政府綜合財務報告編制的難點和對策

鄶 賓

淄博市財政綜合服務中心山東·淄博

一、政府綜合財務報告的作用

1.整合財務信息

我國已經(jīng)開始實施綜合財務報告制度，將原來分散化的財務信息集中整合，拉開政府財務預算的改革帷幕。綜合財務報告不僅能夠提供更加準確全面的財務信息，而且能夠向群眾披露更多關鍵有效的財務信息，有利于建立完善的政府部門和群眾之間的溝通平臺。綜合財務報告是政府推進財務工作改革的重要方案，該方案的最終落地能夠為政府信息的有效性和透明性作出貢獻，進而更好地實現(xiàn)陽光政務。

2.提高服務效率

政府綜合財務報告是以政府的經(jīng)濟行為作為報告主體，將以往分散在各個領域的財務報告綜合在一起，主要通過統(tǒng)一會計報告中的計量口徑，整合政府財務活動等方式實現(xiàn)。綜合財務報告能夠提供政府在改善民生、宏觀調控以及公共衛(wèi)生服務等方面的經(jīng)濟活動信息，保證政府財務信息的公開透明，提高政府服務人民群眾的效率和效果。社會各界人士能夠通過綜合財務報告中的公開信息監(jiān)督政府工作。

3.提供基礎信息

政府綜合財務報告為政府經(jīng)濟活動提供最全面、最準確的財務信息分析，能夠幫助各級政府了解政府財務變化、債務變化以及為政府項目的可行性分析提供基礎信息。政府通過開展融資活動實現(xiàn)經(jīng)濟收益，它是開展民生經(jīng)濟的根本，因此要控制好相應的金融風險。綜合財務報告能夠全面地反映融資規(guī)劃的合理性，幫助政府修正短期和長期的融資結構，同時建立合理的償債計劃，有效地防范政府內部的金融風險。

4.反映運行成本

政府綜合財務報告能夠幫助政府單位提高成本管理水平，減少政府中行政浪費現(xiàn)象，成為厲行節(jié)約的重要抓手。我國政府一直以來就號召實施節(jié)約政策，減少行政費用和管理性的一般支出。但是，由于政府機構龐雜，不同部門之間的財務信息交錯縱橫，很多單位不知道從何處下手。政府綜合財務報告能夠準確反映運行過程中的各項成本，厘清政府在各方面的開支數(shù)額，為減少一般性管理和行政費用提供方向，為減少浪費現(xiàn)象、提高政府的行政效率作出貢獻。

二、政府綜合財務報告編制中的難點

1.綜合性數(shù)據(jù)采集的難度比較大，且難以反映真實的經(jīng)濟情況

政府在社會發(fā)展過程中一直承擔著資源配置的作用，長久以來政府涉及的經(jīng)濟項目眾多，且項目的時間跨度、行業(yè)跨度非常之廣。想要綜合這些信息形成財務報表的難度可想而知。比如，政府在固定資產(chǎn)信息收集和統(tǒng)計過程中就存在一些難點。政府的很多公共設施建設的時間較早，甚至有的在幾十年前。當年建設項目的資料與當前的會計信息統(tǒng)計口徑可能存在不一致的情況（計提折舊的標準不統(tǒng)一），加之時間久遠，很多項目檔案信息也不完善。在這種基礎財務資料缺失，歷史成本難以核算，新舊兩套財務核算標準沖突的情況下，綜合財務報告的信息收集和處理存在很大的問題。最終，編制綜合財務報表過程中也難以避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)質量失真的問題，難以反映政府真實的經(jīng)濟狀況。

2.綜合財務報告中的預算報告內容體系尚不健全

開展綜合財務報告編制是一次偉大的嘗試，為提高政府經(jīng)濟效率、提升社會服務水平作出重要貢獻。但是，我國地緣遼闊，從中央到地方各地區(qū)，各級政府體系龐雜，難以很快地做到全局一盤棋，如何形成統(tǒng)一的綜合財務報告內容標準成為又一重大難題。當前，在政府綜合財務報告體系中，已經(jīng)規(guī)定包含資產(chǎn)負債表、利潤表等其他相關表格文件，以及必要的會計報告說明書。這些內容成為編制綜合財務報告的標準，但是預算報告體系還缺乏說明性意義的指導文件。當前，預算會計報告體系依舊很單薄，很多政府部門的預算執(zhí)行報表無法對數(shù)據(jù)和資源進行完善的補充說明，甚至部分喪失財務信息的真實性，難以實現(xiàn)理想的預算控制職能。

3.部分項目價值難以準確計量

一是固定資產(chǎn)價值難以計量。為了順應經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國財務制度也歷經(jīng)多次改革，導致很多財務數(shù)據(jù)難以反映資產(chǎn)的價值，甚至關于固定資產(chǎn)的管理、產(chǎn)權以及投資收益情況也難以反映。這也是國有資產(chǎn)流失的重要原因之一。

二是政府債務難以計量。存在退休公務員的退休金未進行負債處理，且相關資料缺失的現(xiàn)象，導致社會保障部門的債務和債務成本難以計量。

三是公共基礎設施價值難以準確計量。最新的會計制度將基礎設施作為一個獨立的科目列示，但政府投資建設的公共基礎設施（街道、橋梁、綠化項目等）都未能作為資產(chǎn)計入會計賬目。各級政府的歷史資料管理也不同程度地存在一些問題，難以準確計量這些公共基礎設施的真實價值。

四是公共自然資源的真實價值難以計量。目前，只能根據(jù)統(tǒng)計年鑒信息獲得公共自然資源的實物數(shù)量信息，關于其經(jīng)濟和服務收益是否已經(jīng)實現(xiàn)，或是否流入會計主體，均難以準確計量，導致這部分經(jīng)濟收益也難以作為資產(chǎn)的一部分進行計量。

4.會計從業(yè)人員專業(yè)技能水平仍有待提升

綜合財務報告的編制工作需要涉及多種財務報表，需要對這些報表進行綜合分析，對財務部門的專業(yè)技能提出很高的要求。很多地方政府對于會計核算業(yè)務并不熟悉，尤其是關于如何編制綜合財務報告更加陌生。在編制綜合財務報告過程中存在很多阻礙和問題，究其原因是財務人員的數(shù)據(jù)基礎仍然很薄弱。此外，對于一些基層機構，財務人員的專業(yè)能力水平有限，勞動力市場上難以找到能夠勝任編制綜合財務報表工作的財務人才。綜合財務報告政策的實施最終還是要落實到財務人員的工作上，如果財務人員專業(yè)素質難以提升，會給后期的工作帶來一系列的問題。比如，財務數(shù)據(jù)難以反映真實情況、各類財務數(shù)據(jù)核算存在問題，據(jù)此編制出來的綜合財務報表的質量也會受影響。

5.當前財務信息管理系統(tǒng)的功能有限，無法滿足綜合財務報告的需求

我國多年來一直號召各級財政部門開展信息化改革，建立健全財務信息管理系統(tǒng)，將計算機技術應用到財務管理工作中。得益于各方的努力，政府財政管理在財務信息化建設方面取得長足的進步。從以往的手動記賬轉變成電子化記賬，并建立保存和管理財務信息的財務管理系統(tǒng)。信息技術的使用提高會計預算報告體系的編制效率，也增加會計信息的準確性。然而，當前的會計信息管理系統(tǒng)中的財務報表過于單一，且各項數(shù)據(jù)并不完整，不足以反映政府所有的財務狀況。綜合財務報告改革給財務信息系統(tǒng)的更新和改進提出更高的要求。綜合財務報告需要打通各部門、各領域的財務信息，將零散的財務信息統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一存儲和對照，實現(xiàn)整合管理。當前，我國財務管理信息系統(tǒng)尚不能實現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)的信息整合效果，仍然需要在財務信息系統(tǒng)建設方面進行必要的探索。

6.綜合財務報告編制過程中，組織管理工作繁雜，實施起來比較困難

自2020年起，我國的綜合財務報告編制已經(jīng)開始延伸，橫向可以直達同級財務撥款的中央、省垂直單位、設計撥款工作的社會團體，縱向可以直達各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。一般而言，一個中等規(guī)模的地級市下轄十多個縣市區(qū)，而涉及的本級單位數(shù)百。各地累積起來的財務報告主體能夠多達幾千家，這些單位需要按照組織流程層層上報財務數(shù)據(jù)，一旦出現(xiàn)遺漏，就要進行清查和補漏。綜合財務報告需要等到所有單位的財務數(shù)據(jù)上報完畢，才能開始編制。因此，這對于組織管理工作提出巨大的挑戰(zhàn)，需要更新組織管理結構，提高信息流動效率，為編制綜合財務報告服務。

三、政府綜合財務報告編制的對策

1.加強數(shù)據(jù)審核力度，提高數(shù)據(jù)質量

為了減小數(shù)據(jù)收集過程中的偏差，需要對數(shù)據(jù)進行多種方式的審核，包括自行審核、交叉審核和集中審核。各部門的審核小組先采用自行審核的方式，對本部門收集上來的數(shù)據(jù)進行核對和審核，在數(shù)據(jù)無誤的情況下，逐級上報財政部門。尤其要對數(shù)據(jù)久遠、檔案缺失、前后矛盾的數(shù)據(jù)進行審核。財務部門在收到數(shù)據(jù)之后開展交叉審核，將數(shù)據(jù)隨機分發(fā)到不同的部門，使數(shù)據(jù)在不同部門和不同行業(yè)中進行交叉審核。通過交叉審核的數(shù)據(jù)，由專門的業(yè)務骨干進行最后的集中審核。在三次審核數(shù)據(jù)均無誤的情況下，將數(shù)據(jù)進行上報。通過多重審核的方式，能夠降低數(shù)據(jù)出錯的可能性，對于那些存疑的數(shù)據(jù)最大可能地進行校正，保證財務數(shù)據(jù)能夠反映準確的財務狀況。

2.積極推進綜合財務報告試編制工作，以確定預算報表的內容

通過試編的方式對綜合財務報告中的預算報告進行評估和預測，確定預算報告的內容。全國各級政府已經(jīng)對綜合財務報告進行很長時間的積極探索，某些地區(qū)已經(jīng)首先摸索出有效的方法。需要及時總結這些試編帶來的經(jīng)驗，并提交到上級部門和專家進行審核，將優(yōu)秀的試編經(jīng)驗推廣。此外，需要建立全面的審計制度，對各級政府機關的綜合財務報告編制情況進行審計，對先前存在的一些問題進行糾正，總結經(jīng)驗教訓，提高預算報告的編制水平。同時，應該加強政府人員的監(jiān)督力度，需要定期組織交流和指導活動，為試編工作提供豐富的理論知識。

3.明確價值計量標準，對歷史遺留的固定資產(chǎn)計量問題進行統(tǒng)一管理

比如，一直處于在建工程狀態(tài)的廢棄固定資產(chǎn)管理問題，需要出臺具體的管理辦法對報廢的固定資產(chǎn)進行記賬，解決賬實不符的問題。需要統(tǒng)一按照新政府會計制度來確認和計量固定資產(chǎn)的價值，將固定資產(chǎn)的信息與財務管理信息連接起來，保證固定資產(chǎn)信息能夠動態(tài)傳輸?shù)截攧展芾硐到y(tǒng)。對未進行核算的退休公務員退休金進行會計核算，將信息并入財務信息系統(tǒng)。明確公共基礎設施價值計量的統(tǒng)一方法和管理部門。政府先前建設的公共設施或有折舊、或被破壞，先前的完整資料也大都不齊全。需要在線性價格的基礎上，形成一個評價指標，來評估歷史公共設施的價值。同時，先前公共設施不屬于任何部門管理，存在交叉管理的現(xiàn)象，需要明確公共設施的具體管理部門，負責對其開展價值計量、管理維護等工作。成立專門的專家小組處理自然資源的計量問題，對于變動比較大的自然資源，由專家小組勘探評估確定其價值。

4.強化財務工作人員的素質

第一，提高選拔標準，著力招聘同時知曉財務管理知識和政府財務業(yè)務的人才。通過招聘吸引新鮮“血液”，優(yōu)化從業(yè)人員的知識結構和專業(yè)素質，提高整個工作團隊的能力。第二，從橫向和縱向兩個方面開展培訓活動。從橫向來看，針對不同的業(yè)務類型、不同領域的專業(yè)知識開展專題講座、專業(yè)技能培訓和考核活動。比如，對綜合財務報告中的填報人員、審核人員和信息分析人員展開不同內容的技能培訓。從縱向來看，形成從入職到晉升縱向一體化的培訓體系，貫穿員工的整個從業(yè)周期。以招聘和培訓相結合的方式培養(yǎng)符合國家發(fā)展要求的、能夠完成綜合財務報表編制的專業(yè)人才隊伍。

5.探索財務報告編制中的信息技術問題，努力開發(fā)功能更全面的信息管理系統(tǒng)

從綜合財務報告的編制工作內容來看，它涉及很多數(shù)據(jù)的清洗、對比、合并和轉換。這些工作如果單靠人工完成，很容易產(chǎn)生不必要的錯誤和誤差。因此，開發(fā)信息系統(tǒng)的關鍵就是打通各部門和各行業(yè)的財務數(shù)據(jù)通道，保證財務信息系統(tǒng)能夠從數(shù)據(jù)庫中提取所需要的數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)進行有效的比對和轉換，減少不必要的失誤。比如，可以大力打通與國有企業(yè)財務數(shù)據(jù)的聯(lián)通，幫助政府更好地獲取當?shù)貒衅髽I(yè)的基本財務信息，能夠實現(xiàn)一鍵導入處理。此外，為了更好地開發(fā)綜合財務報告，需要建立一套有效的財務核算系統(tǒng)，該系統(tǒng)能夠綜合核算不同信息來源的財務數(shù)據(jù)。通過解決數(shù)據(jù)的交叉管理和信息轉化問題，建立更加有效的財務核算報告。此外，為提高報表編制效率，信息管理系統(tǒng)需要實現(xiàn)數(shù)據(jù)在總賬系統(tǒng)和決算系統(tǒng)之間的標準化處理和對接。為了保障信息數(shù)據(jù)的安全性，需要在信息系統(tǒng)中增加數(shù)據(jù)保障系統(tǒng)，為不同部門和不同人員設立權限，保證數(shù)據(jù)的準確性和私密性。為了能夠將財務數(shù)據(jù)轉化為公眾能夠看懂的數(shù)據(jù)，還需要開發(fā)相應的功能模塊，將相關數(shù)據(jù)進行合并，實現(xiàn)不同主題的信息集。將這些有價值的信息集與國有大型企業(yè)、與其他政府部門進行對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效有序管理。

6.成立專門領導小組，利用信息化手段提高溝通效率

各級財政部門要建立專門的領導小組指導綜合財務報告編制工作。領導小組需要在財務報告編制前制訂詳細的實施計劃，明確各個步驟的時間節(jié)點，以及各個工作的具體規(guī)范和操作要點?？梢圆捎弥v座、培訓等方式，傳達工作要點和規(guī)范，并聘請相關的專家進行答疑，強化財務人員對于具體業(yè)務的了解程度。此外，加強對于信息技術的使用，提高溝通效率和組織強度。比如，通過微信群、QQ群搭建溝通渠道，在群里實時布置工作，回答疑問，進行反饋。對一些常見的問題，進行總結和匯總，統(tǒng)一安排講座或培訓進行科普，提高信息上傳的效率。領導小組要保證編制工作按計劃進行，在統(tǒng)一指揮和管理下，步調一致地開展。領導小組還要加強對單位的督促和指導力度，個別單位可能會在編制報告過程中遇到特殊的困難，需要對其進行幫助。必要的時候，甚至可以選擇購買外包服務、委托事務所協(xié)助綜合財務報告的編制。

四、結語

綜合財務報表不僅能夠幫助政府知曉財務狀況，提高其財務管理水平，而且有助于政府提升社會服務水平，實現(xiàn)社會服務使命。但是，各級政府在編制綜合財務報告的過程中仍遇到一系列的問題，包括數(shù)據(jù)信息采集難度大、預算報表信息不完善、資產(chǎn)價值計量不準確、財務會計水平不能滿足需求、會計信息系統(tǒng)亟待更新以及組織管理工作繁雜實施困難等。為破解這六個難題，本文提出加強數(shù)據(jù)審核、推進綜合財務報告的試編工作、明確價值計量標準、加強財務人員培訓、建立健全信息管理系統(tǒng)以及成立專門的領導小組等對策。