城市外圍樞紐地區(qū)站城融合發(fā)展路徑探究

馮思蘊

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510060）

國內(nèi)外眾多軌道站點的建設(shè)經(jīng)驗反映，站城融合開發(fā)對城市發(fā)展作用明顯[1]。隨著我國進入高鐵時代，高鐵新城的規(guī)劃建設(shè)也成為城市發(fā)展的熱門話題。高鐵樞紐周邊地區(qū)開發(fā)具有地區(qū)戰(zhàn)略意義，尤其是城市外圍樞紐站點的合理選擇，可以帶動城市外圍地區(qū)發(fā)展，提升城市區(qū)域競爭力。打造“站城綜合體”成為眾多國內(nèi)外城市高鐵樞紐地區(qū)開發(fā)模式的熱門選擇。日本新干線沿線的高鐵站點、法國巴黎的拉德芳斯“超級站城綜合體”、重慶沙坪壩站、深圳西麗樞紐均是高鐵站點綜合開發(fā)的典型代表。

縱觀國內(nèi)外經(jīng)驗，此類地區(qū)的發(fā)展常面臨著開發(fā)周期長、前期市場投資信心不足、產(chǎn)業(yè)和人口集聚緩慢等挑戰(zhàn)?！罢境蔷C合體”模式雖然能夠有效聯(lián)系站場與城市，在空間及功能上實現(xiàn)站城一體化發(fā)展，但早期資金投入巨大。對于發(fā)展條件稍有欠缺的外圍地區(qū)而言，站城開發(fā)模式導(dǎo)致的財政壓力也容易產(chǎn)生依賴房地產(chǎn)開發(fā)的困境，與建設(shè)外圍城市中心的初衷背馳。在站城融合需求未成熟時，大體量、高投入的樞紐綜合體建設(shè)，容易陷入盲目規(guī)劃開發(fā)、土地利用低效等困局，不利于地區(qū)長遠發(fā)展[2]，亟待創(chuàng)新探索城市外圍樞紐地區(qū)可行的發(fā)展路徑。

阿姆斯特丹南站自20世紀80年代始，依托高鐵樞紐周邊共245 萬m2土地，將城市外圍市郊逐步塑造為全球一流金融商務(wù)中樞，提升了阿姆斯特丹的城市國際競爭力。阿姆斯特丹南站澤伊達斯地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗是破解外圍樞紐“高鐵空城”“圈地造城”困境的成功實踐。文章通過回顧澤伊達斯地區(qū)發(fā)展歷程與規(guī)劃探索，分析其漸進式推動站城一體的開發(fā)策略、站—產(chǎn)—城互促發(fā)展的規(guī)劃運營策略，探索城市外圍樞紐地區(qū)站城融合的發(fā)展路徑，為我國高鐵樞紐及周邊地區(qū)規(guī)劃建設(shè)創(chuàng)新提供一定的借鑒與依據(jù)。

1 澤伊達斯地區(qū)發(fā)展歷程

阿姆斯特丹南站及其所在的澤伊達斯地區(qū)位于荷蘭首都阿姆斯特丹南部，歐洲第四大國際空港史基浦機場與市中心之間，距機場7 km，軌道交通需要6 min。1980年前，澤伊達斯地區(qū)城市南郊已建成一所學(xué)術(shù)醫(yī)院及一座展覽中心筑。1980年起，阿姆斯特丹啟動中心疏解計劃，城市南郊正式全面開發(fā)。過于擁擠的城市需要新的商業(yè)辦公區(qū)，處于國際空港進入市中心通道上的澤伊達斯地區(qū)受到市場青睞，憑借阿姆斯特丹南站一站到空港、聯(lián)通市中心與烏特勒支等荷蘭主要城市的交通空位優(yōu)勢，荷蘭兩大銀行總部、世貿(mào)中心等重量級金融商務(wù)機構(gòu)在20世紀80年代、90年代陸續(xù)進駐，澤伊達斯地區(qū)成為城市增長最快、最重要的新商務(wù)辦公中心。澤伊達斯地區(qū)區(qū)位如圖1所示。

圖1 澤伊達斯地區(qū)區(qū)位

隨著商務(wù)經(jīng)濟活動集聚，澤伊達斯地區(qū)被定義為城市“新重點項目”，開展了多輪總體規(guī)劃，不斷調(diào)整優(yōu)化地區(qū)發(fā)展方向，提出了提高樞紐能級、完善城市配套、加強產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、統(tǒng)籌空間安排、營造都市活力等多方面提升方案，促使?jié)梢吝_斯成為國際性金融商務(wù)中樞。2007年，澤伊達斯的中心——阿姆斯特南站成為國際高鐵終點站，一小時內(nèi)可達布魯塞爾、三小時內(nèi)可達巴黎[3]。如今的澤伊達斯地區(qū)商務(wù)區(qū)，據(jù)地區(qū)關(guān)注組織澤伊達斯居民平臺統(tǒng)計，已集聚近700家優(yōu)秀企業(yè)，其中，60%為國外公司，成為區(qū)域性商務(wù)中樞。安永事務(wù)所與城市土地學(xué)會聯(lián)合評選的2020年全球商務(wù)區(qū)吸引力排行榜位居第15位。

2 外圍樞紐站城一體化的歷年規(guī)劃探索

我國的高鐵軌道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與高速城鎮(zhèn)化驅(qū)動著各地在城市外圍選址興建高鐵樞紐，借勢打造新的城市功能中心。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2005年至2020年建設(shè)或擬建的鐵路客運樞紐中，超50%的站點位于城市外圍地區(qū)[4]。高鐵樞紐與發(fā)展成熟的城市中心距離拉大，為站城融合帶來新挑戰(zhàn)。集成高鐵、城際、地鐵多種軌道、交通與城市功能高度復(fù)合的站城一體化城市綜合體成為新型客運樞紐主流選擇之一。城市外圍新中心的發(fā)展需要時間積累[1]，新站點在較長時間內(nèi)將處于開發(fā)條件尚未成熟的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)。北京南站自2008年改擴建至今，周邊尚未落成新酒店或?qū)懽謽荹2]；廣州南站周邊規(guī)劃的商務(wù)區(qū)仍處于起步階段；南京南站在推進周邊工貿(mào)市場等低效用地的整合工作方面，也做出了長期規(guī)劃。站城綜合體建設(shè)規(guī)模大、運營成本高，并不適宜追求短期內(nèi)投入與產(chǎn)出平衡。

作為外圍樞紐地區(qū)，澤伊達斯地區(qū)的開發(fā)用地充足，早期阿姆斯特丹南站的交通需求相對較小。阿姆斯特丹南站的早期開發(fā)方案以滿足交通集散需求為導(dǎo)向。隨著地區(qū)發(fā)展，對交通服務(wù)能力、可開發(fā)用地的需求日益增長，澤伊達斯自20世紀90年代中后期探索樞紐站場二次開發(fā)，推動樞紐綜合化垂直改造，推動整個站城地區(qū)成為可持續(xù)發(fā)展的強心[5]。從1998年的總體規(guī)劃到2012年中期聯(lián)合方案的確定，澤伊達斯地區(qū)提出的歷版方案也是外圍地區(qū)推動站城融合發(fā)展的規(guī)劃探索，值得進一步回顧總結(jié)。

2.1 初代方案

澤伊達斯地區(qū)的總體規(guī)劃探索始于19世紀90年代中后期，在阿姆斯特丹城市擴張規(guī)劃過程中打造具有國際地位的商務(wù)辦公中心。1998年市議會在澤伊達斯總體規(guī)劃中提出阿姆斯特丹南站垂直化改造概念。作為日益重要的交通樞紐，據(jù)南站旅客增長量預(yù)測與跨國高鐵規(guī)劃，車站將成為荷蘭五大站之一，需擴容兩倍以上才能容納接通德、法高鐵后的客流量，樞紐升級勢在必行[5]。作為最受歡迎的新商務(wù)區(qū)，對辦公空間、營造維系高品質(zhì)商務(wù)區(qū)所需的住宅、設(shè)施配套空間都提出了相應(yīng)的開發(fā)要求。

在“緊湊城市”背景下，初版方案提出了基礎(chǔ)設(shè)施地下化、城市與交通設(shè)施一體化等概念。高速與軌道將按順序逐步地下化[6]。方案指明了日后澤伊達斯樞紐核心區(qū)交通地下化的發(fā)展方向，被視為碼頭模型的雛形，繼承了漸進式改造理念。

2.2 碼頭方案

經(jīng)歷2001、2004版愿景規(guī)劃優(yōu)化后，2017年前后，荷蘭迎來了房地產(chǎn)開發(fā)高峰期。阿姆斯斯特丹市政廳在2009年版《澤伊達斯愿景規(guī)劃》中闡明了“打造城市中心”的發(fā)展目標，提出了“碼頭模型”樞紐二次開發(fā)計劃：高鐵、城市軌道、高速、停車場所有交通設(shè)施在區(qū)內(nèi)全線地下敷設(shè)，通過與銀行、市場投資者構(gòu)建公私合營伙伴關(guān)系，實現(xiàn)建設(shè)總量近100 萬m2的綜合開發(fā)。碼頭方案是澤伊達斯樞紐站城一體化二次開發(fā)的最終藍圖，也是改造為“站城綜合體”模式的規(guī)劃探索。

2.3 實施方案

為完成通道樞紐的升級改造，當?shù)卣畤L試通過拆解碼頭模型，尋找代替方案，形成了3個備選方案[6]。備選方案地下化設(shè)施及地上開發(fā)量對比情況如表1所示。

表1 備選方案地下化設(shè)施及地上開發(fā)量對比

但3種選擇在財務(wù)核算中均被認定為不可行方案[6]。當?shù)卣罱K決定整合方案共同點、繼續(xù)強化漸進式開發(fā)思維，提出中期聯(lián)合方案作為樞紐改造第一階段實施方案，也是2016版愿景規(guī)劃采納方案。該方案中，A10高速拓寬并在距離樞紐1.2 km處開始地下化，騰出的地面空間一部分用于軌道擴建，實現(xiàn)樞紐原址升級，余下部分改造為地面公共空間，收窄割裂城市的交通設(shè)施空間，提高地區(qū)可達性，優(yōu)化建成環(huán)境品質(zhì)。同時，預(yù)留軌道地下化空間，保留遠期上蓋進一步開發(fā)改造的可能。該方案與碼頭方案最大的理念差異在于更科學(xué)、更理性地劃分站城地區(qū)發(fā)展階段，根據(jù)不同階段的發(fā)展需求與目標，提出切實可行的改造方案。

3 外圍地區(qū)站城融合策略淺析

站城融合并不局限于樞紐站場空間之上的站城一體化開發(fā)，也包括樞紐與周邊地區(qū)的融合發(fā)展。澤伊達斯在阿姆斯特丹南站改造方案外，地區(qū)整體依托樞紐打造外圍商務(wù)辦公中樞的發(fā)展策略同樣值得分析借鑒。

3.1 以站營城

澤伊達斯地區(qū)的站城開發(fā)遵從“漸進開發(fā)、站城互促”的開發(fā)思路。在地區(qū)周邊建設(shè)未成熟、用地充足、交通需求較少的發(fā)展早期，樞紐先通過“街道計劃”[7]等城市設(shè)計手段，以簡單的“車站+街道化站前廣場”形式，構(gòu)建低成本、高效率、易改造的交通空間，實現(xiàn)樞紐到周邊地區(qū)世貿(mào)中心等核心功能建筑的便捷聯(lián)系，以樞紐促進城市發(fā)展。

據(jù)2009版愿景規(guī)劃介紹，從1998年～2007年，澤伊達斯樞紐日均客流量增長6倍，周邊地區(qū)開發(fā)物業(yè)總量約70 萬m2，新增規(guī)劃物業(yè)面積約40 萬m2。周邊地區(qū)的發(fā)展推動了樞紐用地的二次開發(fā)。目前樞紐改造實施方案中高速改造工程已啟動，項目完成后預(yù)計日均旅客約25萬人。城市發(fā)展促進樞紐升級，樞紐提升將再次賦能地區(qū)發(fā)展，形成站城互促發(fā)展的良性循環(huán)。

3.2 以站促產(chǎn)

區(qū)域一體化環(huán)境下，中短途、高頻、時間成本敏感的跨區(qū)域的商務(wù)差旅人群是站城融合發(fā)展的內(nèi)在動力[2]。澤伊達斯樞紐地區(qū)憑借一站到空港和直聯(lián)西歐核心城市的區(qū)位優(yōu)勢，迎合對時間成本敏感、點對點出行的城際差旅客群需求，成為具有國際影響力的區(qū)域性商務(wù)中樞。

為了避免與城市中心消耗性的職能競爭，澤伊達斯樞紐地區(qū)選擇與城市中心地區(qū)功能錯位發(fā)展，以企業(yè)總部、會議會展和大學(xué)科研作為地區(qū)的主要城市功能。發(fā)揮用地充足優(yōu)勢，以定制物業(yè)、海外人才稅收優(yōu)惠等政策，吸引銀行總部、谷歌中心、歐洲藥管總局等跨區(qū)域巨頭落戶。積極布局會議、研究中心等共享產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，提供獨棟總部、單人辦公室等多尺度空間，服務(wù)不同規(guī)模企業(yè)。培育以金融法律、信息技術(shù)、生物科學(xué)為主的產(chǎn)業(yè)集群。立足樞紐優(yōu)勢，采用“總部+腹地生產(chǎn)中心”的模式，建立與荷蘭北部生產(chǎn)腹地便捷的交通聯(lián)系，吸引了新西蘭乳業(yè)、日本三菱重工等跨國企業(yè)總部進駐。澤伊達斯地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，立足樞紐、面向區(qū)域，打造與市中心政文商綜合服務(wù)職能不同的外圍專業(yè)化商務(wù)中心。

3.3 以站聚人

成功培育產(chǎn)業(yè)氛圍后，澤伊達斯地區(qū)開始探索從單一功能的商務(wù)辦公區(qū)向外圍城市中心轉(zhuǎn)型，旨在依托區(qū)內(nèi)集聚的國際機構(gòu)，打造具有國際吸引力的功能復(fù)合的魅力都會。圍繞各大機構(gòu)職員及訪客需求，保障會議酒店、交往中心等產(chǎn)業(yè)服務(wù)配套的數(shù)量與品質(zhì)，積極提升街區(qū)內(nèi)部綜合服務(wù)能力。在2016版愿景規(guī)劃中，規(guī)定每個街區(qū)需要同時具備辦公、居住、服務(wù)三大功能。

同時，在整體層面明確地區(qū)住宅、辦公與公服最大開發(fā)總量，在街區(qū)層面僅針對劃分混合、混合偏辦公、混合偏居住三種彈性功能，取代對街區(qū)具體地塊指定剛性用途。街區(qū)內(nèi)功能布局按市場需求，多形式靈活組合，按當?shù)亟?jīng)驗值25%～75%，設(shè)定各街區(qū)居住占比閾值，確保居住環(huán)境質(zhì)量與功能多樣性[8]。

為了激活街道，規(guī)劃鼓勵在臨街建筑裙房布局零售餐飲、康樂文衛(wèi)等多元業(yè)態(tài)服務(wù)[3]，代替興建大型室內(nèi)商業(yè)中心，將人留在街道，激發(fā)外圍新區(qū)的都市活力。功能混合的概念從街區(qū)延續(xù)到建筑層面，規(guī)定新辦公、住宅建筑需要滿足無須高昂成本即可靈活改造其他功能的要求[9]，減少因市場波動造成物業(yè)空置的機會。短期內(nèi)難以開發(fā)或未納入近期開發(fā)計劃的閑置地塊，提供5年租約作為運動俱樂部、學(xué)生集裝箱宿舍等臨時用途，活化閑置空間。

4 結(jié)語

近年來，我國積極推進軌道上的都市圈。高鐵樞紐及周邊地區(qū)、城市外圍的站城地區(qū)，在區(qū)域一體化背景下成為構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)體系的重要支撐點。站城融合理念下，城市外圍地區(qū)樞紐與中心城區(qū)樞紐受限于各自的區(qū)位及周邊發(fā)展條件，發(fā)展階段的劃分與相應(yīng)階段的目標需求不同，需要探索切合實際的差異化發(fā)展路徑。通過分析阿姆斯特丹澤伊達斯站城地區(qū)經(jīng)驗，對我國規(guī)劃建設(shè)外圍樞紐新城提供了一定的借鑒與依據(jù)：

（1）尊重外圍樞紐站城地區(qū)的城市發(fā)展規(guī)律，充分考慮不同階段的發(fā)展需求與目標。通過梯次開發(fā)等手段科學(xué)安排樞紐站場及周邊地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，避免時序與空間錯配，出現(xiàn)樞紐綜合體運營缺人口和消費支撐的困境。相較于中心城區(qū)一步到位的“超級綜合體”開發(fā)方案，外圍地區(qū)可參考“站點二次開發(fā)”策略，結(jié)合站點交通需求與周邊地區(qū)發(fā)展情況，有序推動站城一體化，實現(xiàn)站點與城市共同成長。

（2）區(qū)域一體化時代，為擴大城市的框架與腹地范圍，提出了外圍新城、新增長中心等概念，發(fā)揮快速聯(lián)動區(qū)域重要發(fā)展節(jié)點的區(qū)位交通優(yōu)勢是外圍樞紐參與城市競爭的關(guān)鍵。圍繞樞紐布局跨區(qū)域的企業(yè)總部、科創(chuàng)機構(gòu)、特色消費等區(qū)域性功能，形成與中心城區(qū)錯位發(fā)展、職能互補的外圍專業(yè)化城鎮(zhèn)中心。

（3）針對外圍城區(qū)發(fā)展周期長、市場變化大等特點，外圍站城地區(qū)可通過用途兼容、臨時租約等靈活的城市運營規(guī)劃指引，探索在街區(qū)層面和建筑層面的功能混合與彈性布局，增強地區(qū)對市場波動的應(yīng)對能力與韌性，提升城市活力。