立機構,即獨立專家委員會,類似于人權公約所設的委員會以及多邊環(huán)境協(xié)議所設的遵約委員會;該條所規(guī)定的非對抗性方式主要源自 《巴黎協(xié)定》第15條,許多早期的多邊環(huán)境協(xié)議也有類似的規(guī)定。由于 《世界環(huán)境公約》并未建立締約方大會或者其他有強制執(zhí)行力的機構,獨立專家委員會的職能更類似于1966年 《公民權利及政治權利國際公約》 (Covenant on Civil and Political Rights)下設的人權事務委員會。擁有解釋原則和具體條約職能的專家委員會,主要是在不依賴 《世界環(huán)境公約》體系結構的前提下著力推動 《世界環(huán)境公約》的執(zhí)行。

圖4-1以圖形的形式總結了這些要素,為特設工作組討論和制定 《世界環(huán)境公約》提供了參考。特設工作組和政府間會議需要根據具體情況平衡好要素之間的關系。無論是學術界還是政界的專家,在研究和討論過程中都需要對這些要素進行梳理,闡明各要素的利弊。圖4-1中相關要素為研究和討論提供了必要幫助。

圖4-1 《世界環(huán)境公約》的要素

(三)與現有國際公約的交融

《決議草案》第9段指出:“上述規(guī)定(不限成員名額的特設工作組及相關的政府間會議)不能與現有法律條約以及全球、區(qū)域部門機構相沖突?！?/p>

對本條進行解釋的同時需要指出,相同情況下,《世界環(huán)境公約》不會排除其他公約的適用,也不會在適用其他公約時受到排斥。現有國際公約比 《世界環(huán)境公約》的規(guī)定更為具體(對具體條文進行逐條分析)。《世界環(huán)境公約》涵蓋了許多現有國際公約所未涉及的領域(如在專門性條約出臺之前,為諸如塑料污染、陸源污染以及大氣污染等普遍存在的環(huán)境污染問題提供應急管理機制),有助于解釋這些領域所出現的問題(例如,闡明現有國際公約對消費驅動型污染的影響),這體現了 《世界環(huán)境公約》與現有國際公約之間的相互交融。

在現有國際公約和擬議公約之間,應當避免擬定公約 “破壞”現有國際公約的情況出現,這里的 “破壞”主要是指損害現有國際公約的環(huán)境保護目的?！妒澜绛h(huán)境公約》必須不違背環(huán)境保護的目的,即符合 《決議草案》第9段的規(guī)定,目前來看 《世界環(huán)境公約》并不會違反這些目的?！妒澜绛h(huán)境公約》的反對者有責任證明 《世界環(huán)境公約》將以何種形式、在多大程度上對現有國際公約造成破壞,且證明力應符合2018年11月下旬發(fā)布的 “實證分析技術”報告的相關標準。

國際法院指出,可以通過綜合不同條約規(guī)范的方式以應對復雜多變的社會狀況。法院認為,在審查國家因自衛(wèi)而采取武裝行動的必要性時,應充分考慮該行為對環(huán)境的損害,〔1〕以核武器進行威脅或使用核武器的合法性(咨詢意見)[1996] ICJ Rep 226 para 30.具體而言,人權法律規(guī)范和國際人道主義法律規(guī)范(包括環(huán)境法律規(guī)范)可以綜合適用?！?〕ibid para 25; Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (Advisory Opinion) [2004] ICJ Rep 136 para 106.目前而言,不同條約規(guī)范之間并不完全相互排斥,如 《世界環(huán)境公約》與現有的國際公約之間的關系?！妒澜绛h(huán)境公約》可以:①與其他具體公約共同適用;②在具體適用時不被其他公約排斥,也不排斥其他公約;③通過解決遺留問題以及對現有條約的解釋,對各國作出貢獻。

六、前景展望

制定 《世界環(huán)境公約》的時機是否成熟,各國對此進行了深入探討。筆者堅信,50年后回看,如今反對 《世界環(huán)境公約》就像當年反對 《國際人權公約》(International Human Rights Covenants 1966)、《世界人權宣言》 (Universal Declaration on Human Rights 1948)乃至 《懲治種族屠殺行為公約》 (Genocide Convention 1948)一樣,要么是出于政治動機,要么是時代的退步。

《世界環(huán)境公約》并非憑空想象,相反,這是全球環(huán)境治理中關鍵的一步,通過一項符合國際法其他許多領域慣例的總體原則聲明,它不僅涵蓋了人權法律規(guī)范,還囊括了海洋法、〔1〕See UNCLOS (n 29).貿易法、〔2〕See Agreement establishing the World Trade Organization (adopted 15 April 1994, entered into force 1 January 1995) 1867 UNTS 154.國際刑法〔3〕See Rome Statute on the International Criminal Court (adopted 17 July 1998, entered into force 1 July 2002) 2187 UNTS 90.以及國際人道主義法〔4〕See the four Geneva Conventions, with their two substantive additional protocols: Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed Forces in the Field (adopted 12 August 1949, entered into force 21 October 1950) 75 UNTS 31; Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of Wounded, Sick and Shipwrecked Members of Armed Forces at Sea (adopted 12 August 1949, entered into force 21 October 1950) 75 UNTS 8; Geneva Convention Relative to the Treatment of Prisoners of War (adopted 12 August 1949, entered into force 21 October 1950) 75 UNTS 135; Geneva Convention Relative to the Protection of Civilian Persons in Times of War (adopted 12 August 1949, entered into force 21 October 1950) 75 UNTS 287; Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and Relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts (adopted 8 June 1977, entered into force 7 December 1978) 1125 UNTS 3; Protocol II Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949 and Relating to the Protection of Victims of Non-international Armed Conflicts (adopted 8 June 1977, entered into force 7 December 1978) 1125 UNTS 609.等相關法律法規(guī)。世界各國都制定了普遍性環(huán)境法律法規(guī),〔5〕See, e.g., Brazil: National Environmental Policy Act (1981); Canada: Canadian Environmental Protection Act (1999); China: Environmental Protection Law (2014); France: Environment Code (2000); India: Environment (Protection) Act, No 29 of 1986; Indonesia: Law No 32/2009 on Environmental Protection and Management (2009); Japan: Environmental Basic Law, Law No 91/1993 (1993); Korea: Basic Environmental Policy Act, Law No 4257 (1990); Mexico: General Act on Ecological Balance and Environmental Protection (1988); Singapore: Environmental Protection and Management Act (1999); South Africa: National Environmental Management Act (1998); UK: Environment Act (1995); United States: National Environmental Policy Act (1969). 上述法律所涉及的領域不同,有些法律規(guī)定得較為詳細,有些則僅規(guī)定了程序方面的內容。See Vi?uales (n 41) Chapter 2.盡管它們之間存在一定的差異,但在環(huán)境保護方面有一定的共性,各國都在努力尋求部門法之間原則的統(tǒng)一。通常這些普遍性法律法規(guī)都在部門法之后制定,〔6〕法國和德國在這方面的努力形成鮮明對比,法國與德國的部門法較為零散,一定程度上阻礙了《世界環(huán)境公約》 的發(fā)展,法國于2000年通過了 《環(huán)境法》 (on the need for such a Code, see M Prieur, Rapport sur la Faisabilité d'un Code de l'Environnement (Ministère de l'Environnement 1993) )。德國則至今尚未通過(see S Gabriel, ‘The Failure of the Environmental Code. A Retrospective’ (2009) 39 Environmental Policy and Law 174)。目的是促進與國際環(huán)境法密切相關的部門法之間的統(tǒng)一。

綜上所述,《世界環(huán)境公約》在性質、范圍和內容、體系框架以及在不同因素之間取得平衡方面存在較大的爭議,希望本文能夠為后人記錄當代人在面臨這一嚴重問題(主要由自身原因造成)時的解決方式。