預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用優(yōu)化研究*

何珮珺 金榮學(xué)

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 湖北·武漢

績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算部門結(jié)合績效評價(jià)結(jié)果對預(yù)算目標(biāo)的完成程度、資金使用情況、產(chǎn)出效果等進(jìn)行綜合分析，通過評價(jià)結(jié)果整改反饋，從而完善預(yù)算編制，提高財(cái)政支出效率，改進(jìn)支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化公共資源配置。加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用是實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理一體化的主要方法，是現(xiàn)階段全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的重要抓手。因此，多維度應(yīng)用預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果，建立與預(yù)算緊密結(jié)合，貫穿事前、事中、事后的全過程績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，對深化我國財(cái)政體制改革、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。

一、預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用取得的成效

1.績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用意識不斷強(qiáng)化

各級政府在推行預(yù)算績效管理過程中，逐步意識到結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在推行評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的過程中，各級政府頒布了一系列文件，從多個(gè)角度對評價(jià)結(jié)果應(yīng)用進(jìn)行規(guī)范。通過相關(guān)規(guī)定，明確組織協(xié)調(diào)部門、管理部門及主體責(zé)任單位，不斷增強(qiáng)責(zé)任意識；堅(jiān)持問題導(dǎo)向，落實(shí)結(jié)果反饋與整改跟蹤工作，明確整改期限和跟蹤督導(dǎo)機(jī)制；進(jìn)一步明確預(yù)算績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將績效評價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算安排掛鉤，增強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用剛性；通過績效評價(jià)結(jié)果與單位綜合考評掛鉤的方式，逐步提高各部門單位對預(yù)算績效評價(jià)的重視程度。各級政府通過探索績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用辦法，不斷強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用意識，切實(shí)提高預(yù)算績效管理實(shí)效。

2.完善全過程績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

自國家提出建立全過程預(yù)算績效管理機(jī)制以來，各地結(jié)合實(shí)際情況對事前、事中、事后的評價(jià)結(jié)果加以應(yīng)用。在事前，績效評價(jià)結(jié)果已經(jīng)作為申請預(yù)算的必要條件，云南省、吉林省、河南省等要求申請本級財(cái)政資金超過一定數(shù)額的政策和項(xiàng)目，需要開展事前績效評價(jià)，評價(jià)內(nèi)容涵蓋了從立項(xiàng)科學(xué)性到實(shí)施方案可行性的全面論證。評價(jià)結(jié)果將作為判斷政策是否出臺、項(xiàng)目是否獲批的重要參考依據(jù)，未認(rèn)真履行事前績效評價(jià)職責(zé)的相關(guān)單位將被追究責(zé)任，從源頭上保障了財(cái)政資金的使用效率。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，對預(yù)算資金執(zhí)行和預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行監(jiān)督、控制和管理。對重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)政策實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控，必要時(shí)對其支出情況、完成進(jìn)度、發(fā)展趨勢、計(jì)劃調(diào)整等工作進(jìn)行監(jiān)控，保障重點(diǎn)項(xiàng)目和重大政策的有效落實(shí)。對于預(yù)算資金使用過程中出現(xiàn)的無預(yù)算開支、超預(yù)算開支、績效運(yùn)行與預(yù)期目標(biāo)偏離等情況，及時(shí)分析原因，并按相關(guān)程序進(jìn)行糾正。存在資金使用問題的政策和項(xiàng)目，暫停財(cái)政資金撥款，責(zé)令有關(guān)部門及時(shí)進(jìn)行整改。通過全過程的預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，全面保障財(cái)政資金的使用效率。

3.績效評價(jià)結(jié)果逐步公示

績效評價(jià)結(jié)果公示是提升財(cái)政資金管理透明度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各部門單位每年將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果隨同決算報(bào)告遞送至各級人大，接受審查監(jiān)督。例如，湖北省自2019年起要求各部門單位在公開決算報(bào)告時(shí)，同步公開單位績效評價(jià)自評報(bào)告。同時(shí)，整改情況也要進(jìn)行公開，以便接受公眾監(jiān)督，極大地推動(dòng)了財(cái)政資金管理水平的提升；陜西省自2018年起，在政府門戶網(wǎng)站對全省的政府工作績效情況進(jìn)行通報(bào)，內(nèi)容包括政府信息公開、政策回應(yīng)解讀、政務(wù)服務(wù)、制度化建設(shè)等方面，完善信息公開的薄弱環(huán)節(jié)，不斷規(guī)范預(yù)決算報(bào)告、績效評價(jià)報(bào)告、重大項(xiàng)目決策等各類型政務(wù)信息的公開程序。完善意見收集、匯總及采納工作，避免意見征集流于形式，提升信息公開質(zhì)量。

二、預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用存在的問題

1.預(yù)算評價(jià)結(jié)果應(yīng)用價(jià)值難以發(fā)揮

由于部分績效評價(jià)指標(biāo)缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致預(yù)算評價(jià)結(jié)果難以發(fā)揮相關(guān)應(yīng)用價(jià)值?？冃гu價(jià)指標(biāo)偏重投入產(chǎn)出及經(jīng)濟(jì)效益等內(nèi)容，對項(xiàng)目完成質(zhì)量和項(xiàng)目受益群體的需求是否得到滿足等，往往缺乏考量?？冃гu價(jià)指標(biāo)的維度不夠全面，指標(biāo)涉及的內(nèi)容不夠完整，更多側(cè)重于對資金使用合規(guī)性進(jìn)行評價(jià)，忽視了對資金使用方向進(jìn)行評價(jià)。對于一些具有正外部性和公益性的項(xiàng)目，缺乏相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)。預(yù)算績效管理實(shí)施的初衷，除了避免財(cái)政資金浪費(fèi)、提高資金使用效率外，還應(yīng)該對目標(biāo)完成質(zhì)量進(jìn)行分析，保證財(cái)政資金投入能夠高效解決相關(guān)領(lǐng)域存在的問題。

部門預(yù)算績效自評質(zhì)量不高，影響預(yù)算評價(jià)結(jié)果的實(shí)用性。項(xiàng)目管理人員未參與預(yù)算績效目標(biāo)的編制工作，導(dǎo)致預(yù)算績效目標(biāo)與實(shí)際情況脫節(jié)，部門出具的自評報(bào)告不夠公正客觀，對問題的把握不夠準(zhǔn)確，影響評價(jià)結(jié)果的權(quán)威性。預(yù)算績效評價(jià)對工作人員的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗(yàn)有較高的要求，需要工作人員熟練掌握財(cái)務(wù)知識、業(yè)務(wù)內(nèi)容、預(yù)算流程及法律法規(guī)等相關(guān)內(nèi)容。從人員配置來看，尤其在基層單位，人才儲備數(shù)量有限，工作人員往往身兼數(shù)職，理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都相對薄弱，專業(yè)性有待提高，無法勝任復(fù)雜的預(yù)算績效評價(jià)工作。

另外，很多基層單位的信息化建設(shè)滯后，也阻礙了預(yù)算績效評價(jià)工作開展。由于缺乏相應(yīng)的預(yù)算績效評價(jià)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫支持，工作人員在預(yù)算績效評價(jià)過程中大多依靠Excel 表格來搜集整理數(shù)據(jù)和進(jìn)行表格填報(bào)。在對數(shù)據(jù)檢索、處理及分析的過程中，既需要工作人員去各部門溝通協(xié)調(diào)，也需要花費(fèi)大量時(shí)間進(jìn)行篩選，數(shù)據(jù)來源分散且存在失真現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算評價(jià)結(jié)果的質(zhì)量不高，降低了績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用價(jià)值。

2.對績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠重視

有的單位對績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠重視，僅重視績效考核工作是否開展，沒有真正發(fā)揮績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的積極意義，未能發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題并采取有效措施。有的單位缺乏健全的評價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，也沒有全面、有針對性地對預(yù)算結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)。還有的單位將工作重心放在績效考核流程，而忽略了對評價(jià)結(jié)果的積極應(yīng)用，也沒有進(jìn)行相應(yīng)整改，更不用說對整改效果進(jìn)行再評價(jià)。

績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，致使各部門單位不重視績效評價(jià)結(jié)果。預(yù)算績效評價(jià)工作的目的是判斷財(cái)政資金使用是否高效合理，從而調(diào)整下一年度的預(yù)算安排。在實(shí)際操作中，很多部門單位在第三季度或第四季度已經(jīng)開始預(yù)算編制工作，而本年度預(yù)算績效評價(jià)工作還沒有完結(jié)，預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果還沒出來。因?yàn)橄乱荒甓阮A(yù)算編制工作的時(shí)間節(jié)點(diǎn)在評價(jià)結(jié)果發(fā)布之前，致使預(yù)算編制工作無法充分利用績效評價(jià)結(jié)果，項(xiàng)目立項(xiàng)和資金安排與績效評價(jià)結(jié)果的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，導(dǎo)致各部門單位不重視績效評價(jià)結(jié)果，影響績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用效力。

3.績效評價(jià)問責(zé)難以落到實(shí)處

績效評價(jià)的責(zé)任主體不明晰，績效問責(zé)難以真正形成約束力。一項(xiàng)公共事務(wù)不僅涉及的預(yù)算面比較廣，在實(shí)施的過程也會涉及多個(gè)部門單位，還會出現(xiàn)項(xiàng)目主管部門、實(shí)施單位和用款單位等多個(gè)責(zé)任主體?？冃гu價(jià)的責(zé)任主體不明晰，導(dǎo)致各部門單位之間相互推諉，影響問責(zé)追責(zé)。

共享事權(quán)的預(yù)算績效評價(jià)一直是績效評價(jià)管理工作的難點(diǎn)，一項(xiàng)政策或項(xiàng)目由上級政府和本級政府共同承擔(dān)，資金來源除了本級財(cái)政，還有上級政府的轉(zhuǎn)移支付。如果無法明晰決策主體和支出責(zé)任主體，在結(jié)合預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行責(zé)任追究時(shí)，很難界定責(zé)任是屬于本級政府還是上級政府，影響預(yù)算評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的成效?？冃гu價(jià)問責(zé)主體較為單一，相關(guān)問責(zé)主體的功能作用沒有得到完全發(fā)揮，公眾缺乏相應(yīng)的預(yù)算知識，參與問責(zé)的途徑不明確，影響其參與績效問責(zé)的積極性。問責(zé)難以落實(shí)和公共監(jiān)督乏力，致使各部門單位改進(jìn)績效工作的動(dòng)力不足，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不到位。

三、預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的優(yōu)化建議

1.健全績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度建設(shè)，通過文件形式規(guī)范績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用過程。結(jié)合本地當(dāng)前的財(cái)政支出特點(diǎn)，制定績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用辦法，對績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方法、應(yīng)用程序進(jìn)行明確。明確預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告包含的內(nèi)容，預(yù)算績效管理的主體，結(jié)果反饋與整改的具體要求，結(jié)果公開與通報(bào)流程，以及問責(zé)與獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)。

完善財(cái)政部門、預(yù)算編制單位、預(yù)算執(zhí)行單位對績效評價(jià)結(jié)果的使用辦法，詳細(xì)說明績效評價(jià)結(jié)果如何為支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、政策出臺、公共資源分配、部門資源應(yīng)用、預(yù)算調(diào)整、項(xiàng)目審批等重大事項(xiàng)決策提供參考依據(jù)，提升全過程績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的規(guī)范性。依法向公眾主動(dòng)公開預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果，接受人大及社會公眾的評價(jià)和監(jiān)督，提升預(yù)算績效評價(jià)管理的影響力。積極推進(jìn)政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，在門戶網(wǎng)站主動(dòng)公開績效評價(jià)結(jié)果及結(jié)果應(yīng)用情況，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金透明化管理。

2.提高績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用價(jià)值

健全績效評價(jià)指標(biāo)體系，科學(xué)設(shè)置績效評價(jià)指標(biāo)，提高績效評價(jià)結(jié)果的規(guī)范性和實(shí)用性。統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效率、職能管理和外部性特征，不局限于評價(jià)資金的使用效率和項(xiàng)目完成情況，將評價(jià)重心放在目標(biāo)完成情況，以及是否真正解決資金投入領(lǐng)域的相關(guān)問題。對于具有正外部性和公益性的項(xiàng)目，評價(jià)指標(biāo)不能局限于資金使用效率，應(yīng)該同時(shí)兼顧項(xiàng)目本身的特征，有針對性地設(shè)置個(gè)性化指標(biāo)。對于一些無法量化的正外部性和公益性指標(biāo)，應(yīng)進(jìn)行具體描述和清晰解釋。

設(shè)置規(guī)范、合理、明確的預(yù)算績效目標(biāo)，績效目標(biāo)應(yīng)具備可操作性和可測量性。項(xiàng)目管理人員積極參與預(yù)算績效目標(biāo)的制定，明確各類支出明細(xì)，對預(yù)算支出進(jìn)行精細(xì)化管理，確?？冃繕?biāo)與實(shí)際情況緊密聯(lián)系，提高績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用價(jià)值。對于科技和教育領(lǐng)域的項(xiàng)目，要建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容探索性失誤，在資金使用公開透明的前提下，給予相關(guān)領(lǐng)域更大的自主空間。

3.增強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的公信力和權(quán)威性

規(guī)范預(yù)算績效評價(jià)程序，切實(shí)提高績效自評質(zhì)量，保障預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的客觀公正。開展重點(diǎn)項(xiàng)目和重大政策自評后的再評價(jià)工作，委托第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍ψ栽u結(jié)果進(jìn)行再評價(jià)，督促各部門單位重視自評工作，提高績效評價(jià)結(jié)果的公信力。強(qiáng)化審核崗位職責(zé)，設(shè)置多級審核制度，預(yù)算編制部門、項(xiàng)目主管部門、預(yù)算執(zhí)行單位及績效管理部門需要對每個(gè)項(xiàng)目的績效評價(jià)情況提出合理的審核意見。嚴(yán)格整改績效評價(jià)結(jié)果反映的問題，結(jié)合績效目標(biāo)，對整改結(jié)果進(jìn)行再評價(jià)。同時(shí)，將整改情況與下一年度預(yù)算安排相結(jié)合，也作為綜合考評的依據(jù)。

全面提高信息化建設(shè)水平，打破各部門之間的信息壁壘，保障預(yù)算績效管理的專業(yè)化和科學(xué)化。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)建立預(yù)算管理信息平臺，對各類支出的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，為制定績效評價(jià)目標(biāo)提供客觀依據(jù)。建立績效評價(jià)指標(biāo)庫，對量化指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化管理。根據(jù)不同特征的支出需求，設(shè)置個(gè)性化指標(biāo)，滿足績效評價(jià)的多元化需求，有效指導(dǎo)基層單位開展預(yù)算績效管理工作。

4.構(gòu)建合理的激勵(lì)約束機(jī)制

構(gòu)建合理的預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制，為績效評價(jià)結(jié)果的高效應(yīng)用提供支持。預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)與崗位考核評優(yōu)掛鉤。對預(yù)算績效評價(jià)優(yōu)秀的項(xiàng)目或部門給予獎(jiǎng)勵(lì)，并將獎(jiǎng)勵(lì)落實(shí)到貢獻(xiàn)突出的集體或個(gè)人。細(xì)化績效目標(biāo)管理責(zé)任，在預(yù)算績效目標(biāo)編制階段明確各部門責(zé)任，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理意識。明確劃分各部門責(zé)任，從預(yù)算主體分析，全面劃分項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、項(xiàng)目審批、用款單位、施工單位、管理單位的責(zé)任，健全責(zé)任清單。

預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果為良好或合格的項(xiàng)目和單位，應(yīng)該對存在的問題進(jìn)行整改并反饋整改結(jié)果。評價(jià)結(jié)果為不合格的項(xiàng)目，停止財(cái)政資金撥款，下一年度不再安排同類項(xiàng)目資金；結(jié)果不合格的部門和單位，下一年度扣減部門預(yù)算控制數(shù)，并追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，從而提升責(zé)任人的管理積極性。加強(qiáng)財(cái)政部門與人大、審計(jì)、紀(jì)檢等多部門的協(xié)作，形成多部門聯(lián)合問責(zé)的約束機(jī)制，確?？冃гu價(jià)問責(zé)落到實(shí)處。

績效評價(jià)工作也應(yīng)該建立激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各部門單位的積極性和主動(dòng)性，高效完成績效評價(jià)工作。財(cái)政部門建立功能科目，將績效獎(jiǎng)勵(lì)納入預(yù)算保障，對于預(yù)算績效評價(jià)工作中流程規(guī)范、實(shí)施積極、監(jiān)督到位、評價(jià)結(jié)果客觀真實(shí)的部門單位，給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績效評價(jià)理念，激勵(lì)各部門單位從“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變。