新形勢下地方高校預算管理研究

岳丹琪

齊齊哈爾醫(yī)學院 黑龍江·齊齊哈爾

一、地方高校預算管理發(fā)展情況

1.建立三年滾動中期規(guī)劃

《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》強調(diào)，中期財政規(guī)劃是中期預算的過渡形態(tài)，通過對財政收支進行科學預判，形成相對穩(wěn)定的財政政策。建立三年滾動中期規(guī)劃，從財政四本賬入手，地方高校需要著重測算財政收支情況，分析管理方面的具體問題，不斷加以改進，確保地方高校財政資金收支平衡。

2.推進預算批復信息公開

從2014年開始，我國的預算批復信息公開力度不斷加大，逐漸形成了較為完善的預算公開法規(guī)體系。地方高校預算批復信息公開的范圍，從原有的一級主管部門（教育廳）公開，變?yōu)橐患壷鞴懿块T（教育廳）和二級部門（地方高校）同時向社會公開。預算批復信息公開的內(nèi)容更加細化，從資金性質(zhì)、功能分類、部門經(jīng)濟分類、預算績效、各項指標解釋等多個維度，進行逐項公開說明，并與上年預算批復數(shù)據(jù)進行對比，說明預算批復數(shù)據(jù)的增減變化情況，以及增減變化原因。

2016年財政部發(fā)布《關于切實做好地方預決算公開工作的通知》，進一步明確了建設預決算統(tǒng)一公開平臺的要求，這為預決算公開的信息化建設提供了依據(jù)。地方高校在進行預算公開的同時，還需要加強公開平臺建設工作，加強高校財務網(wǎng)站建設。

3.全面實施預算績效管理

績效管理應當貫穿高校管理的全過程，在績效評價環(huán)節(jié)，應當擴大績效指標的使用范圍，全面評價績效管理水平。從2014年以來，我國也將全面實施預算績效管理作為一項重要工作內(nèi)容，接連出臺多項文件，不斷規(guī)范和健全預算績效管理制度。

2018年9月出臺《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，對建立全方位、全過程和全覆蓋的預算體系提出了具體要求。2019年財政部印發(fā)了《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》，要求對預算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)程度，開展相應的監(jiān)督、控制和管理活動。2020年財政部發(fā)布《項目支出績效評價管理辦法》，進一步明確了預算績效管理的范圍、方式、目標等內(nèi)容，要求逐步建立“預算事前績效評估、設立預算指標和預算績效目標、預算執(zhí)行、預算績效監(jiān)控、預算績效自評與反饋”的閉環(huán)式預算績效管理模式。地方高校設立的所有預算項目，應該實現(xiàn)績效管理全覆蓋，每個環(huán)節(jié)都應該加強監(jiān)督管理，從而實現(xiàn)全流程、常態(tài)化的預算績效管理。

二、《條例》對地方高校預算管理的重要意義

1.理論意義

我國預算法制度體系越來越完善，《條例》是對預算法相關內(nèi)容的細化，是對多年預算管理理論成果的總結；同時，將預算法相關條款進行具體解釋說明?！稐l例》的內(nèi)容有助于地方高校提升預算編制水平，同時也對預算管理、預算績效管理提出了更高的要求。

2.實踐意義

（1）有助于提高預算編制水平。預算編制是地方高校每年的重點工作。在編制年度預算之前，要充分了解學校的發(fā)展需求，做好前期準備工作。如果預算編制水平不高，預算前期準備工作不足，將無法形成優(yōu)質(zhì)的年度預算草案，進而影響預算執(zhí)行及預算績效評價結果。在《條例》中，將編制預算草案的時間由每年11月10日前，提前到每年6月；將編制時間提前，為地方高校充分考慮預算編制內(nèi)容，做好預算編制工作預留了充裕時間。

（2）有助于提高預算績效管理水平。地方高校應該重視績效管理的重要作用，各級預算單位在編制預算時需要制定績效目標，做到“花錢必問效，無效必問責”?！稐l例》對預算績效管理相關細則進行了完善，推動地方高校預算管理和績效管理深度融合。一方面，地方高校在預算執(zhí)行過程中，需要實施預算績效監(jiān)控；按照省級財政部門要求，定時報送預算執(zhí)行情況報告和預算績效評價報告。另一方面，強化績效評價結果應用，評估預算績效目標的完成情況，對于完成情況不佳或管理不夠完善的，應及時進行調(diào)整；績效評價結果應當作為以后年度編制預算、改進預算單位管理的依據(jù)。

3.有助于提高預算公開透明度

《條例》進一步明確了預算公開的范圍，要求政府債務、機關運行經(jīng)費、政府采購、財政專戶資金等內(nèi)容，都需要按規(guī)定向社會公開；公開的內(nèi)容需要細化，預算公開內(nèi)容按照功能分類、經(jīng)濟科目分類、項目類別等，分別公開到項、款。地方高校的財政收支情況按照要求，應該全面向社會公開，接受社會監(jiān)督，這樣有利于營造良好的社會形象，同時也可以促進財政資金的有效使用，以及地方高校高質(zhì)量發(fā)展。

三、地方高校預算管理存在的問題

1.預算編制水平不高

首先，地方高校在編制預算時，一些部門認為預算編制和自己沒有關系，財務部門自己編制預算就行。一些部門對待預算編制不認真，缺乏詳細分析，也沒有對下一年度的資金需求進行合理預測，造成預算編制不夠準確。

其次，部分地方高校采用增量預算法進行預算資金測算，職能部門為了不縮減預算資金，可能虛報預算數(shù)，這樣會降低預算資金的使用效率。

再次，部分地方高校在預算編制時，對收支分類缺乏準確理解，在使用收支分類科目的時候缺乏科學性、規(guī)范性，使得預算編制與實際支出的收支分類科目存在較大差異。

最后，部分地方高校編制的三年滾動預算不科學。上級財政部門要求科學編制三年滾動預算，著重測算當年預算。但是，很多地方高校只注重編制當年預算，對后兩年的“滾動”管理內(nèi)容不太重視，缺乏對地方高校預算的整體、系統(tǒng)規(guī)劃。

2.預算執(zhí)行缺乏動態(tài)監(jiān)督

地方高校預算批復后，在執(zhí)行過程中缺乏有效的動態(tài)監(jiān)督。由于高校學期制的特殊性質(zhì)，往往會出現(xiàn)上半年花錢較少，而下半年突擊花錢的情況，預算執(zhí)行均衡性較差，資金統(tǒng)籌能力有待加強。由于預算編制時考慮不充分，在預算執(zhí)行過程中不得不調(diào)整預算項目或預算資金額度，預算執(zhí)行缺乏約束力。加強對預算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)督，可以增強預算嚴肅性，減少不必要的預算調(diào)整，增強財政資金統(tǒng)籌能力，提高資金使用效率。

3.預算績效管理體系不夠完善

現(xiàn)階段，地方高校預算績效管理主要是對部門預算進行績效考核。在預算執(zhí)行過程中，部門預算的資金額度及支出方向存在追加、變更、調(diào)整的情況，但是地方高校預算績效流程并沒有根據(jù)相關變化加以調(diào)整。年初設定的預算績效目標已不適用，造成預算績效考核結果存在較大偏差，績效考核結果無法指導高校以后的預算編制工作。

地方高校由于資金體量較大，涉及的預算項目也較多，但是部分高校沒有建立統(tǒng)一的績效評價標準和科學合理的評價體系。地方高校在設立預算績效目標時，通常是按照項目的支出方向、預期效益等內(nèi)容編寫績效目標，其科學性、規(guī)范性、合理性都存在不足。

4.預算管理信息化水平有待提升

信息化技術手段是落實預算管理的重要保障。當前，財政部門已基本建成預算管理一體化系統(tǒng)，滿足部門預算編制、預算績效填報、預算執(zhí)行、預算執(zhí)行監(jiān)控等多個環(huán)節(jié)的管理需求。

但是，地方高校的預算管理信息化水平仍有待提升。部分高校沒有建立校內(nèi)預算填報系統(tǒng)；部分高校雖然建立了預算填報系統(tǒng)，但是預算績效填報、政府采購填報等信息無法通過系統(tǒng)填報，還需要線下填報；預算信息共享接口未能連接各職能部門，職能部門的關鍵數(shù)據(jù)無法傳送到預算管理系統(tǒng)；技術人員配備不足，缺乏既懂財務又懂技術的信息化管理人員，信息化建設速度慢、難度大。

5.預算公開不完善

首先，預算公開的內(nèi)容不細致。地方高校按照上級主管部門的公開模板和樣式，落實預算公開工作，但是預算公開的質(zhì)量不高，有些需要披露的事項、需要公開的數(shù)據(jù)不夠精準具體。

其次，預算公開的渠道單一。目前，地方高校預算公開渠道通常為學校財務網(wǎng)站。在信息化時代背景下，可以鼓勵地方高校通過微信公眾號、手機APP等方式，讓社會公眾從多種渠道了解預算公開信息，從而接受社會監(jiān)督。

最后，預算公開信息難以解讀。預算公開內(nèi)容大多使用財務專用術語，專業(yè)性較強。預算信息不是很好理解，甚至容易出現(xiàn)理解偏差。地方高校不斷加強預算公開工作，但是由于信息難以解讀，導致社會公眾不認可公開的內(nèi)容。

四、地方高校預算管理的優(yōu)化措施

1.增強全面預算管理意識

地方高校應當增強全面預算管理意識，預算管理不只是財務部門的工作，而是需要所有部門共同參與。地方高校應當落實全面預算管理主體責任，從上至下、從部門到全校，統(tǒng)籌學校各項資源和業(yè)務活動，做好整體規(guī)劃，做到全員、全過程、全覆蓋管理，保障預算管理目標的順利實現(xiàn)，助力地方高校發(fā)展。

2.提高預算編制水平

首先，地方高校在編制預算時，要提升預算編制的科學性、規(guī)范性。各部門編制預算時要結合工作內(nèi)容、特點，對申報項目進行合理預測。財務部門要統(tǒng)籌考慮當年預算收支，以及以前年度的結轉資金，合理安排預算。

其次，綜合運用零基預算法和增量預算法。在參考往年預算編制及預算執(zhí)行數(shù)據(jù)的同時，要論證項目的可行性，增強地方高校預算編制的準確性，規(guī)范開展預算管理工作。

3.加強預算項目庫管理

預算項目庫是預算管理的基本單元。地方高校在編制預算時，需要以項目庫為依據(jù)，堅持先項目后預算的預算原則。因此，地方高校在建立項目庫時，需要做好項目事前評估、項目預算績效目標設定、項目可行性研究等工作，并對可行的項目按照輕重緩急進行排序。

對于地方高校項目論證充分的項目，應該優(yōu)先安排和實施；對于論證不充分或事前評估不過關的項目，需要暫緩安排或剔除項目；未納入預算項目庫的項目，不允許安排預算資金。加強預算項目庫管理，可以提升財政資金使用效率，促進地方高校各項工作的高效運行。

4.強化預算動態(tài)監(jiān)督

通過加強預算動態(tài)監(jiān)督，可以及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中存在的問題。在預算執(zhí)行過程中，各部門要樹立預算管理理念，嚴格按照批復的預算方案安排資金支出，盡可能避免隨意調(diào)整預算、超預算支出和無預算支出的情況。按季度監(jiān)控預算執(zhí)行情況，結合預算績效目標，對預算項目進行評價。對于預算項目執(zhí)行率過低、不符合預算績效目標的項目進行重點監(jiān)控，提前和項目負責人溝通，避免出現(xiàn)年底突擊花錢或項目不符合預期目標的情況。

5.完善預算績效管理體系

地方高校應以戰(zhàn)略目標為導向，結合各項工作需要，建立科學合理的預算績效指標體系，加強預算績效管理體系建設。

首先，建立中長期項目規(guī)劃。根據(jù)《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》的相關要求，中期財政規(guī)劃按照三年滾動的方式編制，并且要明確項目目標、各年度工作任務及各項工作完成的時間節(jié)點，為設定預算績效目標提供依據(jù)和標準。地方高校在建立中長期項目規(guī)劃時，將中長期項目納入預算編報項目庫，根據(jù)學校發(fā)展需求將項目進行排序，績效目標明確的項目優(yōu)先安排資金。

其次，構建科學完善的績效指標體系。財政部于2019年編制了《分行業(yè)分領域績效指標和標準體系》，將績效指標體系分為共性項目績效指標體系、分行業(yè)分領域績效指標體系兩大部分。共性項目績效指標體系涵蓋12 類、131 條績效指標，用于衡量各政府部門共性支出的產(chǎn)出、效果；分行業(yè)分領域績效指標體系涉及16 個行業(yè)領域、73 個行業(yè)類別、360 多個資金用途及3000 多條指標，為各預算單位填報預算績效指標提供了有力支撐。地方高校應在此基礎上，建立適合的績效指標體系，細化三級預算指標，包括財政指標體系中沒有涵蓋的成本指標、滿意度指標等。

6.提升預算管理信息化水平

通過建立共享數(shù)據(jù)庫，運用大數(shù)據(jù)分析、云計算等先進的技術手段，提升信息質(zhì)量和運算處理速度，減少人為因素造成的風險，加強精細化管理，提升預算管理水平。建立全面預算管理系統(tǒng)，將預算填報、審核、執(zhí)行、監(jiān)督評價、預算績效等內(nèi)容，全部融入預算管理系統(tǒng)，利用信息化技術將預算管理系統(tǒng)與其他業(yè)務系統(tǒng)進行對接，打破信息壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

7.完善預算公開機制

首先，加強預算公開的主動性。按照財政部門的相關要求，地方高校不僅需要及時公開預算信息，還要保障預算信息質(zhì)量，確保應公開盡公開。

其次，加強預算公開的監(jiān)督管理。地方高校預算公開的內(nèi)容要接受社會公眾監(jiān)督，針對社會公眾提出的疑問，地方高校要及時解答，從而不斷完善內(nèi)部控制管理，提升地方高校預算管理水平，增強預算管理的約束力。