水利水電工程移民群體利益表達(dá)的困境與消解

葉 欣，李雯玥

(1.河海大學(xué)體育系，江蘇 南京 210098；2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

水利水電工程移民是一項(xiàng)十分龐大的工作，該群體人數(shù)從1949年到2020年累計(jì)達(dá)2 000余萬人[1]，由于其具有過程的長(zhǎng)期性和開展的強(qiáng)制性，這一利益群體在移民工作中處于弱勢(shì)地位，難免會(huì)出現(xiàn)各種利益相關(guān)問題。完善利益表達(dá)形式，平衡利益分配不協(xié)調(diào)的矛盾，緩解利益沖突，是改善該群體現(xiàn)狀的必要措施。移民群眾“信訪不信法”，許多屬于民事法律、政策解決的問題，大多以上訪形式尋求解決[2]，水利水電工程移民在利益表達(dá)上存在諸多困境，亟待消解。

1 水利水電工程移民群體利益表達(dá)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

水利水電移民工程的利益表達(dá)展現(xiàn)為移民把水利水電工程實(shí)施過程中的期待、要求和意見等利益表達(dá)信息采用不同渠道輸送給政府及相關(guān)部門，政府及相關(guān)部門在接收移民利益表達(dá)信息后實(shí)施整理、商討表決、制定議案等運(yùn)作過程后，向移民進(jìn)行政策反饋的過程。目前，水利水電工程移民群體利益表達(dá)面臨利益表達(dá)主體的能力、表達(dá)的渠道、表達(dá)的方式、表達(dá)的制度化等方面的困境。

1.1 移民表達(dá)意識(shí)較為強(qiáng)烈，但缺乏良好的陳述能力

移民群體呈現(xiàn)強(qiáng)烈的表達(dá)意愿，但受知識(shí)層次與綜合素質(zhì)的限制，會(huì)出現(xiàn)無力表達(dá)和不善表達(dá)的現(xiàn)象。調(diào)查顯示，水利水電工程移民過程中半數(shù)以上的移民就工作發(fā)表過意見，沒有發(fā)表意見的部分移民存在“有意見但不知道怎樣表達(dá)”“沒時(shí)間表達(dá)”現(xiàn)象，少部分移民存在“搭便車”心理，認(rèn)為自己不說別人也會(huì)提，甚至覺得意見提了沒用，政府不會(huì)采納。可以看出，少部分移民的民主權(quán)利意識(shí)和維權(quán)意識(shí)較弱，有“自我輕視”傾向。

“無力表達(dá)”反映的是水利水電工程移民群體無論在社會(huì)空間還是地域空間都處于相對(duì)邊緣的地帶，經(jīng)濟(jì)資源不足、社會(huì)資源短缺以及人力資源匱乏，都導(dǎo)致他們無力向更高決策者表達(dá)自身利益訴求。相關(guān)調(diào)查表明，諸多移民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)政府的信任程度相對(duì)較低，對(duì)省、市和中央政府的信任程度較高，隨著政府級(jí)別的增加，移民的信任程度依次上升。但是，移民雖然對(duì)基層政府的信任度較低，若有意見仍尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府去反映和解決問題，沒有過多人選擇地市級(jí)、省級(jí)和中央政府作為利益表達(dá)的客體。對(duì)他們而言，無論空間還是心理距離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都最近，表達(dá)意見的成本最低。

“不善表達(dá)”反映的是水利水電移民利益表達(dá)的實(shí)際水平以及與此相聯(lián)系的認(rèn)知結(jié)構(gòu)。一方面，中國優(yōu)秀傳統(tǒng)道德文化中“與人為善”“以和為貴”理念的傳承難免發(fā)展了部分國民不善言辭、逃避爭(zhēng)辯、隱忍遷就的個(gè)性，該現(xiàn)象是造成水利水電工程移民群體對(duì)自身利益訴求不善表達(dá)的深層原因。移民一般都生活在邊緣地帶，遠(yuǎn)離社會(huì)權(quán)力中心的同時(shí)也缺乏向上層決策者發(fā)聲的相應(yīng)政治資源，多種原因?qū)е乱泼窦南Ｍ凇懊骶焙汀扒骞佟?，影響和左右著他們利益表達(dá)素養(yǎng)的培育，使其利益表達(dá)意識(shí)低下。另一方面，移民居住地在區(qū)域空間上的邊緣化顯著降低其教育資源的豐富度，高層次教育的匱乏以及高文化人才的流失，使得該群體的教育水平整體上處于欠缺狀態(tài)、文化水平更是難以提升，在現(xiàn)代民主社會(huì)中表達(dá)自身利益訴求所需的必要知識(shí)與技能無法獲得，更難以改善，加重了該群體對(duì)利益不善表達(dá)的局面。

1.2 移民表達(dá)渠道不夠通暢，難以達(dá)成其高效的利益訴求

利益表達(dá)渠道的制度化發(fā)展有助于規(guī)范移民群體的表達(dá)行為，進(jìn)而為群體利益的有序表達(dá)提供穩(wěn)定保障。但在現(xiàn)實(shí)表達(dá)過程中，水利水電工程移民相較于在體制框架內(nèi)選取制度化的表達(dá)方式，他們更偏向于直接采用非制度化的方式進(jìn)行表達(dá)。該現(xiàn)象一方面從側(cè)面反映了我國現(xiàn)有表達(dá)渠道不通暢以及相關(guān)保障制度亟待完善的現(xiàn)狀，另一方面說明水利水電工程移民群體在過去的表達(dá)過程中能夠更快速地從非制度化的表達(dá)形式中收獲預(yù)期效果，對(duì)該形式具有更多的認(rèn)同和效仿。

當(dāng)前，法律訴訟、信訪等形式是水利水電移民群體制度化表達(dá)的主要渠道，這些渠道在體制內(nèi)呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢(shì)，但仔細(xì)推敲發(fā)現(xiàn)這些渠道不夠暢通[2]。比如，信訪渠道在當(dāng)下成為水利水電工程移民群體在利益表達(dá)渠道選擇中的優(yōu)先選項(xiàng)。信訪渠道作為一種特殊行政救濟(jì)手段，其具有非常態(tài)性，信訪制度不受法律規(guī)范所約束，但在訴訟過程中，無法有效克服訴訟拖延過程帶來的弊端，更無法強(qiáng)化長(zhǎng)官的意志，甚至對(duì)司法過程造成惡性干預(yù)的結(jié)果。隨著《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》等文件的發(fā)布，信訪制度雖然仍舊采用非制度化的運(yùn)行邏輯、“官治化”渠道，但作為正式的體制安排，其辦理的過程和結(jié)果實(shí)現(xiàn)可以實(shí)時(shí)查詢、跟蹤、督辦與評(píng)價(jià)，其透明度與公正性得以顯著增強(qiáng)。但是，這一表達(dá)渠道處理問題周期較長(zhǎng)，使得部分水利水電工程移民群體在表達(dá)自身利益訴求時(shí)所選用的體制外表達(dá)方式?！叭饲椤薄扒榉帧钡纫蛩厥撬姽こ桃泼裨谥袊氖烊松鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中所無法回避的重要因素，多數(shù)水利水電項(xiàng)目在鄉(xiāng)村完成建設(shè)和搬遷安置，鄉(xiāng)土社會(huì)的特點(diǎn)決定著移民群體在遭遇棘手問題時(shí)首先可能選擇“托熟人、找關(guān)系”等方式來表達(dá)自身利益訴求，尋求他們可以鏈接的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不得已的情況下再考慮公開的表達(dá)渠道。另一種非制度化表達(dá)渠道就是“鬧”，這一現(xiàn)象充分體現(xiàn)移民群體和政府間的博弈心態(tài)，二者之間的矛盾點(diǎn)在于：前者關(guān)心的首要問題是利益獲取，而后者對(duì)社會(huì)秩序安定更為關(guān)注，經(jīng)歷“問題化”過程后前者的問題才可能被納入后者的正式議事日程，而“鬧”在這個(gè)問題化過程中起催化和推動(dòng)作用，一定程度的“鬧”有助于該群體的訴求引起政府的關(guān)注與重視，從而推進(jìn)事件的有效解決。這一過程中，移民群體可能會(huì)形成并堅(jiān)持“不鬧不解決,小鬧小解決,大鬧大解決”的表達(dá)心態(tài)[3]。因此，越級(jí)上訪、集體上訪以及重復(fù)上訪等異常上訪形式不斷涌現(xiàn)，釀成了各類群體性事件，威脅社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)?？傊?，制度化表達(dá)渠道的不通暢以及非制度化表達(dá)手段的異化，引發(fā)了我國水利水電工程移民群體為達(dá)成一定程度的利益需求，表達(dá)渠道向非制度化轉(zhuǎn)向?？梢钥闯?，現(xiàn)階段水利水電工程移民群體在表達(dá)自身利益訴求時(shí)更愿意優(yōu)先選擇非制度化渠道，其訴求過程的邏輯思路可簡(jiǎn)要描述為：利益受到侵害；嘗試隱忍消解，同時(shí)在“熟人社會(huì)”尋求庇護(hù)；矛盾不斷地加強(qiáng)，促使其隱形反抗的意愿逐漸強(qiáng)烈；反抗無效后，基于前人經(jīng)驗(yàn)選擇“信訪”等渠道進(jìn)行抗?fàn)幈磉_(dá)，該過程呈現(xiàn)出非制度化的行動(dòng)傾向。

1.3 移民表達(dá)載體呈碎片化，限制其目標(biāo)利益意愿的實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)代社會(huì)秩序愈發(fā)依靠“結(jié)構(gòu)”來維持，這可謂是一種“新型的結(jié)構(gòu)關(guān)系”。“結(jié)構(gòu)秩序”這個(gè)概念關(guān)注社會(huì)的各類成分，同時(shí)注重各成分間的有序互動(dòng)，而表達(dá)載體的組織化發(fā)展是行動(dòng)能力提升加強(qiáng)的絕佳途徑。一般來說，利益表達(dá)如同組織化結(jié)構(gòu)一般，于現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系而言，是其中的基本行動(dòng)單位。移民憑借碎片化形式進(jìn)行利益表達(dá)的現(xiàn)象，嚴(yán)重威脅社會(huì)的秩序性和穩(wěn)定性，阻礙現(xiàn)代社會(huì)健康運(yùn)轉(zhuǎn)[4]。故對(duì)個(gè)體利益的過度強(qiáng)調(diào)容易超出政府的正常負(fù)荷，影響利益表達(dá)渠道的暢通性，阻礙移民群體利益表達(dá)權(quán)力的有效行使，水利水電工程移民群體對(duì)組織化利益表達(dá)載體的需求處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。改革開放以來，各式各樣的自治模式不斷涌現(xiàn)，水利水電工程移民群體原本依賴的自治性組織理論上應(yīng)成為其組織化利益表達(dá)的主要載體。但由于國家自上而下的壓力型體制未完全消散，此類自治性組織轉(zhuǎn)而扮演諸如資源汲取以及社會(huì)動(dòng)員和治理的傳統(tǒng)角色，而作為利益表達(dá)主體的移民群體無法充分釋放其利益表達(dá)的功能。盡管隨著相關(guān)制度的不斷改革與演進(jìn)，移民群體的利益表達(dá)功能在局部地區(qū)的自治組織中受到重視，但從全局角度觀察仍可以發(fā)現(xiàn)，利益訴求的代言人所扮演的法理角色和行政代表所扮演的體制角色之間的沖突尚未得到有效解決，水利水電工程移民群體選用的利益表達(dá)載體的穩(wěn)定性有待考量，該群體依舊以碎片化的表達(dá)方式存在。查特吉[5]指出，“底層歷史是碎片化的、不連續(xù)的、不完整的，底層意識(shí)的內(nèi)部是分裂的?！痹谛∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)帶來的壓力和壓力型體制所產(chǎn)生的制約雙管齊下的現(xiàn)狀中，以鄉(xiāng)村社會(huì)共同利益訴求為基礎(chǔ)的內(nèi)生型組織生命力微弱，甚至難以誕生，進(jìn)一步造成了我國水利水電工程移民群體在表達(dá)共同利益訴求時(shí)穩(wěn)定的組織化載體的缺失。已有學(xué)者表示，“依法表達(dá)”理念以及“以法抗?fàn)帯蹦Ｊ降某霈F(xiàn)，對(duì)群體性表達(dá)事件由非正式組織向逐步組織化發(fā)展起作用[6]。但群體性利益表達(dá)事件的非制度化組織特征能否代表我國工程移民群體在利益表達(dá)渠道上已經(jīng)具備組織化載體尚且有待商榷。首先，便是對(duì)合法性的考量，該類非正式利益表達(dá)組織并不具備正式組織所具有的合法性?？疾炱滢k事程序，不僅無法獲得政府部門的認(rèn)可和合法資格的認(rèn)證，更是缺少與政府部門間的穩(wěn)定銜接機(jī)制。在這種情況之下，實(shí)質(zhì)性威脅的出現(xiàn)易使其陷入“合法性困境”，從而受到嚴(yán)厲的制裁[7]。其次，便是此類非正式組織缺少穩(wěn)定性。作為一種軟組織，其缺少內(nèi)部的系統(tǒng)性和支配性，科層制不夠明確，缺少加入與退出的相關(guān)程序，相互之間的權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系較為模糊，依靠基本人文道德對(duì)組織成員進(jìn)行道德約束，組織在活動(dòng)上產(chǎn)生的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)都由來自其成員的自發(fā)性援助[6]，故非正式利益表達(dá)組織以特定事件的完結(jié)為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)該組織自身的終結(jié)。而該種情況下出現(xiàn)的缺乏組織依賴的移民群體，便采取極端方式來實(shí)現(xiàn)自身愿望。

1.4 移民表達(dá)形式缺乏理性，影響社會(huì)穩(wěn)定的秩序需求

當(dāng)前，水利水電工程移民群體在利益表達(dá)過程中仍舊存在各類現(xiàn)實(shí)問題，其中表達(dá)形式缺乏理性較為顯著。一般情況下，表達(dá)形式的選用與表達(dá)渠道的形式存在密切的聯(lián)系，不同的表達(dá)形式借助不同的表達(dá)渠道來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)移民群體在利益表達(dá)過程中采取突破合法底線的策略與手段時(shí)便出現(xiàn)缺乏理性的表達(dá)形式。就現(xiàn)階段而言，我國水利水電工程移民群體從整體來看，缺乏理性的表達(dá)形式占比較多，特征明顯，比如利益賄賂、暴力沖突以及秩序擾亂等行為。其中，利益賄賂是缺乏理性甚至非合法化利益表達(dá)形式中較為典型的一類，是“熟人社會(huì)”中借助“庇護(hù)型”私人關(guān)系實(shí)現(xiàn)利益訴求的重要方式，更是滋生基層腐敗的關(guān)鍵。這種形式下的利益訴求，看似較為弱勢(shì)的工程移民群體與相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的基層干部之間的等價(jià)交換，利益賄賂換取利益庇護(hù)，但實(shí)際上卻是諸如假公濟(jì)私等腐敗邏輯下的社會(huì)問題凸顯。以暴力沖突的方式實(shí)現(xiàn)利益訴求，同樣也是缺乏理性的表達(dá)形式的重要體現(xiàn)之一。現(xiàn)階段，我國水利水電工程移民群體不乏借助暴力沖突實(shí)現(xiàn)其利益表達(dá)的行為，譬如暴力擾亂公務(wù)、暴力沖擊政府部門等。暴力沖突更容易激發(fā)社會(huì)群體性事件，進(jìn)而擾亂社會(huì)秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)秩序穩(wěn)定的影響因素較多，在看到暴力沖突占據(jù)不可或缺的位置的同時(shí)，非暴力行為同樣不容忽視。譬如，群體性的示威行為、圍堵相關(guān)部門及其工作人員的行為以及嚴(yán)重阻礙公共交通的行為等，都顯著威脅到社會(huì)秩序的穩(wěn)定性。水利水電工程移民群體借助此類非理性表達(dá)手段，通過擾亂社會(huì)秩序，施加社會(huì)壓力等方式，促使相關(guān)政府部門加強(qiáng)重視。“不斷運(yùn)用各種策略和技術(shù)把自己的困境建構(gòu)為國家本身真正重視的社會(huì)秩序問題”[8]。事實(shí)上，就當(dāng)前水利水電工程移民群體來看，表達(dá)形式在利益訴求的實(shí)現(xiàn)、利益糾紛解決的實(shí)用性高低、是否快速達(dá)成，是他們關(guān)注的重點(diǎn)、焦點(diǎn)，是否為法治或人治、是否司法、合法，于他們而言并不重要[7]。基于近年來的諸多事實(shí)經(jīng)驗(yàn)，水利水電工程移民群體在利益表達(dá)過程中的失序行為儼然上升成為觸發(fā)各類群體性社會(huì)事件的隱性要素，需加以重視。

1.5 移民保障補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所差異，限制工程的推進(jìn)落實(shí)

移民保障機(jī)制的困境主要表現(xiàn)在政策補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異和工程建設(shè)過程中組織管理的完善程度。一方面，各省份的政策補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所差異。我國幅員遼闊，地勢(shì)地貌繁多復(fù)雜，不同的地理位置為水利水電工程的建設(shè)造成不同程度的困難。區(qū)域跨度大、時(shí)間跨度長(zhǎng)是水利水電工程自身的固有特征，大跨度的特性使得我國水利水電工程建設(shè)在地域范圍上出現(xiàn)跨省域現(xiàn)象，進(jìn)而對(duì)工程開展及移民補(bǔ)償工作產(chǎn)生直接影響。國務(wù)院發(fā)布《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》后，移民群體的利益保障有了相應(yīng)依據(jù)，但各地采用的政策標(biāo)準(zhǔn)仍存在顯著差異，在移民安置政策的公開、透明，尤其是補(bǔ)償原則、標(biāo)準(zhǔn)和安置方案的公開方面成為影響移民群體利益表達(dá)的關(guān)鍵因素，較大程度地限制了移民工作的推進(jìn)。部分水利水電工程實(shí)施過程中出現(xiàn)需要多地協(xié)同實(shí)施，但各地相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、政策有所差異，使得移民群體補(bǔ)償、福利不一致，這些都容易觸發(fā)移民群體不滿而阻礙工程建設(shè)的進(jìn)度，繼而影響征地移民工作的有序開展[9]。另一方面，水利水電工程移民工作過程中存在組織管理的不完善。水利水電工程因其工程范圍覆蓋廣、影響因素多重復(fù)雜以及以人為工作對(duì)象的獨(dú)特性等特征，要求其建設(shè)工作必須由當(dāng)?shù)卣块T、施工企業(yè)以及征地移民三方協(xié)作，明確職責(zé)，履行義務(wù)，行使權(quán)益，在相關(guān)法律法規(guī)的約束下共同維護(hù)社會(huì)秩序，避免矛盾與沖突。據(jù)調(diào)查，施工企業(yè)、組織單位在工程建設(shè)中會(huì)出現(xiàn)操作實(shí)施及保障管理過程疏漏的問題，企業(yè)內(nèi)部組織管理的不完善使得征地移民的利益訴求無法得到應(yīng)有保證。與此同時(shí)，不合理的縮減建筑材料、采用劣質(zhì)原料等操作隨施工企業(yè)自身內(nèi)部的管理缺陷而暴露出來，嚴(yán)重影響工程建設(shè)質(zhì)量。此外，組織管理的不夠細(xì)致，明顯降低施工效率，一定程度上為征地移民工作帶來不必要的阻礙[10]。

2 水利水電工程移民群體利益表達(dá)困境的消解路徑

我國水利水電工程移民群體在利益表達(dá)過程中面臨的困境，受多類要素不同程度影響，為此，欲對(duì)其實(shí)施有效消解，需從多角度考慮、多層面著手，制定多方參與、多層突破、多力協(xié)同的消解方案。

2.1 提升移民主體利益表達(dá)的陳述能力

國家和移民群體實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng)，在整體上維持水利水電工程移民建設(shè)運(yùn)行的秩序性和過程的連續(xù)性，在人與人，人與社會(huì)以及人與自然之間保持動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)是水利水電工程移民的重要訴求，而要達(dá)成這一目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)多方共識(shí)與平衡，提升移民主體利益表達(dá)的陳述能力是其關(guān)鍵[6]。一方面，應(yīng)重視水利水電工程移民群體利益表達(dá)的主體性。我國水利水電工程移民群體利益表達(dá)意識(shí)和能力的沖突，是促使其利益表達(dá)陷入困境的首要原因，移民群體自身文化素養(yǎng)的不足、民主意識(shí)的薄弱和資源機(jī)遇的匱乏是造成主體意識(shí)薄弱的根源[11]。要加強(qiáng)移民主體利益表達(dá)的能力，一是要提升移民群體自身文化素質(zhì)，豐富其基本文化素養(yǎng)；二是要進(jìn)一步普及民主教育，明確其權(quán)利和義務(wù)意識(shí)；三是要適當(dāng)豐富移民群體的資源，協(xié)調(diào)機(jī)遇平衡分配。為此，可大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，提升入學(xué)率，增強(qiáng)教育的覆蓋面，通過對(duì)教育領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的加強(qiáng)建設(shè)、教育工作者的嚴(yán)格培養(yǎng)與選拔，以切實(shí)改善工程移民群體文化學(xué)習(xí)氛圍，進(jìn)而有效提升其文化素養(yǎng)。并且，現(xiàn)階段社會(huì)先進(jìn)民主理念的普及，有助于提升基層組織積極參政的氛圍，營(yíng)造積極向上、合適合法的表達(dá)氛圍，推動(dòng)移民群體恰當(dāng)表達(dá)意識(shí)的形成與合理表達(dá)能力的提升。同時(shí)，對(duì)水利水電工程移民群體所擁有的政治、經(jīng)濟(jì)和教育等相關(guān)資源進(jìn)行豐富改善與協(xié)調(diào)平衡，提升該群體利益表達(dá)的水平與自信。另一方面，加強(qiáng)工程移民群體參與的積極性，全面提升其在決策過程中的話語地位。相較于我國對(duì)于利益表達(dá)的相關(guān)法律政策的完善，切實(shí)增強(qiáng)移民群體話語權(quán)，提升其話語地位顯得同樣重要?？梢酝ㄟ^移民群體舉薦的方式，選出代表為工程移民群體表達(dá)利益訴求。相關(guān)代表人員或群體重視和接納移民意見，充分代表并維護(hù)群體合法權(quán)益，而移民應(yīng)自覺尊重代表意見，遵守秩序規(guī)范，履行基本義務(wù)與職責(zé)。與此同時(shí)，政府應(yīng)全面考慮工程移民群體依法享有的各項(xiàng)基本權(quán)利，加強(qiáng)與移民群體的聯(lián)系，傾聽訴求、接納建議、接受監(jiān)督，并努力為移民群體參與管理創(chuàng)造條件。打破守舊理念，創(chuàng)新執(zhí)政理念和決策方法，確保相關(guān)決策的科學(xué)化、資源分配的合理化、規(guī)則制定的民主化，防止移民群體利益表達(dá)過程中出現(xiàn)權(quán)力過度干預(yù)的情況。

2.2 健全移民群體利益表達(dá)的法制化渠道

水利水電工程移民群體對(duì)其利益訴求的表達(dá)，究其本質(zhì)，是該群體將自身利益在合法化前提下，向全社會(huì)和政府進(jìn)行反映。從政府角度出發(fā)，應(yīng)充分采納盡可能全面的建議信息以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共政策的制定，制定過程的修改只有建立在充分全面的信息基礎(chǔ)上，才能避免偏差與失衡的出現(xiàn)[12]。所以政府在政策制定時(shí)，應(yīng)事先征求工程移民群體即移民主體的意見，憑借專家學(xué)者自身職業(yè)素養(yǎng)能力，制定與工程移民群體利益訴求相符合的科學(xué)化決策。因此，表達(dá)渠道的法制化顯得尤為重要。

首先，水利水電工程移民群體利益表達(dá)渠道法制化的建立健全過程應(yīng)以現(xiàn)有諸如各類代表制度以及組織活動(dòng)制度等法制化利益表達(dá)渠道為基礎(chǔ)，加以進(jìn)一步完善。其次，以移民群體的實(shí)際利益需求為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際移民工作的部署，進(jìn)一步完善和保障移民群體利益表達(dá)的相關(guān)制度和規(guī)范。第三，應(yīng)時(shí)刻保持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力，為水利水電工程移民群體帶來更全面、實(shí)際和有效的利益表達(dá)渠道，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其約束，進(jìn)一步加強(qiáng)水利水電工程移民群體的利益表達(dá)的合法性。

就我國現(xiàn)有關(guān)于水利水電工程移民群體的利益表達(dá)渠道而言，一方面要完善并鞏固譬如信訪、批評(píng)建議以及檢舉控告和訴訟制度等已有的利益表達(dá)渠道，促使其在各地區(qū)差異化的形勢(shì)之下打造更好的利益表達(dá)渠道；同時(shí)，因地制宜、創(chuàng)新不同地區(qū)的利益表達(dá)渠道，關(guān)注細(xì)節(jié)，統(tǒng)合渠道，最大限度地發(fā)揮已有組織、協(xié)會(huì)的積極功能，保證移民群體利益表達(dá)順利實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)利益的有效表達(dá)與訴求的合理滿足。

2.3 培育移民群體利益表達(dá)的社會(huì)組織

法國學(xué)者托克維爾[13]認(rèn)為，公民在民主國家中以獨(dú)立個(gè)體的狀態(tài)存在，個(gè)體的軟弱與無力，迫使其進(jìn)入一個(gè)自發(fā)性互相幫助的狀態(tài)，借助互助的力量去干事業(yè)，避免陷入困境卻又無能為力狀態(tài)的出現(xiàn)。由此可見，組織在利益表達(dá)中占據(jù)重要地位。我國水利水電工程移民群體現(xiàn)階段的利益表達(dá)，存在分散化和碎片化的現(xiàn)象，對(duì)群體成員具有充分代表性和凝聚力的社會(huì)組織缺失，將移民群體的呼聲和他們分散的利益凝結(jié)為具體內(nèi)容納入政策議程的過程出現(xiàn)阻塞，導(dǎo)致該群體的利益表達(dá)呈分散化和碎片化，相比于組織化程度較強(qiáng)的利益表達(dá)形式，該趨勢(shì)顯得更為顯著。因此，我國水利水電工程移民群體亟待健全并完善相關(guān)的有效的利益表達(dá)的社會(huì)組織。以水利水電工程移民群體的權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，創(chuàng)新疏通其利益表達(dá)的渠道與途徑，進(jìn)一步對(duì)移民群體的利益表達(dá)形式進(jìn)行理性化、合法化調(diào)整，及時(shí)有效地響應(yīng)群體呼聲。①建立健全各類社工組織、相關(guān)協(xié)會(huì)以充分代表水利水電工程移民的群體利益，提高其利益表達(dá)形式的組織化程度。②積極發(fā)展專注于為水利水電工程移民群體服務(wù)的社會(huì)性中介組織。我國中介組織貼近群眾，憑借其在群眾工作中的一線位置成為工程移民群體利益表達(dá)最便捷有效的渠道，同時(shí)借助其與政府組織的特殊關(guān)系以實(shí)現(xiàn)群體利益的高質(zhì)量表達(dá)，充分發(fā)揮其上傳下達(dá)、下情上報(bào)的角色職能。③大力支持具有民生意識(shí)、社會(huì)責(zé)任且敢于直言的專家學(xué)者為水利水電工程移民群體代言，并為群體的言論自由創(chuàng)造足夠的空間平臺(tái)，為其提供充分的學(xué)術(shù)尊重。

2.4 優(yōu)化移民群體利益表達(dá)的理性形式

水利水電工程移民群體在利益訴求表達(dá)與實(shí)現(xiàn)的過程中為弱勢(shì)方，合法表達(dá)途徑的不完善可能導(dǎo)致整個(gè)移民工作的推進(jìn)難度加強(qiáng)，因此，相關(guān)部門需重視工程移民群體的合法權(quán)益，優(yōu)化移民群體的利益表達(dá)形式，使其權(quán)利的行使、利益的實(shí)現(xiàn)得以保障，推動(dòng)移民工作的順利開展?？蓮墓娸浾撈脚_(tái)和民主參與形式兩個(gè)方面來優(yōu)化移民利益表達(dá)形式。

首先，公共輿論平臺(tái)的搭建是優(yōu)化水利水電工程移民群體利益表達(dá)形式的重要途徑。阿爾蒙德等[14]認(rèn)為，當(dāng)大眾傳播工具被政治領(lǐng)域的精英人物控制，各項(xiàng)報(bào)道的發(fā)布首先需要通過其批準(zhǔn)時(shí)，大眾傳播工具的輿論表達(dá)功能受到限制，其時(shí)效性與有效性均受影響而降低。公共輿論即公共意見，是指相當(dāng)數(shù)量的公民對(duì)某現(xiàn)象、某問題所產(chǎn)生的具有傾向性的看法或意見，是社會(huì)意識(shí)形態(tài)在反映社會(huì)階級(jí)與社會(huì)階層、社會(huì)集團(tuán)利益與集團(tuán)要求時(shí)的特殊表現(xiàn)形式，更是公眾群體進(jìn)行利益表達(dá)、組織部門對(duì)其進(jìn)行回應(yīng)和滿足的重要平臺(tái)。在我國，網(wǎng)絡(luò)雜志、廣播電視、報(bào)刊書籍等平臺(tái)是公眾意見大眾傳播過程的主要平臺(tái)與媒介。

相較于公共輿論所具有的下情上傳的功能，社會(huì)成員以往更重視其成為黨和政府的“喉舌”并為之下傳指令的職能，更有甚者將公共輿論反映社會(huì)問題的行為定性為負(fù)面的、消極的，從而嚴(yán)重阻礙公共輿論對(duì)社會(huì)所起到的正常的監(jiān)督功能。當(dāng)今社會(huì)，利益分化趨勢(shì)逐漸加強(qiáng)，民眾權(quán)利意識(shí)逐步加強(qiáng)，公共輿論各項(xiàng)功能在水利水電工程移民群體利益表達(dá)過程中充分發(fā)揮，對(duì)緩解移民工作中出現(xiàn)的矛盾、實(shí)現(xiàn)其群體性利益訴求具有重要意義。應(yīng)加強(qiáng)傳媒自主、提升言論自由，為政府與移民群體的良性互動(dòng)提供廣闊平臺(tái)，真正發(fā)揮信息的雙向聯(lián)動(dòng)。

與此同時(shí)，創(chuàng)新民主參與形式的加強(qiáng)，能夠有效保障移民群體較高的參與度和參與積極性。民主政策的推出與執(zhí)行，推動(dòng)公民享受全面且平衡的教育。盡管教育的各類價(jià)值尚未被社會(huì)成員充分地認(rèn)識(shí)與認(rèn)可，但就此參與過程而言，可以帶動(dòng)成員獲得民主參與途徑特有的、相當(dāng)程度的、智力層面的發(fā)展。直接性的民主實(shí)踐和參與活動(dòng)，是我國水利水電工程移民群體提升利益表達(dá)素養(yǎng)的高效途徑。于水利水電工程移民群體而言，建立健全基層民主制度，創(chuàng)新參與形式，可以優(yōu)化其利益表達(dá)形式。為此，可進(jìn)一步創(chuàng)新和健全制度，激發(fā)鄉(xiāng)村精英群體對(duì)社會(huì)事務(wù)過程參與的熱情與動(dòng)力，鼓勵(lì)水利水電工程移民群體積極開展基層民主評(píng)議活動(dòng)，創(chuàng)造各種條件和各類形式來鼓勵(lì)移民群體主動(dòng)參與對(duì)政府官員的監(jiān)督評(píng)議。與此同時(shí)，以協(xié)商民主和參與民主理論為指導(dǎo)依據(jù)，增強(qiáng)水利水電工程移民群體直接參與公共決策的積極性與主動(dòng)性，憑借民主懇談和社會(huì)聽證等參與途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)移民群體呼聲的最大限度接納。

2.5 完善移民群體利益表達(dá)的保障機(jī)制

社會(huì)發(fā)展的多元化趨勢(shì)，直接推動(dòng)利益的多元化呈現(xiàn)，對(duì)利益的多樣化訴求過程難免產(chǎn)生利益沖突，資源富足的利益主體在充分運(yùn)用其資源的過程中，可能造成社會(huì)資源與社會(huì)機(jī)遇配置的不均勻，循環(huán)往復(fù)，社會(huì)失衡現(xiàn)象不斷加劇，違背我國社會(huì)公平公正、文明和諧的建設(shè)初心與宗旨。

a.政策標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一是完善水利水電工程移民群體利益表達(dá)保障機(jī)制的前提[15]。水利水電工程移民工作開展前期要做好充足準(zhǔn)備，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)移民工作的公平性、利益補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)性奠定法律法規(guī)層面的有序基礎(chǔ)。相關(guān)部門結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況，因地制宜地調(diào)節(jié)移民工作中相關(guān)利益與各項(xiàng)因素。對(duì)不合理的規(guī)范以及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改調(diào)整，保證在《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》框架下實(shí)現(xiàn)同一個(gè)水利水電工程建設(shè)涉及的移民補(bǔ)償和后扶標(biāo)準(zhǔn)一致，保障移民工作的公平開展，進(jìn)而帶動(dòng)該項(xiàng)工程的順利建設(shè)。

b.前期工作的合理規(guī)劃是移民群體利益表達(dá)保障機(jī)制的推動(dòng)力量。一方面，前期工作合理規(guī)劃需要在維護(hù)征地移民各項(xiàng)利益的前提下，科學(xué)有序地開展。相關(guān)部門應(yīng)實(shí)時(shí)關(guān)注與監(jiān)督水利水電工程移民的前期工作，結(jié)合專家建議，接納移民群體的意見，全方位了解和把控移民工作，推進(jìn)移民工作科學(xué)化、合理化的實(shí)現(xiàn)，并進(jìn)一步制定相應(yīng)預(yù)防措施和應(yīng)急預(yù)案[16]。另一方面，建設(shè)過程的安全性不容忽視。應(yīng)最大限度地維護(hù)移民群體在工程遷移過程中的權(quán)益保障，增強(qiáng)工程建設(shè)的安全性和可靠性，盡量避免出現(xiàn)施工單位因暴力工作而損害移民群體權(quán)益的現(xiàn)象，在移民安置工作的開展過程中，有效保障移民群體的參與權(quán)和知情權(quán)。與此同時(shí)，加大相關(guān)部門對(duì)移民工作相關(guān)辦事單位的監(jiān)督力度，避免違規(guī)操作、違法施工現(xiàn)象的出現(xiàn)，強(qiáng)化部門內(nèi)部管理，開展對(duì)內(nèi)督察工作，防止因內(nèi)部管理問題阻礙移民工作的有效推進(jìn)[17]。

c.構(gòu)建水利水電工程移民綜合安置體系，是實(shí)現(xiàn)移民安置工作長(zhǎng)期穩(wěn)定有效的重要舉措。一是要堅(jiān)持“以人為本”的核心理念，根據(jù)移民的自身?xiàng)l件和生活習(xí)慣的特殊性與差異性，合理安排崗位問題，在確保其正常就業(yè)的同時(shí)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和有序發(fā)展[16]。二是制定相關(guān)措施保證移民群體利益表達(dá)機(jī)制作用長(zhǎng)期有效，制定及時(shí)有效的防范措施，促進(jìn)水利水電工程移民后期生活的長(zhǎng)治久安。三是水利水電工程項(xiàng)目的建設(shè)者與移民群體之間要和諧友好、通力協(xié)作，依法開展各項(xiàng)工作，為移民群體利益表達(dá)的機(jī)制發(fā)揮奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3 結(jié) 語

現(xiàn)階段，我國水利水電工程移民群體在利益表達(dá)過程中受到國家和社會(huì)層面的因素制約，但工程移民群體自身因素也不容忽略，兩者銜接合作過程中契合度不夠，導(dǎo)致當(dāng)下移民群體利益表達(dá)的渠道、載體、方式、制度安排等面臨困境，移民群體的利益表達(dá)有所限制。該困境的消解離不開國家、社會(huì)和工程移民的多方通力合作，為此，需增強(qiáng)水利水電工程移民群體的利益表達(dá)能力、健全其利益表達(dá)的法制化渠道、培育其利益表達(dá)的社會(huì)組織、優(yōu)化其利益表達(dá)的合法形式、完善其利益表達(dá)的保障機(jī)制，推進(jìn)國家和移民群體的良性互動(dòng)，高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)水利水電工程移民群體的利益表達(dá)。