天津市城市軌道交通TOD模式的SWOT分析

王銀平WANG Yin-ping；鄧振華DENG Zhen-hua

（①天津軌道交通城市發(fā)展有限公司，天津 300100；②天津理工大學(xué)管理學(xué)院，天津 300384）

0 引言

世界各地的重點(diǎn)的城市化與城市更新已將可持續(xù)發(fā)展納入其治理和規(guī)劃，并作為一項(xiàng)基本目標(biāo)[1]（Global Platform for Sustainable Cities，2018）。針對(duì)城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)張所帶來(lái)的城市內(nèi)基礎(chǔ)供應(yīng)不足、交通擁堵、環(huán)境惡化等后果，可持續(xù)、綠色、和諧發(fā)展理念下的城市更新越來(lái)越受到社會(huì)各界廣泛的重視[2-5]。交通導(dǎo)向發(fā)展（transitoriented development，TOD）被定義為交通系統(tǒng)和土地利用的一體化，是一種有效的可持續(xù)規(guī)劃策略[6-8]。

近幾十年來(lái)，TOD規(guī)劃開(kāi)始在全球興起，北美、歐洲和亞太地區(qū)出現(xiàn)了許多TOD項(xiàng)目[9-11]，同樣TOD模式在中國(guó)也欣欣向榮[12-13]。近年來(lái)，國(guó)家大力支持軌道交通建設(shè)，鼓勵(lì)探索與創(chuàng)新城市軌道交通沿線空間綜合開(kāi)發(fā)與利用，相繼頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》等，全國(guó)各大城市軌道交通相繼掀起建設(shè)高潮并紛紛出臺(tái)有關(guān)政策，為地方加快城市軌道交通TOD開(kāi)發(fā)指明了方向。

以TOD綜合開(kāi)發(fā)模式為引領(lǐng)的城市綜合運(yùn)營(yíng)新發(fā)展理念將會(huì)極大地改變城市發(fā)展格局、集約城市空間資源、提升城市消費(fèi)能級(jí)、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局，使城市從原先的“攤大餅”模式轉(zhuǎn)型到集約化的低碳綠色的城市結(jié)構(gòu)。通過(guò)對(duì)城市交通沿線進(jìn)行TOD模式的規(guī)劃與綜合開(kāi)發(fā)，構(gòu)建以交通樞紐、商業(yè)和生活為集合的一體化中心，從而形成多中心的城市發(fā)展散裝聚點(diǎn)新格局。天津市在新一輪的城市發(fā)展建設(shè)中，也一直在積極推進(jìn)TOD引領(lǐng)的新發(fā)展模式，全面推動(dòng)生態(tài)宜居城市與美麗天津的建設(shè)。

1 天津市城市軌道交通的歷史沿革與基本建設(shè)情況

渤海明珠是天津的美譽(yù)，并是最早對(duì)外開(kāi)埠的通商口岸。世界各國(guó)在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，陸續(xù)在天津設(shè)立租界，民國(guó)溥儀偽滿時(shí)期是僅次于上海的中國(guó)第二大繁華城市。外國(guó)人在此設(shè)立街區(qū)、教堂、市政局、社交俱樂(lè)部、跑馬場(chǎng)、游泳館、高爾夫俱樂(lè)部等。直到1945年抗戰(zhàn)勝利后才收回了所有租界，現(xiàn)代與上海一樣天津的老城區(qū)也保留了部分歐式風(fēng)格建筑。1901《辛丑條約》簽訂之后舊中國(guó)徹底淪為半殖民半封建社會(huì)，當(dāng)時(shí)修建有軌電車線路由比利時(shí)人提出到1921年已經(jīng)開(kāi)通了七條線路年客運(yùn)量在兩千萬(wàn)人次，而后成為中國(guó)最早擁有公交系統(tǒng)的城市[14]。

天津地鐵首條線路于1984年通車運(yùn)營(yíng)，是繼北京之后，中國(guó)內(nèi)地第二個(gè)擁有地鐵的城市。自首條地鐵通車運(yùn)營(yíng)以來(lái)，30余年間天津軌道交通不斷發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)了從單線運(yùn)營(yíng)向網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)的跨越。截止2021年6月31日，天津運(yùn)營(yíng)軌道線路共有6條，線網(wǎng)總長(zhǎng)度約232公里，設(shè)站143座，日均客流量約150萬(wàn)人次。此外，還有8條在建線路，總里程為240公里[15]，完全建成后軌道交通的運(yùn)營(yíng)里程將近500公里，天津市將正式邁入軌道交通網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)時(shí)代。

2 天津發(fā)展TOD模式的內(nèi)生動(dòng)力

經(jīng)濟(jì)的急速增長(zhǎng)帶動(dòng)中國(guó)城市的蓬勃發(fā)展，同時(shí)也給中國(guó)帶來(lái)了糟糕的交通堵塞、環(huán)境污染、舊城功能退化等所謂的“城市病”。雖然近二十多年來(lái)天津市政府在改善城市交通方面投資巨大，但結(jié)果不容樂(lè)觀，其主要原因是居民日益增長(zhǎng)的機(jī)動(dòng)車出行需求與政府提供公共交通供給遲緩之間的矛盾。近年來(lái)，天津市政府已經(jīng)充分意識(shí)到，單一的道路建設(shè)是不可能解決城市道路擁堵，要想改變當(dāng)下的城市擴(kuò)張而產(chǎn)生的交通擁堵、環(huán)境污染等問(wèn)題，天津市政府已于2018年12月，印發(fā)了《關(guān)于落實(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理重點(diǎn)任務(wù)工作方案》和2019年2月出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)天津市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，進(jìn)一步明確了天津市對(duì)于土地綜合開(kāi)發(fā)范圍、規(guī)劃統(tǒng)籌與控制、土地出讓方式、開(kāi)發(fā)成本分?jǐn)?、土地一二?jí)開(kāi)發(fā)收益、綜合開(kāi)發(fā)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出了明確的TOD模式的指導(dǎo)。因此，天津市政府采用TOD模式的內(nèi)生動(dòng)力，在于以公共交通沿線為紐帶實(shí)現(xiàn)城市空間資源的再配置與集約，為社會(huì)公眾提供以公共交通為依托的一體化、多功能社區(qū)，使越來(lái)越多的社會(huì)公眾選擇公共交通，從而促進(jìn)城市的綠色、低碳、健康、有序的發(fā)展，助力天津市經(jīng)濟(jì)良序穩(wěn)定增長(zhǎng)，最終成為“碳中和、碳達(dá)峰”的基礎(chǔ)力量之一。

首先，城市土地多功能的綜合開(kāi)發(fā)能促進(jìn)天津市更為均衡的發(fā)展。城市土地多功能綜合開(kāi)發(fā)可使社會(huì)公眾再同一社區(qū)實(shí)現(xiàn)居住、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療、教育、購(gòu)物、物業(yè)管理、就業(yè)崗位等的滿足，從而減低社會(huì)公眾的出行。優(yōu)良的宜居環(huán)境、更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、健全的醫(yī)療教育保障等，可以吸引不同收入、不同階層、不同年齡的人群融入以城市土地多功能開(kāi)發(fā)而形成的一體化綜合社區(qū)中。此外，步行、自行車、公交車等多種低碳、綠色出行方式，可以進(jìn)一步的促進(jìn)社會(huì)公眾的健康的生活方式，從而緩解了社會(huì)公眾的生活與出行壓力。

其次，以地鐵站點(diǎn)為核心進(jìn)行高密度開(kāi)發(fā)可提高公眾對(duì)公共交通的使用率。將居民住宅、辦公、物業(yè)、商業(yè)設(shè)施集約式的分布于公共交通站點(diǎn)一公里范圍內(nèi)，將使社會(huì)公眾優(yōu)先選擇公共交通，這將緩解相應(yīng)的交通壓力，促進(jìn)公共交通的有效使用，另一方面也可降低社會(huì)公眾對(duì)私人汽車的依賴，有效的實(shí)現(xiàn)低碳、綠色的出行。另外，通過(guò)公交車站沿線附近的土地集約整合，可以為社會(huì)公眾提供更多的公共綠地、花園和綠化步行街道等體育休閑空間。

最后，TOD模式將為天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提供優(yōu)良的軟硬件條件。安全、便捷、集約、可靠的公共交通，可使城市人流、物流及信息流實(shí)現(xiàn)有效的交換。同時(shí)，便利的公共交通能夠促進(jìn)物資的快速流動(dòng)，增強(qiáng)區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)。TOD綜合開(kāi)發(fā)后的社區(qū)內(nèi)集合了一定密度的人口規(guī)?？梢蕴岣邔?duì)零售業(yè)的需求，以此減少不必要的區(qū)域外交通支出，使社會(huì)公眾的消費(fèi)支出節(jié)約。通過(guò)公共交通站點(diǎn)及沿線周邊區(qū)域的綜合開(kāi)發(fā)，吸引人流、物流與產(chǎn)業(yè)流，以此增加公共交通使用率，最終提高公共交通收益。

3 天津開(kāi)展TOD模式的前景分析

天津在發(fā)展以軌道交通沿線為主的TOD模式進(jìn)行了積極可行的探索，天津站、天津西站、濱海機(jī)場(chǎng)站等TOD項(xiàng)目已經(jīng)取得相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。但天津在TOD模式的過(guò)程中仍處于初級(jí)階段，為此，本階段將使用SWOT方法來(lái)分析天津發(fā)展TOD模式的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

3.1 優(yōu)勢(shì)分析

以TOD綜合開(kāi)發(fā)模式為引領(lǐng)的城市綜合運(yùn)營(yíng)新發(fā)展理念將會(huì)極大地改變城市發(fā)展格局、優(yōu)化城市空間形態(tài)、提升城市消費(fèi)能級(jí)，徹底改變過(guò)去城市發(fā)展“攤大餅”式的單一集中型城市結(jié)構(gòu)，通過(guò)在城市近郊區(qū)實(shí)施TOD綜合開(kāi)發(fā)，形成新的交通樞紐、商業(yè)中心和生活中心，構(gòu)建多中心的城市發(fā)展新格局。天津市在新一輪的城市發(fā)展建設(shè)中，也一直在積極推進(jìn)TOD引領(lǐng)的新發(fā)展模式，全面推動(dòng)生態(tài)宜居城市與美麗天津的建設(shè)，積累了相應(yīng)政策支持額經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。

首先，綜合開(kāi)發(fā)實(shí)施意見(jiàn)相繼出臺(tái)。2018年12月，市政府印發(fā)了《關(guān)于落實(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理重點(diǎn)任務(wù)工作方案》的通知，要求加快推進(jìn)TOD發(fā)展模式。為落實(shí)市委、市政府加快我市軌道交通建設(shè)的決策部署，拓寬軌道交通建設(shè)資金渠道，合理、集約綜合利用軌道交通場(chǎng)站及周邊土地，促進(jìn)軌道交通與城市建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，聯(lián)合市政府各部門(mén)編制了《關(guān)于推進(jìn)天津市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（津住建發(fā)【2019】6號(hào)），對(duì)于土地綜合開(kāi)發(fā)范圍、規(guī)劃統(tǒng)籌與控制、土地出讓方式、開(kāi)發(fā)成本分?jǐn)偂⑼恋匾欢?jí)開(kāi)發(fā)收益、綜合開(kāi)發(fā)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出了明確的意見(jiàn)。

在政策中明確提出：堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，完善政策配套，加強(qiáng)軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)一體化建設(shè)進(jìn)程，提高城市土地資源集約利用水平，優(yōu)化城市空間布局，創(chuàng)新軌道交通建設(shè)投融資模式，實(shí)現(xiàn)軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)收益對(duì)軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)的反哺，推動(dòng)軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

其次，重點(diǎn)線路TOD模式經(jīng)驗(yàn)可鑒。天津市目前已建成車站中超過(guò)20%的車站進(jìn)行了綜合開(kāi)發(fā)，在規(guī)劃設(shè)計(jì)、功能復(fù)合、用地復(fù)合、規(guī)劃驗(yàn)收等方面具有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。天津地鐵1號(hào)線自2002年開(kāi)始進(jìn)行更新改造，1號(hào)線首次采用創(chuàng)新性的“作價(jià)出資”模式，并在營(yíng)口道站在中國(guó)城市軌道TOD發(fā)展質(zhì)量指數(shù)站點(diǎn)排名中位列第9。地鐵9號(hào)線即津?yàn)I輕軌，在兩端城市重點(diǎn)區(qū)域的段落進(jìn)行了綜合開(kāi)發(fā)。地鐵2、3號(hào)線相應(yīng)的也做了8個(gè)站點(diǎn)的綜合開(kāi)發(fā)。

3.2 劣勢(shì)分析

天津市戰(zhàn)略規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)滯后，管理監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)力度不足。城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，立足TOD模式的更新城市，綜合資源、人力、物流、產(chǎn)業(yè)與商業(yè)等因素在公共交通沿線的TOD模式中均衡聚集，是公共交通沿線TOD模式發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。對(duì)現(xiàn)階段的天津市規(guī)劃管理部門(mén)而言，相應(yīng)部門(mén)間缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，同樣也缺乏合理有效的運(yùn)作、監(jiān)管與治理機(jī)制，從而制約著天津市有效的城市更新與高效發(fā)展。因此，由于整個(gè)天津市政府公共管理體系非常繁雜，基于各個(gè)部門(mén)不同的利益述求和出發(fā)點(diǎn)，造成在涉及具體TOD項(xiàng)目的決策時(shí)，相互扯皮、互相推諉的情況司空見(jiàn)慣。這種缺乏統(tǒng)籌和溝通的情況，阻礙了天津發(fā)展TOD模式的進(jìn)度。

3.3 機(jī)遇分析

圍繞京津冀區(qū)域軌道、雙城快速軌道、市域（郊）鐵路和“十四五”建設(shè)項(xiàng)目等內(nèi)容，天津市按照“區(qū)域協(xié)同、軌道引領(lǐng)、四網(wǎng)融合、便捷換乘”的總體目標(biāo)，重點(diǎn)從四網(wǎng)融合、區(qū)域互聯(lián)、市域提速、城區(qū)加密和近期建設(shè)五個(gè)方面開(kāi)展線網(wǎng)的優(yōu)化工作?！短旖蚴惺杏颍ń迹╄F路專項(xiàng)規(guī)劃（2019-2035年）》，于2020年12月17日獲得市政府批復(fù)，規(guī)劃形成“兩軸七射兩聯(lián)”市域線，“兩軸”為津?yàn)I線和津?yàn)I二線，“七射”為津武線、津薊線（利用既有鐵路）、津?qū)幘€、津山線（利用既有鐵路）、津港線、津靜線和濱海線等，強(qiáng)化武清、寧河、靜海等門(mén)戶節(jié)點(diǎn)功能，打造市域一小時(shí)都市圈?！皟陕?lián)”為規(guī)劃寧武聯(lián)絡(luò)線和雙湖線，實(shí)現(xiàn)與市域軌道的互聯(lián)互通。市域（郊）鐵路基本覆蓋了天津市外圍區(qū)縣和產(chǎn)業(yè)組團(tuán)，未來(lái)科技城、團(tuán)泊中日健康產(chǎn)業(yè)園、津南、大港等均有市域（郊）鐵路覆蓋，線路保證了外圍地區(qū)和組團(tuán)與津城、濱城和綜合交通樞紐的快速聯(lián)系。這些線路將有效銜接沿線產(chǎn)業(yè)組團(tuán)與城市主副中心，同時(shí)帶動(dòng)線路沿線的用地開(kāi)發(fā)。

3.4 挑戰(zhàn)分析

隨著天津市經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展、城市軌道交通規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，軌道交通必將成為影響城市發(fā)展空間格局的重要力量，但也得受到土地制度、城市規(guī)劃方針、投融資模式和商業(yè)模式創(chuàng)新方面的制約與挑戰(zhàn)。首先創(chuàng)新土地制度，實(shí)現(xiàn)多元開(kāi)發(fā)模式，綜合利用土地，加速天津地鐵沿線土地整體品牌塑造，努力獲取地鐵沿線土地的增值效益。其次統(tǒng)籌規(guī)劃天津地鐵沿線的城市規(guī)劃制度，通過(guò)前瞻性的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)地鐵沿線土地的優(yōu)先收儲(chǔ)，充分協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和分配參與TOD綜合開(kāi)發(fā)利益主體間的利益分配。再次城市軌道交通沿線TOD模式的投投融資體制的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)投融資體制已經(jīng)不能完整適應(yīng)天津當(dāng)下城市軌道交通TOD模式的運(yùn)作。有必要引入社會(huì)資本，創(chuàng)新多主體合作模式，建立“權(quán)、責(zé)、利”明晰的投融資管理運(yùn)行體制。最后來(lái)至于商業(yè)模式的挑戰(zhàn)。因城市軌道交通TOD模式建成后，是商業(yè)、物業(yè)和產(chǎn)業(yè)將在TOD模式中集聚，如何有效的形成多主體、多方面、多鏈條的融合，形成統(tǒng)一的價(jià)值鏈條服務(wù)于天津城市軌道交通沿線TOD模式商業(yè)運(yùn)作的不可回避的問(wèn)題。

4 總結(jié)

目前天津在城市軌道交通方面遇到兩方面的問(wèn)題，一是軌道交通系統(tǒng)本身，而另一方面是城市功能布局不合理，如新建的許多開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園以及功能單一的住宅區(qū)，造成居民工作、生活不便的同時(shí)也極大地增加了城市居民的日常交通需求，造成城市交通系統(tǒng)的進(jìn)一步壓力。這些問(wèn)題都說(shuō)明，天津要想解決城市交通的問(wèn)題，必須從根本上，即從城市功能布局的角度來(lái)考慮問(wèn)題，并將公共交通特別是軌道交通作為城市交通的主體，對(duì)私人汽車實(shí)行比較嚴(yán)格的限制，減少其使用量，這些正是TOD理念的要點(diǎn)所在。因此，TOD模式所提出的理念對(duì)于天津市城市規(guī)劃、交通發(fā)展都具有非常重要的指導(dǎo)意義。

總體來(lái)說(shuō)，TOD綜合開(kāi)發(fā)是保證天津市城市低碳、綠色、可持續(xù)發(fā)展的重要模式。TOD模式可以節(jié)約能源、資源消耗和降低環(huán)境污染，并克服與緩解城市交通擁堵。公共交通沿線的綜合開(kāi)發(fā)有助于提高土地、能源和資源的高效利用，并進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)公眾的公共出行的養(yǎng)成與交流。所以，實(shí)施以公共交通沿線為紐帶的TOD綜合開(kāi)發(fā)模式是保證天津城市低碳、綠色、可持續(xù)發(fā)展的必要條件。