我國公共圖書館國家政策重要思想演變研究：以重要政策文件為中心

文 琴

0 引言

當(dāng)今世界面臨“百年未有之大變局”[1]，中國也向著第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)，在此時(shí)代背景下我國公共圖書館事業(yè)應(yīng)走向何處，需要國家政策給予持續(xù)穩(wěn)定的支持與指導(dǎo)。為此，有必要全面梳理公共圖書館國家政策，明確其思想演變歷程與規(guī)律，以便為新時(shí)代公共圖書館發(fā)展提供參考。目前已有學(xué)者專門對圖書館事業(yè)政策的歷史進(jìn)行劃分，如分為1978—1984年、1985—1991年、1992—2008年[2]，或分為1949—1977年、1978—2004年、2005—2013年[3]。部分圖書館史著作也梳理了圖書館政策的歷史和思想，如《近60年來中國公共圖書館思想研究(1949-2009)》[4]《中國圖書館史·現(xiàn)當(dāng)代圖書館卷》[5]。此外，也有研究者專門分析了公共圖書館政策內(nèi)容的潛在涵義。在宏觀政策層面，總結(jié)改革開放以來公共圖書館政策的思想體現(xiàn)在法制建設(shè)保障、管理體制改革、文化服務(wù)免費(fèi)、圖書館社會(huì)化等方面[6]。在微觀政策層面，以公共圖書館標(biāo)準(zhǔn)和法律的思想研究為主，如總結(jié)歷次公共圖書館評估定級標(biāo)準(zhǔn)的思想變化[7-8]，分析公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的思想[9]，挖掘《中華人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)的文本信息和立法思想[10-12]。還有的研究論及政策思想的影響因素，如宏觀社會(huì)政治環(huán)境[13]。這些研究從不同側(cè)面探討公共圖書館政策的思想內(nèi)核，但多集中于微觀層面，未能充分揭示其演變歷程與規(guī)律的全貌。鑒于此，本文以重要政策文件為核心，以時(shí)為綱鋪敘當(dāng)代公共圖書館國家政策重要思想發(fā)展歷程，總結(jié)其影響因素與演變走向，反映政府在公共圖書館發(fā)展上的思想理路。

1 概念界定及分期標(biāo)志

本文所論“公共圖書館國家政策”是指中央政府為促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展而制定的行為準(zhǔn)則，制定主體一般為中共中央、全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院及其各部委。政策文件收集范圍包括：(1)從時(shí)間看，主要是1949年至今的政策。(2)從類型看，主要是中央政府以正式文件形式發(fā)布的政策，包含中共中央文件、法律法規(guī)、國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展規(guī)劃等文件類型。(3)從內(nèi)容看，以直接提及“圖書館”“文獻(xiàn)”等內(nèi)容并適用于公共圖書館領(lǐng)域的政策為主?！罢咚枷搿笔侵竾液驼笇?dǎo)公共圖書館發(fā)展的基本觀念、觀點(diǎn)或立場，主要體現(xiàn)于公共圖書館方針、性質(zhì)、任務(wù)、目標(biāo)和職能的規(guī)定中。為提煉公共圖書館國家政策蘊(yùn)藏的重要思想，筆者重點(diǎn)考察對公共圖書館事業(yè)產(chǎn)生較大影響的重要政策，即圖書館領(lǐng)域的綜合性文件，重要法律法規(guī)、國家標(biāo)準(zhǔn)，以及中共中央、國務(wù)院、文化和旅游部(以下簡稱“文旅部”)等機(jī)關(guān)發(fā)布的五年規(guī)劃等。其中，專門政策著重考察指導(dǎo)思想、工作原則、主要目標(biāo)和法律法規(guī)的總則部分，適當(dāng)輔以全文內(nèi)容的分析；相關(guān)政策則分析直接提及“圖書館”“文獻(xiàn)”的內(nèi)容。

1949年以來，全國人大和中央政府制定的公共圖書館標(biāo)志性文件主要為《圖書館工作匯報(bào)提綱》《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》《公共圖書館法》。1980年8月，文化部、國家文物局頒布《圖書館工作匯報(bào)提綱》，分析當(dāng)時(shí)圖書館的基本情況、主要問題，提出具有前瞻性的策略，如“將圖書館的分布設(shè)置列入城市建設(shè)規(guī)劃以內(nèi)”，“圖書館投資應(yīng)同科學(xué)研究和教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的增長相適應(yīng)”[14]66-71。以此為分水嶺，公共圖書館的地位從文藝工作、階級斗爭的附屬逐漸轉(zhuǎn)向精神文明建設(shè)的重要組成部分。2006年9月，《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》在“公共文化服務(wù)”章節(jié)提及圖書館設(shè)施建設(shè)、通借通還、社會(huì)力量參與、數(shù)字圖書館、圖書館立法等內(nèi)容[15]。隨著“公共文化服務(wù)”在國家層面的提倡，公共圖書館國家政策思想由有償服務(wù)向免費(fèi)服務(wù)過渡。2017年7月22日，《公共圖書館法》草案首次由全國人大常委會(huì)審議，并于11月4日經(jīng)十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過，2018年1月1日施行[16]。這部法律集中體現(xiàn)了現(xiàn)代公共圖書館的觀念，使公共圖書館事業(yè)邁入有法可依的時(shí)代。以這3部政策作為分期標(biāo)志，筆者將當(dāng)代公共圖書館國家政策重要思想發(fā)展歷程劃分為3個(gè)時(shí)期：(1)1949年10月至1980年7月是萌芽時(shí)期；(2)1980年8月至2006年8月是深化時(shí)期；(3)2006年9月至今是高潮時(shí)期。由于《公共圖書館法》實(shí)施至今只有短短數(shù)年，其重要思想的變化不甚顯著，因此并未將該階段作為獨(dú)立時(shí)期。

2 公共圖書館國家政策重要思想萌芽時(shí)期(1949.10-1980.07)

1949年10月—1980年7月，全國人大和中央政府共制定73部公共圖書館政策。從制定主體看，國務(wù)院各部委發(fā)布45部政策，占比62%，大多數(shù)是專門政策。中共中央、國務(wù)院(1954年以前稱政務(wù)院)分別制定12部和15部公共圖書館政策，其中相關(guān)政策各占75%和67%(見表1)。該時(shí)期重要政策為國務(wù)院全體會(huì)議第57次會(huì)議通過的《全國圖書協(xié)調(diào)方案》(1957年9月)和《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家文物事業(yè)管理局關(guān)于圖書開放問題的請示報(bào)告》(1978年4月)。此外，文化部還發(fā)布4部圖書館領(lǐng)域的專門性、綜合性政策：《關(guān)于加強(qiáng)與改進(jìn)公共圖書館工作的指示》(1955年7月)、《明確圖書館的方針和任務(wù)為大力配合向科學(xué)進(jìn)軍而奮斗》(1956年7月)、《關(guān)于北京圖書館主要服務(wù)對象的請示報(bào)告》(1973年5月)和《省、市、自治區(qū)圖書館工作條例(試行草案)》(1978年11月)。據(jù)此可將該時(shí)期分為4個(gè)階段。

2.1 為政治與科學(xué)服務(wù)(1949—1956)

該階段公共圖書館國家政策的核心思想是提倡為政治與科學(xué)服務(wù)，具體表現(xiàn)為：(1)公共圖書館不僅是群眾教育的工具，也是宣傳社會(huì)主義思想的媒介。此時(shí)正值社會(huì)主義改造時(shí)期，需要?jiǎng)訂T社會(huì)成員積極參與并配合社會(huì)主義建設(shè)，而公共圖書館作為政府設(shè)立的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，被視為黨和政府進(jìn)行宣傳教育工作的有力助手[17]257，因此成為群眾教育和思想教育環(huán)節(jié)不可或缺的部分。(2)在大力發(fā)展自然科學(xué)的迫切需求下，提出圖書館應(yīng)為科學(xué)研究服務(wù)[18]35。周恩來總理提出“使科學(xué)家得到必要的圖書、檔案資料、技術(shù)資料”是發(fā)展科學(xué)研究的首要保障條件。正因如此，政府主管部門充分意識(shí)到“圖書館事業(yè)對于向科學(xué)進(jìn)軍關(guān)系極為重要”[19]96-111，不斷強(qiáng)調(diào)科學(xué)研究資料的收集、保存與利用工作。(3)在中蘇關(guān)系友好背景下，提倡對蘇聯(lián)圖書館思想的借鑒與學(xué)習(xí)，如要求館員“結(jié)合我國具體情況學(xué)習(xí)蘇聯(lián)圖書館工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”[17]257，并提出每年派遣研究生到蘇聯(lián)與東歐留學(xué)[19]96-111。

2.2 科技圖書資源共享(1957-1965)

該階段政策以資源共享思想為中心。為解決科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)分散不均、重復(fù)浪費(fèi)的問題，《全國圖書協(xié)調(diào)方案》(以下簡稱《方案》)要求加強(qiáng)資源調(diào)配和館際協(xié)調(diào)?！斗桨浮诽岢觥敖⒅行膱D書館”的構(gòu)想，以進(jìn)行全國圖書館的協(xié)調(diào)與合作，實(shí)現(xiàn)圖書工作的全面規(guī)劃、統(tǒng)籌安排；同時(shí)要求成立中心圖書館委員會(huì)，主要研究和解決中心圖書館的圖書調(diào)配和互借等問題[20]122-128?！斗桨浮穼χ笇?dǎo)圖書館信息資源建設(shè)并加強(qiáng)各圖書館的協(xié)作和聯(lián)系發(fā)揮了一定作用，也標(biāo)志著資源共享思想的萌芽。

2.3 鮮明的政治傾向(1966-1977)

受政治與社會(huì)環(huán)境影響，該階段政策帶有鮮明的政治傾向。例如，《關(guān)于北京圖書館主要服務(wù)對象的請示報(bào)告》多次提到“三大革命運(yùn)動(dòng)(階級斗爭、生產(chǎn)斗爭和科學(xué)實(shí)驗(yàn))”，要求北京圖書館“應(yīng)以中央黨、政、軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、科研部門、重點(diǎn)生產(chǎn)建設(shè)單位為主要服務(wù)對象”，而針對一般讀者則“適當(dāng)?shù)亻_展”，還要求“在征集采購書刊、資料時(shí)，要政治掛帥”，廣泛征集和采購圖書，消除對反面材料選購的顧慮[14]45。該政策在特定歷史條件下擴(kuò)大了圖書館的文獻(xiàn)收藏和利用范圍，但也存在片面強(qiáng)調(diào)服務(wù)對象忽視一般讀者、過于強(qiáng)調(diào)圖書采購應(yīng)“政治掛帥”的問題。

2.4 圖書開放思想(1978-1980)

隨著“文化大革命”的結(jié)束，公共圖書館國家政策逐漸強(qiáng)化圖書開放思想。一方面明確公開借閱圖書的種類包含社會(huì)科學(xué)和文藝類圖書等，并要求圖書館對藏書“不得做涂、改、貼、剪、撕等技術(shù)處理”[20]153-154，加強(qiáng)圖書的保護(hù)與利用。另一方面，規(guī)定“對科研讀者，應(yīng)盡量實(shí)行分科開架閱覽”[14]75，明確圖書開架閱覽的讀者范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大圖書開放的界限。盡管如此，該階段政策仍帶有較濃的政治與階級色彩，如仍然強(qiáng)調(diào)“為三大革命運(yùn)動(dòng)服務(wù)”和“主要服務(wù)對象”[14]75。

3 公共圖書館國家政策重要思想深化時(shí)期(1980.08—2006.08)

該時(shí)期共制定公共圖書館國家政策499部。從制定主體看，一半政策是由國務(wù)院制定，其次是國務(wù)院各部委?？傮w而言，各機(jī)關(guān)制定的公共圖書館政策多屬于相關(guān)政策，尤其國務(wù)院制定的相關(guān)政策比例高達(dá)98%(見表2)。該時(shí)期的重要政策包括：文化部、國家文物局頒布的《圖書館工作匯報(bào)提綱》(1980年8月)，文化部頒布的《省(自治區(qū)、市)圖書館工作條例》(1982年12月)，中央宣傳部、文化部等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)圖書館工作的報(bào)告》(1987年3月)和《關(guān)于在全國組織實(shí)施“知識(shí)工程”的通知》(1997年1月)，文化部、財(cái)政部頒布的《關(guān)于實(shí)施全國文化信息資源共享工程的通知》(2002年4月)，國務(wù)院出臺(tái)的《公共文化體育設(shè)施條例》(2003年8月)，等等。根據(jù)這些文件，該時(shí)期可分為3個(gè)階段。

3.1 現(xiàn)代化管理思想(1980-1986)

隨著改革開放政策實(shí)施，“為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)”方針和社會(huì)主義精神文明建設(shè)思想確立，并逐漸被吸收為公共圖書館的重要發(fā)展理念。在總的方針指導(dǎo)下，此時(shí)公共圖書館國家政策逐漸明確現(xiàn)代化管理思想，如提出“省、市、縣(區(qū))圖書館基本建齊”的圖書館網(wǎng)思想、“在公社、街道設(shè)立分館”的總分館思想[14]66-71，以及實(shí)施開架借閱制度、建立保存本書庫、添置縮微視聽設(shè)備、采用電子計(jì)算機(jī)檢索技術(shù)等現(xiàn)代化、自動(dòng)化管理思想[20]265-280，推動(dòng)了圖書館現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。

3.2 經(jīng)營與有償服務(wù)思想(1987-1996)

該階段較為突出的政策思想是經(jīng)營與有償服務(wù)思想，如提出“在搞好無償?shù)墓娣?wù)的同時(shí)，也可以進(jìn)行合理的有償專業(yè)服務(wù)，但不應(yīng)以賺錢為目的”[21]139-144，成為公共圖書館開展有償服務(wù)的直接依據(jù)。此后，諸如“圖書館收入”“事業(yè)收入”與“經(jīng)營收入”[14]346-356等概念在政策中相繼提出，折射出有償服務(wù)范圍之廣、名目之多。作為特殊時(shí)期的產(chǎn)物，有償服務(wù)一定程度上解決了公共圖書館經(jīng)費(fèi)緊張和日常維持的矛盾，但對公共圖書館事業(yè)也產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。除此以外，該階段政策還提出加強(qiáng)社會(huì)教育功能、建立文獻(xiàn)資源保障體系、扶持老少邊貧地區(qū)等積極創(chuàng)新的思想。

3.3 知識(shí)組織與傳播思想(1997-2006)

隨著科教興國戰(zhàn)略方針提出，知識(shí)的重要性日益突顯，知識(shí)組織與傳播思想被納入政治議程。對此，該階段政策提出了多種實(shí)現(xiàn)渠道。首先，要求實(shí)施全國文化信息資源共享工程，宗旨是“以各級公共圖書館為實(shí)施主體”，開發(fā)、加工和整合數(shù)字化信息資源，向社會(huì)公眾“傳送豐富的文化信息”[14]169-181。其次，提倡社會(huì)力量參與管理和提供服務(wù)，促進(jìn)基層圖書館發(fā)展，如提出“依靠各級政府和社會(huì)各方面力量支持圖書館的建設(shè)與發(fā)展”[14]143-145，或是規(guī)定企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人可以舉辦公共文化體育設(shè)施[14]200-203。最后，確立就近服務(wù)原則，并要求建立“國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級圖書館網(wǎng)絡(luò)”[14]353-355，擴(kuò)大圖書館的輻射范圍。此后，這一原則逐漸演化為“打通最后一公里”[22]145-147的形象說法。

4 公共圖書館國家政策重要思想高潮時(shí)期(2006.09- )

從表3可知，此時(shí)共制定公共圖書館國家政策397部，雖然總量不及上一個(gè)時(shí)期，但年均發(fā)布量26部左右。從文件類型看，該時(shí)期相關(guān)政策較多，占比為62%，而專門政策數(shù)量相比上一個(gè)時(shí)期也有所增長。從政策主體看，國務(wù)院各部門、委員會(huì)制定的政策占比較大(70%)。以《關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館(站)免費(fèi)開放工作的意見》(2011年1月)和《公共圖書館法》(2018年1月)為標(biāo)志，該時(shí)期可分為3個(gè)階段。

表3 高潮時(shí)期公共圖書館國家政策基本情況

4.1 公平、均等、自主(2006—2010)

該階段重要政策包括中共中央、國務(wù)院頒布的《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》(2006年9月)、《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》(2007年8月)和文化部發(fā)布的《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(2008年11月)等。相比之下，該階段政策更為注重公平、均等、自主等重要思想，體現(xiàn)為3個(gè)方面：(1)保障公民基本文化權(quán)益。公共圖書館是保障人民群眾享受基本文化權(quán)益的重要場所之一。根據(jù)相應(yīng)政策要求，基本文化權(quán)益的保障主體包括公共圖書館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、社區(qū)圖書館、農(nóng)家書屋等；保障特殊群體、基層群眾的基本文化權(quán)益被著重強(qiáng)調(diào)。(2)構(gòu)建普遍均等的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。國際圖書館界公認(rèn)的觀念之一就是公共圖書館為全社會(huì)各階層的民眾所平等共享，政策對其賦予類似涵義，即“構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的普遍均等、惠及全民的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”[23]108-109。為此，公共圖書館標(biāo)準(zhǔn)提出以服務(wù)人口為基本原則的分級方式，設(shè)置公共圖書館建設(shè)規(guī)模、建筑面積和用地指標(biāo)，以解決公共圖書館事業(yè)發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)問題。(3)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行管辦分離。21世紀(jì)以來，事業(yè)單位管理體制進(jìn)一步改革，基本方向是“政事分開，管辦分離”，“政府的職能由主要辦文化轉(zhuǎn)到社會(huì)管理和公共服務(wù)上”[15]，給予事業(yè)單位更多決策自主權(quán)。

4.2 以讀者需求為中心(2011-2018)

該階段重要政策較為豐富，限于篇幅，此處僅列舉部分。文化部、財(cái)政部頒布的《關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館(站)免費(fèi)開放工作的意見》(2011年1月)，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》(2012年5月)，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《公共文化服務(wù)保障法》(2017年3月)以及《公共圖書館法》(2018年1月)。該階段政策強(qiáng)調(diào)以讀者需求為中心的思想，主要表現(xiàn)為：(1)向社會(huì)公眾免費(fèi)開放，如明確“免費(fèi)開放”基本涵義是公共空間設(shè)施場地免費(fèi)和全部的基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目免費(fèi)[14]258-261。(2)以人為本的服務(wù)思想。例如《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》提出：“公共圖書館服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)以人為本的原則，通過就近、便捷、可選擇、溫馨的服務(wù)，不斷改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量?！盵24]為此，公共圖書館標(biāo)準(zhǔn)提出“服務(wù)半徑”概念，并且要求在選址原則、分區(qū)布局上體現(xiàn)便利性和以讀者為中心，以及提出錯(cuò)時(shí)開放、導(dǎo)引標(biāo)識(shí)、服務(wù)告示等人性化設(shè)置。(3)把全民閱讀作為重要任務(wù)。《公共文化服務(wù)保障法》第27條規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用公共文化設(shè)施支持開展全民閱讀[25]?！豆矆D書館法》第3條規(guī)定公共圖書館“應(yīng)當(dāng)將推動(dòng)、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀作為重要任務(wù)”；第36條規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)通過多種方式或活動(dòng)推廣全民閱讀[26]。(4)引入理事會(huì)制度。文化事業(yè)單位進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革，要求“吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會(huì)公眾參與管理”[26]，建立理事會(huì)制度，并賦予其決策、執(zhí)行和監(jiān)督的職責(zé)。

4.3 高質(zhì)量發(fā)展(2019- )

該階段重要政策為國家市場監(jiān)督管理總局、中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布的《圖書館視障人士服務(wù)規(guī)范》(2019年4月)、《公共圖書館讀寫障礙人士服務(wù)規(guī)范》(2020年12月)，以及2021年文旅部、發(fā)改委、財(cái)政部共同頒布的《關(guān)于推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》、文旅部發(fā)布的《“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》(以下分別簡稱《意見》《發(fā)展規(guī)劃》《建設(shè)規(guī)劃》)，等等。該階段政策更強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展思想，體現(xiàn)為：一是培育文化自信。2019年9月8日，習(xí)近平總書記給國家圖書館專家回信指出，“圖書館是國家文化發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是滋養(yǎng)民族心靈、培育文化自信的重要場所”[27]，充分肯定了圖書館之于文化發(fā)展的獨(dú)特意義。“培育文化自信”也受到《建設(shè)規(guī)劃》等政策的重點(diǎn)關(guān)注，從中可以明確其實(shí)現(xiàn)手段包括推進(jìn)全民閱讀、推廣中華文化、傳承傳統(tǒng)文化、加強(qiáng)古籍保護(hù)等。二是打造公共閱讀空間。例如，《意見》提出：“鼓勵(lì)將符合條件的新型公共文化空間作為公共圖書館、文化館分館。”[28]換言之，公共圖書館可將社區(qū)(農(nóng)村)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))等基層建立的新型公共文化空間納入總分館體系作為城市公共閱讀空間，這或許將成為我國公共圖書館發(fā)展的新方向。三是促進(jìn)文化和旅游深度融合，如《發(fā)展規(guī)劃》提出“推動(dòng)公共文化服務(wù)與旅游、教育融合發(fā)展”[29]。四是為特殊人群提供差異化服務(wù)。一系列國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布并專門為特殊人群獲得“標(biāo)準(zhǔn)化、無障礙、可選擇、主動(dòng)性、引導(dǎo)性服務(wù)”提供指導(dǎo)[30]。

5 公共圖書館國家政策思想的演變因素和走向

1949年以來公共圖書館國家政策重要思想有著較為清晰的演變脈絡(luò)。引起其變化的因素復(fù)雜多樣，結(jié)合政策語境和背景，主要分為內(nèi)部和外部原因。同時(shí)，通過各時(shí)期重要國家政策的思想分析，可以清楚了解公共圖書館政策思想的大致走向，具體體現(xiàn)在基本性質(zhì)、主要功能、建設(shè)模式和核心價(jià)值等維度。

5.1 公共圖書館國家政策思想的變遷原因

(1)外部因素。不同時(shí)代的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和技術(shù)發(fā)展是引起公共圖書館國家政策思想變化的關(guān)鍵外部因素，如前文所述的宣傳社會(huì)主義思想、學(xué)習(xí)蘇聯(lián)圖書館經(jīng)驗(yàn)和為三大革命運(yùn)動(dòng)服務(wù)等政策思想都體現(xiàn)了國內(nèi)政治環(huán)境的影響。除此以外，公共圖書館國家政策的制定是政府行為，國家領(lǐng)導(dǎo)者的思想、主管部門的更迭、公共政策的選擇和轉(zhuǎn)移等方面也是構(gòu)成政策思想演變的外部因素。一是國家領(lǐng)導(dǎo)者的思想影響。例如，《周恩來關(guān)于知識(shí)分子問題的報(bào)告》及習(xí)近平總書記的回信都對公共圖書館政策思想產(chǎn)生了推動(dòng)作用。二是主管部門更迭的影響。例如，2018年4月文化部和國家旅游局合并，組建文化和旅游部，文化和旅游的融合因此受到公共政策的矚目。三是公共政策選擇和轉(zhuǎn)移的影響。例如，《殘疾人保障法》《未成年人保護(hù)法》《婦女權(quán)益保障法》《老年人權(quán)益保障法》先后頒布，紛紛將公共圖書館納為保障體系。自此公共圖書館特殊人群服務(wù)獲得政府和圖書館行業(yè)的普遍關(guān)注。

(2)內(nèi)部因素。公共圖書館國家政策所規(guī)范的對象包含圖書、館員、管理、技術(shù)與建筑等[2]，這些圖書館要素的理論和實(shí)踐發(fā)展構(gòu)成了政策思想變化的內(nèi)部原因。具體而言，包括如下方面：一是中國圖書館學(xué)會(huì)的影響。中國圖書館學(xué)會(huì)承擔(dān)諸如《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《公共圖書館法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等政策的編制和研究[31]，以及圖書館法、著作權(quán)法、政府信息公開條例等法律法規(guī)的制定活動(dòng)[32]，并且歷年召開的學(xué)術(shù)年會(huì)都不乏圖書館政策主題的身影，對公共圖書館政策思想的發(fā)展起到了關(guān)鍵性作用。二是圖書館學(xué)術(shù)研究的影響。1980年代初學(xué)者就提出《公共圖書館法》(建議草案)[33]399-404。1990年代圖書館政策的支撐研究引起學(xué)界進(jìn)一步關(guān)注。21世紀(jì)，隨著圖書館立法工作啟動(dòng)，研究者紛紛為立法建言獻(xiàn)策，2010年迎來研究高潮。例如，《中國圖書館學(xué)報(bào)》開辟專欄，刊載“《公共圖書館法》立法支撐研究專稿”。三是國外圖書館思想的影響。在1950年代，蘇聯(lián)圖書館發(fā)展模式深刻影響了我國圖書館事業(yè)發(fā)展，這種影響也反映在政策思想中。另一個(gè)例證則是我國注重將國際標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為適應(yīng)中國國情的標(biāo)準(zhǔn)，其轉(zhuǎn)化方式分為修改采用、等同采用和參考。例如，《編目和元數(shù)據(jù)交換用數(shù)據(jù)元》等同采用了2002年發(fā)布的同名國際標(biāo)準(zhǔn)[34]282-398。四是圖書館事業(yè)發(fā)展的影響。例如，隨著圖書館權(quán)利思潮盛行，“自由、平等利用文獻(xiàn)信息”觀念成為圖書館界共識(shí)，“普遍開放、平等服務(wù)、以人為本”被《圖書館服務(wù)宣言》確立為基本原則[35]，以免費(fèi)開放為代表的思想在政策層面逐漸體現(xiàn)。五是圖書館從業(yè)人員的影響。圖書館機(jī)構(gòu)參與起草了較多的公共圖書館國家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如《公共圖書館總分館業(yè)務(wù)規(guī)范》就由國家圖書館、廣州圖書館和杭州圖書館共同起草。正是由于圖書館界人士的積極努力，公共圖書館的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷凝聚，并對公共圖書館國家政策思想的演變起到了推動(dòng)作用。

5.2 公共圖書館國家政策思想的演變走向

(1)在性質(zhì)上突出免費(fèi)開放思想。在公共圖書館的基本性質(zhì)維度，免費(fèi)開放思想越來越受重視。1970年代末，我國已經(jīng)認(rèn)識(shí)到圖書開放的重要性，然而開放范圍有限。1980年代至1990年代，政策鼓勵(lì)為圖書館創(chuàng)收，雖然符合當(dāng)時(shí)國情，但偏離了現(xiàn)代圖書館的基本觀念。其后，政策逐漸明確公共圖書館的“公益性”，將其與“經(jīng)營性”對立，要求所提供的服務(wù)或活動(dòng)不以盈利為目的。這制止了公共圖書館“企業(yè)化或變相企業(yè)化”“改變用途”“挪作他用”的現(xiàn)象，并確立公共圖書館的經(jīng)費(fèi)來源“主要依靠政府財(cái)政保障”[14]364。近十年來，公共圖書館免費(fèi)開放思想逐漸占據(jù)主導(dǎo)。我國政策也將“公益性”與“免費(fèi)”掛鉤，即要求公益性文化事業(yè)向社會(huì)免費(fèi)開放并免費(fèi)提供基本服務(wù)，同時(shí)要求“對于基本公共文化服務(wù)以外的文化服務(wù)項(xiàng)目，要堅(jiān)持公益性，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不得以營利為目的”[14]258-261。

(2)在功能上強(qiáng)調(diào)閱讀與終身學(xué)習(xí)思想。在公共圖書館的主要功能維度，閱讀與終身學(xué)習(xí)思想日漸突出。1950年代至1980年代初，公共圖書館的主要使命是群眾教育、宣傳社會(huì)主義思想、為科學(xué)研究服務(wù)和為三大革命運(yùn)動(dòng)服務(wù)。自1980年代開始，公共圖書館的功能逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫裎拿鹘ㄔO(shè)、為人民服務(wù)、為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)、社會(huì)教育和知識(shí)傳播等功能。其中，社會(huì)教育職能不僅在圖書館界廣為接受，也受到了黨和政府的高度認(rèn)可，至今仍被《公共文化保障法》《公共圖書館法》等政策強(qiáng)調(diào)。之所以如此，是因?yàn)槠涮N(yùn)含公共圖書館的終身學(xué)習(xí)服務(wù)思想，如《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指明公共圖書館是開展社會(huì)教育活動(dòng)的終身課堂[14]316。2006年以來，政策強(qiáng)調(diào)保障公民基本文化權(quán)益、推廣全民閱讀和培育文化自信等功能，尤其全民閱讀引起重視。由此可見，閱讀與終身學(xué)習(xí)思想成為公共圖書館的關(guān)鍵任務(wù)，也標(biāo)志著公共圖書館的服務(wù)范圍走向全民化。

(3)在模式上注重多元主體參與思想。在公共圖書館的建設(shè)模式維度，多元主體參與思想的趨勢頗為明顯。我國公共圖書館國家政策明確了政府對公共圖書館事業(yè)具有建設(shè)、管理、指導(dǎo)、支持和監(jiān)督的責(zé)任，與此同時(shí)，也提倡吸納社會(huì)力量參與公共圖書館的運(yùn)營、管理和服務(wù)。“社會(huì)力量”術(shù)語較早出現(xiàn)于1955年的《關(guān)于加強(qiáng)與改進(jìn)公共圖書館工作的指示》，主要是協(xié)助閱讀指導(dǎo)活動(dòng)。隨后，政策在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層級圖書館建設(shè)中漸漸明確多元主體參與的思想。例如，1980年代初提出公社、街道分館的設(shè)立主體還僅僅是“縣、區(qū)行政主管部門”[14]66-71，到了1980年代末開始強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道圖書館的建設(shè)模式可以是國家辦、集體辦或民辦公助[21]139-144，1990年代末已經(jīng)非常明確地提出社會(huì)力量可以建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道圖書館[14]143-145。近年隨著政府從“辦文化”向“管文化”的職能轉(zhuǎn)變，以及理事會(huì)制度的引入，這種多方參與的思想更為突出。如《公共圖書館法》規(guī)定“公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)參與”[26]，規(guī)定在建設(shè)、管理、服務(wù)等環(huán)節(jié)，引入公眾、專業(yè)人士、有關(guān)方面代表、法人和其他組織等社會(huì)力量參與。當(dāng)前文化和旅游深度融合的背景也逐漸吸引酒店、景區(qū)、民宿等更多社會(huì)力量參與圖書館建設(shè)和服務(wù)。

(4)在價(jià)值上追求公平與均衡思想。在公共圖書館的核心價(jià)值維度，公平與均衡思想漸漸占據(jù)主導(dǎo)。其中，“均衡”是實(shí)現(xiàn)手段，“公平”是最終目的。當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)變并非一蹴而就。新中國成立初期，政策雖關(guān)注農(nóng)村圖書室和青少年服務(wù)，卻未引起足夠重視。1980年代至1990年代，政策逐漸關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館設(shè)置、扶持老少邊貧地區(qū)和就近服務(wù)思想。21世紀(jì)初，“保障公民基本文化權(quán)益”“構(gòu)建普遍均等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”思想頻繁出現(xiàn)，乃至近幾年的“打造公共閱讀空間”“為特殊人群提供差異化服務(wù)”等思想也被納入政治議程。由此可見，公平與均衡思想主要包含3個(gè)層面：一是推動(dòng)基層圖書館建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的均衡配置；二是提高老少邊貧地區(qū)公共圖書館服務(wù)水平，改善其信息匱乏狀況；三是保障特殊群體獲得公平利用公共圖書館的機(jī)會(huì)。究其原因，主要是因?yàn)檗r(nóng)村、老少邊貧地區(qū)和特殊群體中的信息分布更不均衡。恰如《圖書館情報(bào)學(xué)概論》所言：“信息在現(xiàn)有社會(huì)結(jié)構(gòu)中的分布是非均衡的，其分布狀況與個(gè)人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位、受教育程度、年齡、居住區(qū)域等結(jié)構(gòu)性因素相關(guān)?！盵36]130因而，消除信息獲取機(jī)會(huì)的不均衡，促進(jìn)社會(huì)公平享有信息資源的權(quán)利逐漸成為公共圖書館的核心價(jià)值。