進(jìn)一步完善財政資金直達(dá)機制常態(tài)化監(jiān)管問題研究

●溫來成 王若訥

2020年，面對新冠肺炎疫情沖擊，我國創(chuàng)新財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立了財政資金直達(dá)機制，中央財政下達(dá)直達(dá)資金1.7萬億元，用以緩解基層財政的收支壓力，為疫情防控、助企紓困解難，以及為基本民生需求提供保障，實施效果良好。2021年，為進(jìn)一步緩解疫情帶來的沖擊，我國建立了常態(tài)化財政資金直達(dá)機制，將2.8萬億元中央財政資金納入直達(dá)范圍，基本實現(xiàn)中央財政民生補助資金全覆蓋，同時優(yōu)化流程，健全監(jiān)控體系，提高分配、撥付、使用和監(jiān)管效率，為市縣基層落實惠企利民政策提供財力支持。從非常之舉到常態(tài)化，財政資金直達(dá)機制不僅在特殊時期為達(dá)到“六?！薄傲€(wěn)”政府目標(biāo)發(fā)揮了重要作用，也為我國未來實施積極穩(wěn)健的財政政策提供了重要抓手。在財政資金直達(dá)機制常態(tài)化后，為進(jìn)一步高效規(guī)范使用直達(dá)資金，切實讓資金流向群眾希望、企業(yè)期盼的方向和領(lǐng)域，充分發(fā)揮其績效，還需要進(jìn)一步加快直達(dá)資金監(jiān)管制度建設(shè)。

一、財政資金直達(dá)機制監(jiān)管現(xiàn)狀

財政資金直達(dá)機制，是在保持現(xiàn)行財政管理體制、地方保障主體責(zé)任、資金分配權(quán)限基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，建立起來的一種特殊的轉(zhuǎn)移支付機制，遵循“中央切塊、省級細(xì)化、備案同意、快速直達(dá)”的原則。

2020年6月16日，為保證直達(dá)資金使用的高效性、規(guī)范性、安全性，確保資金下達(dá)和資金監(jiān)管同步“一竿子插到底”，財政部印發(fā)了《中央財政實行特殊轉(zhuǎn)移支付機制資金監(jiān)督管理辦法》（財預(yù)〔2020﹞56號）（以下簡稱《辦法》），圍繞直達(dá)資金分配、撥付、使用等流程，構(gòu)建了一套完整的、行之有效的資金監(jiān)管系統(tǒng)。一是搭建資金監(jiān)控系統(tǒng)。目前，已經(jīng)搭建了貫穿中央、省、市、縣各級財政的監(jiān)控系統(tǒng)，系統(tǒng)功能包括動態(tài)監(jiān)控、建立實名臺賬、實施預(yù)警以及開展大數(shù)據(jù)分析等，實現(xiàn)了對直達(dá)資金從下達(dá)源頭到資金使用末端的全鏈條跟蹤監(jiān)控。二是對受益對象實行實名制管理。根據(jù)《辦法》的相關(guān)要求，市縣財政部門要會同相關(guān)部門摸排確定需要幫扶的困難企業(yè)和人員，建立細(xì)化直觀的實名臺賬，并按照國庫集中支付制度有關(guān)規(guī)定，將資金直接發(fā)放到受益對象，確保資金精準(zhǔn)落到困難企業(yè)和老百姓的身上。三是采用直達(dá)資金定期報告制度。根據(jù)《辦法》，省級財政部門應(yīng)“按月匯總、按月報送”本地區(qū)直達(dá)資金的分配、撥付、使用等情況。四是強調(diào)直達(dá)資金監(jiān)督管理工作。要求財政部各地監(jiān)管局要加強對本地區(qū)直達(dá)資金分配、撥付和使用情況的監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)問題要盡快通知當(dāng)?shù)刎斦块T，并向財政部報告。有關(guān)財政部門要及時制訂整改方案，迅速整改到位。對于弄虛作假、截留挪用、虛報冒領(lǐng)等行為，以及其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的，要嚴(yán)肅按照相關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)的責(zé)任。

2020年6月18日，財政部印發(fā)《財政部關(guān)于做好直達(dá)資金監(jiān)控工作的通知》（財辦〔2020〕29號）（以下簡稱《通知》）提出，“地方各級財政部門要在不改變原有資金撥付流程的基礎(chǔ)上，按照預(yù)算單獨下達(dá)、資金單獨調(diào)撥等管理要求、以直達(dá)資金臺賬為基礎(chǔ)，以直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)為支撐，加強對直達(dá)資金預(yù)算分解下達(dá)、資金支付、惠企利民補貼補助發(fā)放情況的監(jiān)控，通過系統(tǒng)預(yù)警規(guī)則及時發(fā)現(xiàn)問題，促進(jìn)資金落實到位、規(guī)范使用?！薄锻ㄖ穼χ边_(dá)資金監(jiān)控主要內(nèi)容、監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)和部署、財政部門內(nèi)部職責(zé)分工等部分進(jìn)行了詳細(xì)部署，為我國財政直達(dá)資金的監(jiān)管監(jiān)控提供了詳細(xì)的指導(dǎo)。在實際執(zhí)行中，除財政、審計部門的監(jiān)管外，財政部門還與民政、人力資源社會保障、教育等部門建立協(xié)調(diào)監(jiān)管機制，開放數(shù)據(jù)接口，共同發(fā)揮監(jiān)管功能。

2021年3月5日，李克強總理在十三屆全國人大四次會議上作《政府工作報告》，報告在充分肯定2020年我國財政直達(dá)資金工作成果的基礎(chǔ)上，提出要進(jìn)一步建立常態(tài)化財政直達(dá)機制，為市縣基層惠民利企提供更加及時有力的財力支持。4月13日，《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）（以下簡稱《意見》）印發(fā)，為規(guī)范預(yù)算支出管理，推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)化，《意見》提出要完善直達(dá)資金分配審核流程，加強對地方分配直達(dá)資金情況的監(jiān)督，建立從資金源頭到使用末端的全過程、全鏈條、全方位監(jiān)管體系。4月21日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署進(jìn)一步實施常態(tài)化財政資金直達(dá)機制，明確提出“要嚴(yán)格直達(dá)資金監(jiān)管，財政、審計及相關(guān)部門都要加強監(jiān)督，動態(tài)跟蹤地方資金分配、撥付和使用，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，對相關(guān)地方和責(zé)任人要視情通報約談，對虛報冒領(lǐng)、截留挪用等違法違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)一起徹查一起、嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，確保直達(dá)資金用在刀刃上，更好發(fā)揮惠企利民實效?！?/p>

在黨中央、國務(wù)院的決策部署和財政部等相關(guān)部門積極推進(jìn)下，我國財政資金直達(dá)機制實現(xiàn)了從無到有的重大突破，在實踐中充分展現(xiàn)了其獨特的政策優(yōu)勢，為推動積極財政政策提質(zhì)增效、保障地方經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)揮了積極作用。首先，從支出進(jìn)程上看，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到2021年4月，我國2.8萬億元財政直達(dá)資金中，中央財政已完成2.579萬億元資金的下達(dá)，占直達(dá)資金預(yù)算總額的92.1%；省級財政分配下達(dá)資金2.362萬億元，占中央財政下達(dá)的91.6%，其中，下達(dá)市縣1.493萬億元；市縣財政實現(xiàn)分配資金到使用單位1.428萬億元，占省級下達(dá)的95.6%。各地區(qū)形成支出1.071萬億元，支出進(jìn)度達(dá)到了41.5%，高出地方一般公共預(yù)算支出進(jìn)度10.3個百分點。其次，從支出成效上看，到2021年4月，保居民就業(yè)支出超過110億元，保民生支出超過7400億元，保社會主體支出約1500億元，惠及各類社會主體28萬家，?；鶎舆\轉(zhuǎn)支出超過1800億元。最后，從資金監(jiān)管上看，2020年中央財政資金直達(dá)機制設(shè)立之初，審計署即開展了跟蹤審計，根據(jù)17個省的跟蹤審計結(jié)果，2021年第二季度審計發(fā)現(xiàn)問題金額477.62億元，占抽審省份直達(dá)資金的2.9%，其中，預(yù)算分配下達(dá)不及時、不合規(guī)、不精準(zhǔn)資金273.25億元，未及時調(diào)撥庫款14.91億元，違規(guī)撥付資金166.81億元，違規(guī)使用或未及時支付資金22.65億元。至2021年7月底，相關(guān)地區(qū)已完成整改問題金額176.72億元。據(jù)統(tǒng)計，在2021年2.8萬億元直達(dá)資金中，直接用于就業(yè)方面的資金支出超510億元；用于養(yǎng)老、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本住房等基本民生方面的資金支出超1.92萬億元，約占總支出的72%；相關(guān)直接惠企支出累計超過6000億元，惠及各類市場主體達(dá)166萬余家，合計超過200萬家次；安排1億元以上項目近3000個，規(guī)模超過1.3萬億元，保障農(nóng)田水利、交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程等重大項目有序開展，有效促投資、補短板?？梢钥闯?，在我國財政直達(dá)資金“快、準(zhǔn)、嚴(yán)”預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)過程中，財政部、審計署等相關(guān)監(jiān)管部門的效能得到了不斷釋放，這為進(jìn)一步完善建設(shè)常態(tài)化財政資金直達(dá)機制提供了有力的保障。

財政部在《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報告》中對2022年預(yù)算編制和財政工作的總體要求指出，跟蹤政策實施效果，及時研究解決企業(yè)反映的突出問題。預(yù)計全年退稅減稅約2.5萬億元，其中留抵退稅約1.5萬億元，資金直達(dá)企業(yè)。中央財政將進(jìn)一步加大對地方財力支持，補助資金直達(dá)市縣。同時，完善常態(tài)化財政資金直達(dá)機制，進(jìn)一步擴大范圍，推動資金快速精準(zhǔn)下達(dá)和使用。

二、財政資金直達(dá)機制常態(tài)化監(jiān)管存在的主要問題

常態(tài)化財政資金直達(dá)機制是對我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的重要補充。一方面，財政資金直達(dá)機制有利于財政資金迅速直達(dá)基層，盡早落地見效；另一方面，對基層政府能力、效率、透明、廉潔等提出了更高的要求。這就意味著，隨著財政資金直達(dá)機制逐漸常態(tài)化、制度化，國家對直達(dá)資金監(jiān)管監(jiān)控的要求也將進(jìn)一步提高。當(dāng)前，我國財政直達(dá)資金常態(tài)化監(jiān)管監(jiān)控機制還處于初步構(gòu)建階段，普遍存在著以下幾方面的問題：

（一）財政資金直達(dá)機制監(jiān)管制度體系不完善

財政資金直達(dá)機制監(jiān)管制度體系是規(guī)范直達(dá)資金分配、撥付、使用、監(jiān)管等流程的基本保障。通過梳理直達(dá)資金監(jiān)管相關(guān)政策可以看出，當(dāng)前我國直達(dá)資金監(jiān)管制度體系建設(shè)尚不完善，政策約束性不強，無法對直達(dá)資金相關(guān)業(yè)務(wù)人員及監(jiān)管人員形成強有力的指導(dǎo)效能，導(dǎo)致在實踐中不可避免會出現(xiàn)一些不規(guī)范的行為，這些行為不僅導(dǎo)致直達(dá)資金的執(zhí)行效率降低，同時也加大了資金被截留挪用的風(fēng)險隱患，使直達(dá)資金的政策效果大打折扣。

以福建省監(jiān)管局調(diào)查結(jié)果為例，部分縣（市）直達(dá)資金在執(zhí)行中存在落實直接撥付到受益對象要求有偏差、執(zhí)行直達(dá)資金單獨發(fā)文規(guī)定不到位、直達(dá)資金監(jiān)控管理系統(tǒng)信息反映不完整、直達(dá)資金績效目標(biāo)填報不及時、不合理等問題。

（二）財政資金直達(dá)機制監(jiān)控系統(tǒng)有待進(jìn)一步優(yōu)化

我國財政資金直達(dá)機制監(jiān)控系統(tǒng)是在原財政扶貧資金系統(tǒng)基礎(chǔ)上搭建的，在功能模塊、信息收集及信息共享等方面還存在著一些不足。首先，直達(dá)資金監(jiān)控功能尚不完善。財政直達(dá)資金的監(jiān)管監(jiān)控以監(jiān)控系統(tǒng)為支撐，當(dāng)前我國財政資金監(jiān)控系統(tǒng)是在財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺基礎(chǔ)上改造建立起來的，系統(tǒng)功能更側(cè)重于指標(biāo)數(shù)據(jù)的跟蹤和預(yù)警，在數(shù)據(jù)分析、預(yù)算績效管理等方面還有待進(jìn)一步開發(fā)。其次，數(shù)據(jù)錄入過程出現(xiàn)滯后和不規(guī)范行為。根據(jù)《通知》要求，預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)由各級預(yù)算管理部門將指標(biāo)分解下達(dá)并導(dǎo)入監(jiān)控系統(tǒng)，支付信息由部門預(yù)算管理機構(gòu)在單位支付資金后導(dǎo)入監(jiān)控系統(tǒng)，惠企利民補助發(fā)放信息由行業(yè)主管部門或財政部門導(dǎo)入監(jiān)控系統(tǒng)，各類信息數(shù)據(jù)的錄入主體相對獨立、操作性強，不利于數(shù)據(jù)真實性、完整性、及時性的保障。最后，預(yù)算指標(biāo)流、資金現(xiàn)金流及信息流不匹配。直達(dá)資金的落實需要預(yù)算指標(biāo)系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)和資金監(jiān)控系統(tǒng)同時發(fā)揮作用，而三個系統(tǒng)都具有較高的獨立性，因此在部分情況下很難形成及時、全面、精確的數(shù)據(jù)信息共享，這很大程度上增加了對直達(dá)資金監(jiān)管監(jiān)控的難度。

同樣以福建省監(jiān)管局的調(diào)查結(jié)果為例①，其轄區(qū)內(nèi)某縣于2020年6月底收到全國疫情防控重點保障企業(yè)優(yōu)惠貸款中央財政貼息資金1150萬元，已納入直達(dá)資金監(jiān)控管理系統(tǒng)，但該縣同期收到同一項目的省級配套資金912萬元沒有納入監(jiān)控管理系統(tǒng)，信息反映不及時、不完整。

（三）財政直達(dá)資金預(yù)算績效管理有待強化

雖然財政直達(dá)資金與傳統(tǒng)意義上的轉(zhuǎn)移支付資金相比，其撥付程序更加快捷、簡單，但從本質(zhì)上來講直達(dá)資金依然是政府性資金，應(yīng)遵循“花錢必有效、無效必問責(zé)”的原則，全面實施預(yù)算績效管理。在實踐中，我國直達(dá)資金預(yù)算績效管理還存在不足之處。首先，資金需求部門績效目標(biāo)設(shè)置不合理、不規(guī)范。雖然當(dāng)前財政部門對于直達(dá)資金的績效目標(biāo)有明確的管理要求，但從實踐來看，很多部門對直達(dá)資金績效管理的重視程度依然不足，直達(dá)資金績效目標(biāo)設(shè)置應(yīng)付、隨意，影響了后續(xù)績效評價和績效管理等相關(guān)工作的開展。其次，納入預(yù)算績效管理的主體不完整。根據(jù)《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號），績效評價對象應(yīng)包括部門績效評價和單位自評兩部分，當(dāng)前我國財政直達(dá)資金預(yù)算績效評價主體側(cè)重于基層項目主體，重點關(guān)注項目的支出進(jìn)度，在財政和部門評價方面稍顯薄弱。最后，績效評價結(jié)果應(yīng)用不足?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用是調(diào)整直達(dá)資金分配比例、提高資金使用效率的重要依據(jù)，是我國財政資金直達(dá)機制常態(tài)化建設(shè)的重要一環(huán)。

（四）財政資金直達(dá)機制信息公開透明度有待提高

信息公開化、透明化建設(shè)是我國財稅體制改革中的重要一環(huán)，也是財政資金直達(dá)機制監(jiān)管監(jiān)控常態(tài)化建設(shè)的重要任務(wù)?！掇k法》對直達(dá)資金信息公開作出了明確規(guī)定，要求地方各級財政部門以適當(dāng)方式向本級人大或其常委會報告直達(dá)資金分配、撥付、使用等情況，并要求其按照政府信息公開和預(yù)算公開要求，及時將有關(guān)分配情況向社會公開，主動接受社會監(jiān)督。《辦法》為我國財政直達(dá)資金信息公開提供了基礎(chǔ)，也積極鼓勵了地方各級財政部門信息公開實踐。目前，我國各地方財政部門就有關(guān)財政直達(dá)資金的公開內(nèi)容、公開時間、公開方式還未達(dá)成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。以北京市和上海市為例，北京市將財政資金直達(dá)基層納入重點領(lǐng)域信息公開，公開了2020年直達(dá)資金預(yù)算執(zhí)行情況與市級中央直達(dá)資金決算表；上海市將財政資金直達(dá)基層作為專項資金納入財政信息公開，公開了2020年各專項補助資金市級分配結(jié)果。企業(yè)和社會公眾的滿意度，是衡量財政資金直達(dá)機制績效的最終標(biāo)準(zhǔn)，而財政資金直達(dá)機制信息公開，是社會輿論和社會公眾監(jiān)督的重要前提條件，只有新聞媒體和社會公眾掌握相關(guān)信息，才能開展有效監(jiān)督。

三、進(jìn)一步完善財政資金直達(dá)機制常態(tài)化監(jiān)管的政策建議

建立常態(tài)化財政資金直達(dá)機制是推進(jìn)我國財稅體制改革的重要舉措。財政直達(dá)資金事關(guān)民生問題，是全社會關(guān)注的重點和熱點，針對上述財政資金直達(dá)機制監(jiān)管中存在的諸多問題，需要根據(jù)我國“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展及現(xiàn)代財政制度建設(shè)的需要，進(jìn)一步完善各項常態(tài)化的監(jiān)管制度建設(shè)，實現(xiàn)對財政直達(dá)資金從源頭到末端的全鏈條、全過程、全方位監(jiān)管，及時處置各類違法違規(guī)問題，保障直達(dá)資金合理、高效使用，提高資金使用的經(jīng)濟、社會和生態(tài)績效，達(dá)到預(yù)期戰(zhàn)略目標(biāo)。筆者認(rèn)為，重點需要做好以下幾方面的工作：

（一）加快財政資金直達(dá)機制監(jiān)管制度體系建設(shè)

制度體系建設(shè)是推進(jìn)財政資金直達(dá)機制監(jiān)管常態(tài)化的基礎(chǔ)保障，是強化責(zé)任主體、壓實主體責(zé)任義務(wù)的重要依據(jù)。財政資金直達(dá)機制監(jiān)管制度體系建設(shè)應(yīng)包括直接監(jiān)管制度和協(xié)同監(jiān)管制度兩個方面。

首先，進(jìn)一步加強直接監(jiān)管制度建設(shè)，即財政資金直達(dá)機制在管理和執(zhí)行環(huán)節(jié)中所受到監(jiān)控的制度。財政資金直達(dá)機制遵循“中央切塊、省級細(xì)化、備案同意、快速直達(dá)”的原則，由中央按照相關(guān)要素分配給各省，再由省級財政提出細(xì)化方案分配給市縣，并將分配方案報財政部備案同意，這種資金流轉(zhuǎn)機制有利于強化省級政府的保障職能職責(zé)，將更多的財力快速、高效地下沉到基層。直接監(jiān)控主體以各級財政部門、人大、審計及中國人民銀行國庫部門為主。在直達(dá)資金預(yù)算指標(biāo)分配環(huán)節(jié)制度建設(shè)中，需要進(jìn)一步強化財政部、省級財政及各級人大的職能，保證指標(biāo)分配合理、合法、合規(guī)。在直達(dá)資金預(yù)算下達(dá)環(huán)節(jié)制度建設(shè)中，各級財政相關(guān)部門需將預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)錄入直達(dá)資金監(jiān)管系統(tǒng)中，保證上級財政部門的動態(tài)跟蹤監(jiān)督管理，注重直達(dá)資金預(yù)算指標(biāo)的一致性、預(yù)算指標(biāo)錄入的完整性、及時性、準(zhǔn)確性。在直達(dá)資金撥付環(huán)節(jié)制度建設(shè)中，要強化中國人民銀行國庫部門對財政直達(dá)資金的監(jiān)管責(zé)任，依托國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)和人行支付審核流程，根據(jù)下達(dá)預(yù)算指標(biāo)精準(zhǔn)、及時地?fù)芨敦斦边_(dá)資金。針對重大項目、重點項目，要采取一般監(jiān)控與跟蹤審計相結(jié)合的方式，強化審計部門的督導(dǎo)作用。

其次，進(jìn)一步加強協(xié)同監(jiān)管制度建設(shè)。財政直達(dá)資金監(jiān)管工作需要多個部門共同協(xié)作，在制度建設(shè)中，要充分發(fā)揮民政部門、人力資源和社會保障部門、教育部門及社會公眾的監(jiān)督作用。針對財政直達(dá)資金實名臺賬，民政、人力資源和社會保障、教育等部門要實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管，保證直達(dá)資金實名臺賬信息的真實性、準(zhǔn)確性，要適時進(jìn)行實地檢查，確保資金實際去向與實名臺賬相符。此外，要積極發(fā)揮社會監(jiān)督作用，進(jìn)一步保障直達(dá)資金使用的安全性，確保直達(dá)資金能夠充分發(fā)揮“六?！比蝿?wù)，特別是保居民就業(yè)、保基本民生、保市場主體的重要作用。

（二）進(jìn)一步升級財政直達(dá)資金監(jiān)管系統(tǒng)

我國財政直達(dá)資金之所以能夠快速、高效、精準(zhǔn)到達(dá)基層，很大程度上得益于我國財政信息化建設(shè)。未來，我國財政資金直達(dá)機制常態(tài)化監(jiān)管依然離不開信息化支持。當(dāng)前我國財政管理領(lǐng)域技術(shù)發(fā)展迅速，財政大數(shù)據(jù)、人工智能、智慧財稅、數(shù)字財稅、預(yù)算管理一體化等獲得了較快發(fā)展，要將財政資金直達(dá)機制監(jiān)管納入國家現(xiàn)代財政制度建設(shè)和財稅技術(shù)發(fā)展的整體戰(zhàn)略進(jìn)行設(shè)計、實施。首先，升級直達(dá)資金監(jiān)管系統(tǒng)。進(jìn)一步完善動態(tài)追蹤功能，設(shè)置資金異常預(yù)警，開發(fā)數(shù)據(jù)分析等功能模塊，在滿足直達(dá)資金日常監(jiān)管監(jiān)控的同時，發(fā)揮監(jiān)控系統(tǒng)分析預(yù)測功能。其次，加快實現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)、資金撥付數(shù)據(jù)和監(jiān)管數(shù)據(jù)間的有效匹配，實現(xiàn)財政資金直達(dá)監(jiān)管與預(yù)算管理系統(tǒng)、國庫管理系統(tǒng)的兼容。同時，進(jìn)一步加大數(shù)據(jù)的共享力度，加快與民政部門、人力資源和社會保障部門等相關(guān)部門間的系統(tǒng)對接，實現(xiàn)對直達(dá)資金全鏈條、全過程數(shù)據(jù)的分析、對比和監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，整改問題，有效提高直達(dá)資金監(jiān)管效率。再次，逐步實現(xiàn)財政直達(dá)資金監(jiān)管系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的兼容，將其納入現(xiàn)代財政制度建設(shè)的總體框架。

（三）進(jìn)一步完善財政資金直達(dá)機制績效管理制度

全面實施預(yù)算績效管理，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。常態(tài)化財政直達(dá)資金作為政府財政資金中重要的一部分，必須納入全面預(yù)算績效管理體系中，以直達(dá)資金為對象，將績效理念、方法融入直達(dá)資金分配、撥付、使用、監(jiān)管的每一環(huán)節(jié)，建立全方位、全過程、全覆蓋的直達(dá)資金預(yù)算績效管理體系。

首先，從績效評價的主體和評價對象上來講，一是財政直達(dá)資金績效評價應(yīng)包括單位自評對象和部門、財政評價對象兩部分。其中，單位自評對象包括所有財政直達(dá)資金項目支出，自評主體為項目支出基層單位，如市（縣）財政局、人力資源和社會保障局等，部門、財政評價應(yīng)對財政資金分配決策情況、制度辦法的健全性，以及執(zhí)行情況、資金管理和使用情況等內(nèi)容進(jìn)行評價，評價主體為直達(dá)資金管理相關(guān)部門，包括各級財政部門、人民銀行各級國庫部門等。二是直達(dá)資金績效管理需貫穿直達(dá)資金分配、撥付、使用、監(jiān)管全過程，包括部門預(yù)算管理司局（中央）將預(yù)算指標(biāo)分解下達(dá)到省；部門預(yù)算管理處（省級）將預(yù)算指標(biāo)分解下達(dá)到市、縣；行業(yè)主管部門或財政部門設(shè)立實名臺賬；各部門預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)錄入等預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)全過程，中國人民銀行各級國庫司管理、撥付、監(jiān)管資金全過程，以及直達(dá)資金項目申報、審核、立項、運行全過程。三是直達(dá)資金績效管理需覆蓋所有直達(dá)資金項目。各級財政部門應(yīng)推動建設(shè)直達(dá)資金項目庫，完善項目庫管理，保證直達(dá)資金使用高效的同時，推動直達(dá)資金績效管理完備性建設(shè)。

其次，從績效評價實施上來講，直達(dá)資金預(yù)算績效管理應(yīng)包括以下三個方面：一是完善績效目標(biāo)管理?？冃繕?biāo)管理是直達(dá)資金績效管理的核心，需要突出其特殊性，如時效要求、精準(zhǔn)要求、滿意度要求等。項目主體單位自評績效目標(biāo)應(yīng)包括項目的預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)等，財政和部門績效評價指標(biāo)設(shè)計應(yīng)與直達(dá)資金密切相關(guān)。二是績效評價的組織管理。由省級財政部門負(fù)責(zé)擬定績效評價制度辦法，指導(dǎo)各項目部門開展績效評價工作，組織實施績效評價，并對單位自評結(jié)果進(jìn)行抽查復(fù)核。三是績效評價的實施。直達(dá)資金績效評價活動應(yīng)包括事前評價、事中評價和事后評價三部分。其中，事前評價主要針對直達(dá)資金預(yù)算指標(biāo)分配的合理、合規(guī)，基層部門項目績效目標(biāo)設(shè)置的合理性，以及直達(dá)資金預(yù)算編制等內(nèi)容的績效評價；事中評價主要針對直達(dá)資金從中央下達(dá)到基層的全過程，包括預(yù)算指標(biāo)下達(dá)的及時性、準(zhǔn)確性，項目信息錄入監(jiān)控系統(tǒng)的準(zhǔn)確性、及時性和完整性，直達(dá)資金撥付流程的規(guī)范性、及時性等內(nèi)容；事后評價主要針對直達(dá)資金項目主體的績效評價，包括資金使用單位績效目標(biāo)完成情況和預(yù)算執(zhí)行情況、直達(dá)資金項目支出進(jìn)度等內(nèi)容。四是績效評價結(jié)果。單位應(yīng)通過項目支出績效自評表反映項目實施效果，財政和部門評價通過績效評價報告形式體現(xiàn)，并將自評結(jié)果報上級財政和預(yù)算部門進(jìn)行評價，及時反饋評價結(jié)果，督促相關(guān)主體進(jìn)行整改。

最后，從績效管理結(jié)果應(yīng)用上來講，充分發(fā)揮上級財政部門的監(jiān)督管理職能，強化績效管理結(jié)果應(yīng)用。一是建立績效管理反饋整改機制，對績效管理中發(fā)現(xiàn)的問題及時督促整改，切實提高直達(dá)資金的使用效益。二是建立績效評價結(jié)果與直達(dá)資金指標(biāo)下達(dá)掛鉤機制，對于高支出、低效率、非必要支出的直達(dá)資金項目，取消或降低下一年度預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)，形成預(yù)算績效閉環(huán)管理，將直達(dá)資金績效管理落到實處。三是建立責(zé)任追究制度，對績效管理過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，嚴(yán)格追究相關(guān)主體責(zé)任，切實做到“花錢必有效、無效必問責(zé)”，充分發(fā)揮直達(dá)資金惠民利企的職能。

（四）進(jìn)一步完善財政資金直達(dá)機制信息披露制度

在現(xiàn)行政府預(yù)決算信息披露制度框架下，要進(jìn)一步完善財政資金直達(dá)機制信息披露制度，主要重點包括明確信息披露的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式及獎罰措施等方面。在財政資金直達(dá)機制信息披露范圍方面，需要明確重點指標(biāo)，如資金總額、主要結(jié)構(gòu)、實際績效等；財政資金直達(dá)機制信息披露標(biāo)準(zhǔn)方面，在現(xiàn)行預(yù)算支出的類、款、項、目層級中，需要披露到哪一級；在財政資金直達(dá)機制信息披露方式方面，除了常規(guī)的預(yù)算、決算報告外，是否還采用其他方式；在財政資金直達(dá)機制信息披露獎罰措施方面，需要制定相應(yīng)具體的制度。通過進(jìn)一步完善財政資金直達(dá)機制信息披露制度，回應(yīng)社會各界關(guān)切，為社會輿論和公眾監(jiān)督創(chuàng)造良好的條件。■

注釋：

①福建監(jiān)管局.福建監(jiān)管局：財政直達(dá)資金執(zhí)行中存在的問題及管理建議[EB/OL].（2020-09-11）.http://fj.mof.gov.cn/gzdt/caizhengjiancha/202009/t20200911_3587 094.htm.