作業(yè)預(yù)算績效評價的瓶頸、機制與策略探析

方國安

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，是我國關(guān)于預(yù)算績效管理的綱領(lǐng)性文件，開啟了我國預(yù)算管理的新時代。2019年上海市委市政府發(fā)布了《中共上海市委市政府關(guān)于我市全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》（以下簡稱市委12號文件）及相關(guān)管理辦法，明確提出上海實施全面預(yù)算績效管理的總體要求、目標任務(wù)和具體舉措，標志著上海開啟了全面預(yù)算績效管理新體系建設(shè)的新征程?；谧鳂I(yè)成本法的作業(yè)預(yù)算及作業(yè)預(yù)算績效評價，是全面預(yù)算管理體系建設(shè)的核心內(nèi)容。作業(yè)預(yù)算績效評價主要是運用科學的標準、程序、方法，從業(yè)務(wù)作業(yè)層面對預(yù)算使用效果進行客觀公正的評價。作業(yè)預(yù)算績效評價既是全面預(yù)算管理及預(yù)算績效評價在業(yè)務(wù)管理層面的應(yīng)用示范，也是對績效管理評價理論體系的豐富和完善。開展作業(yè)預(yù)算績效評價探索研究對加強單位資金資源的合理配置和精細管理，推進發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)將起到重要的作用。

1 作業(yè)預(yù)算績效評價的內(nèi)涵與目標

1.1 作業(yè)成本法與作業(yè)預(yù)算

（1）作業(yè)成本法的內(nèi)涵

作業(yè)成本法是將間接成本和輔助費用精確地分配到產(chǎn)品（或服務(wù)）的一種成本計算方法。作業(yè)成本法以作業(yè)為核心，在合理選擇成本動因的基礎(chǔ)上，對耗用單位的人力、財力、物力等經(jīng)濟資源的進行確認、計量和歸集；將所有作業(yè)成本分配給成本計算對象產(chǎn)品（或服務(wù)）的一種成本計算方法。

在作業(yè)成本法中，作業(yè)泛指實現(xiàn)產(chǎn)品與服務(wù)目標的基本環(huán)節(jié)、基礎(chǔ)工序等等；資源指每一個作業(yè)耗費的人力、財力、物力；成本動因是指誘導(dǎo)成本發(fā)生的因素，是對作業(yè)活動耗費資源的歸集量化，成本動因也是成本分配的依據(jù)。作業(yè)成本法把直接成本、間接成本（包括期間費用）作為產(chǎn)品（和服務(wù)）作業(yè)的消耗，拓寬了成本計算范圍，提高了資源配置效率。

（2）作業(yè)預(yù)算的內(nèi)涵

作業(yè)預(yù)算是以作業(yè)管理為基礎(chǔ)，以“作業(yè)消耗資源，產(chǎn)品消耗作業(yè)”為編制原理的預(yù)算管理方法。作業(yè)預(yù)算開展時，根據(jù)單位發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展要求預(yù)測各作業(yè)中心的工作量（或服務(wù)量）；然后按作業(yè)類別確定所需的資源消耗；再根據(jù)確定的作業(yè)種類和費用預(yù)算計算各作業(yè)成本消耗的資源，并分配到相關(guān)產(chǎn)品（或服務(wù)）。作業(yè)預(yù)算主要適用于作業(yè)種類較多，且作業(yè)鏈較長、管理基礎(chǔ)好、組織形式嚴密，且間接或輔助資源費用所占比重大的公司或企事業(yè)單位。

1.2 作業(yè)預(yù)算績效評價的內(nèi)涵

作業(yè)預(yù)算績效評價是建立在作業(yè)層次上的一種預(yù)算管理過程，具體是指在確定作業(yè)和流程的基礎(chǔ)上，對應(yīng)單位的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營目標，將業(yè)務(wù)活動中的各個作業(yè)環(huán)節(jié)的預(yù)算計劃、編制、調(diào)整等任務(wù)與績效評價相關(guān)指標進行融合，對預(yù)算實施的效果進行定性或定量分析，對一定期間預(yù)算管理的成效進行整體評估，并以此開展績效考核激勵，提出完善預(yù)算管理水平建議與措施。

1.3 作業(yè)預(yù)算績效評價的目標

作業(yè)預(yù)算績效評價是單位開展內(nèi)部控制的一種重要方法，對提高資源配置效率，促進企業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要作用。健全作業(yè)預(yù)算績效評價制度，可以有效的解決業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)責、權(quán)利重構(gòu)問題，促進單位業(yè)務(wù)開展過程中作業(yè)與支出、權(quán)利與責任、決策與執(zhí)行的深度融合，注重從每一個環(huán)節(jié)、每一道工序提高財務(wù)資金使用效率，形成“全員全程成本觀”，推進全方位、全過程、全覆蓋的全面預(yù)算績效管理體系的建設(shè)。

2 作業(yè)預(yù)算績效評價的主要瓶頸

近年來作業(yè)預(yù)算績效評價的探索與實踐取得了一些成效，但從總體上看，我國的作業(yè)預(yù)算績效的編制和評價工作仍處于起步階段，與市場經(jīng)濟改革發(fā)展的要求相比，還存在以下瓶頸：

2.1 作業(yè)預(yù)算績效評價指標體系不夠完整

缺乏系統(tǒng)性的指標體系構(gòu)建的原則與指南，指標的選擇大多以財務(wù)指標為主，忽略了非財務(wù)指標的作用。在確定指標權(quán)重時，更多的采用定性方法，弱化了績效評價的應(yīng)用價值。

2.2 作業(yè)預(yù)算績效評價的統(tǒng)籌機制不夠完善

作業(yè)預(yù)算管理覆蓋單位財務(wù)、業(yè)務(wù)、技術(shù)、人事等管理領(lǐng)域，是一項重要的程序性基礎(chǔ)性工作，需要有完善的組織機構(gòu)和明確的工作職責。同時，各個專業(yè)領(lǐng)域的評價工作需要緊密的銜接，形成多專業(yè)、多學科的績效評價融合機制，提升績效評價的精準性和及時性。

2.3 作業(yè)預(yù)算績效評價的績效目標不夠權(quán)威

預(yù)算績效目標設(shè)定的科學性、合理性、可量性不足，評價指標的設(shè)定與戰(zhàn)略目標實現(xiàn)、年度重點工作匹配不嚴密。評價結(jié)果的時效性、嚴肅性不足，常常未能及時調(diào)整資源配置以實現(xiàn)優(yōu)化作業(yè)流程，提高資金使用效率的管理目標。

2.4 作業(yè)預(yù)算績效評價的重要認識不夠長遠

單位內(nèi)部對績效評價的重要性認識存在差異，部門之間、員工之間執(zhí)行效率、實施標準、實施進度不一致，有些部門對提供的評價數(shù)據(jù)不夠嚴謹，影響評價的實施效果。

3 作業(yè)預(yù)算績效評價的機制

3.1 作業(yè)預(yù)算績效評價的主要原則

作業(yè)預(yù)算績效評價開展一般應(yīng)遵循以下原則：

（1）戰(zhàn)略導(dǎo)向原則

作業(yè)預(yù)算績效評價應(yīng)以單位戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)為導(dǎo)向。作業(yè)預(yù)算績效評價的方法程序、評價指標及結(jié)果應(yīng)用應(yīng)與單位的發(fā)展戰(zhàn)略、重點工作任務(wù)、主要工作計劃相銜接。

（2）突出重點原則

作業(yè)預(yù)算績效評價覆蓋單位產(chǎn)品（或服務(wù)）的各個管理層級、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要工序及工作流程，涉及的業(yè)務(wù)類別、部門、人員很多。在全面梳理作業(yè)方向、資源動因、成本動因等要素的同時，更要根據(jù)績效評價的目標，突出重點產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域、重大支出項目、重大耗費對象，實現(xiàn)績效評價的目標。

（3）成本效益原則

作業(yè)預(yù)算績效評價涉及繁多作業(yè)種類的確認、成本中心的劃分、成本動因的選擇及大量原始數(shù)據(jù)的采集整理分析。同時在組織實施過程中需組建專業(yè)團隊，并借助第三方技術(shù)力量推動績效目標的精準設(shè)立，整體評價成本很高。因此，需對績效評價人財物的投入進行事先評估，并與評價結(jié)果應(yīng)用所產(chǎn)生的綜合效益相比較，合理確定績效評價的規(guī)模、程序及實現(xiàn)目標。

（4）操作可行原則

作業(yè)預(yù)算績效評價在實施過程、指標構(gòu)建及結(jié)果運用時應(yīng)遵循可行性、應(yīng)用性、可持續(xù)性原則。在作業(yè)的劃分、評價指標的選擇、評價方法的確認、評價數(shù)據(jù)的效果、評價實施機制的建立等方面都能被評價主體準確把握和高效獲取。績效評價的結(jié)果應(yīng)與績效目標一致，促進單位分析原因差距，完善相關(guān)措施。

3.2 作業(yè)預(yù)算績效評價的關(guān)鍵程序

作業(yè)預(yù)算績效評價是對作業(yè)管理從資源消耗到成本支出的分析評估，也是對作業(yè)環(huán)節(jié)管理效率情況的檢驗與考核。作業(yè)預(yù)算績效評價的一般程序如下：

（1）確立評價目標和評價主體

依據(jù)單位制定的戰(zhàn)略發(fā)展目標、重點工作方向及績效目標，確立作業(yè)預(yù)算績效評價的目標?？冃гu價目標應(yīng)對單位的客戶需求、市場狀況及行業(yè)主導(dǎo)地位進行分析，促進作業(yè)預(yù)算管理工作更好的服務(wù)于單位發(fā)展戰(zhàn)略。組建獨立的評價工作機構(gòu)，明確評價主體。評價主體以審計、財務(wù)、質(zhì)量等相關(guān)人員組成，并可借用第三方的專業(yè)力量，促進評價主體獨立客觀公正的開展工作。

（2）確定評價重點和評價流程

根據(jù)單位作業(yè)種類的數(shù)量、作業(yè)鏈的長短與重要程度、管理決策層的管理需求、作業(yè)需求量和資源消耗量的總量與結(jié)構(gòu)等要素確定績效評價的重點。從作業(yè)管理關(guān)系的梳理、原始數(shù)據(jù)的采集、作業(yè)價值鏈的分析、評價指標的設(shè)立、評價結(jié)果的分析、評價成果的應(yīng)用等程序明確評價工作流程。

（3）選定評價方法和評價指標

根據(jù)評價目標和評價重點，結(jié)合成本效益原則選擇合理的評價方法，并建立有效的績效評價指標體系。評價指標既要突出經(jīng)濟性，又要兼顧程序性及公眾滿意度等要求，形成定量分析與定性分析相結(jié)合的復(fù)合評價方法，全面驗證作業(yè)預(yù)算的實施效果。

（4）強化評價實施和評價監(jiān)控

評價主體加強作業(yè)預(yù)算績效評價的系統(tǒng)培訓，加強績效評價的全過程統(tǒng)籌，不斷優(yōu)化內(nèi)部分工，挖掘工作潛力，提高績效評價工作的效率。同時，要加強對績效評價實施過程的監(jiān)控，確保符合評價規(guī)范要求，提升評價工作的質(zhì)量。

（5）推進結(jié)果應(yīng)用和評價反饋

完善績效評價結(jié)果的應(yīng)用機制，延伸評價結(jié)果的應(yīng)用領(lǐng)域，將評價結(jié)果與預(yù)算安排，資金配置，業(yè)績考評等作業(yè)管理有序銜接，及時修正與績效目標的差異，及時優(yōu)化作業(yè)環(huán)節(jié)，持續(xù)提高作業(yè)管理水平。同時，要積極關(guān)注評價工作的反饋，及時完善評價方法程序優(yōu)化指標體系建設(shè)，促進作業(yè)預(yù)算績效評價發(fā)揮更大的成效。

4 作業(yè)預(yù)算績效評價的策略

4.1 加強作業(yè)預(yù)算績效評價制度建設(shè)

作業(yè)預(yù)算績效評價工作的有效開展，需要完善的制度做支撐。我國的作業(yè)預(yù)算績效評價處于起步階段，應(yīng)制定適用于作業(yè)預(yù)算績效評價要求的規(guī)范條例制度，制定面向評價主體的操作規(guī)范與指南，建立和完善評價質(zhì)量控制體系，進一步規(guī)范作業(yè)預(yù)算績效評價的實施流程、指標設(shè)置、成果應(yīng)用等，進一步提高作業(yè)預(yù)算績效評價的質(zhì)量。

4.2 完善作業(yè)預(yù)算績效評價工作機制

建立和完善系統(tǒng)融合的評價工作機制。作業(yè)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)鏈長，價值鏈層級多，作業(yè)環(huán)節(jié)分解及動因分析復(fù)雜，整個過程涉及財務(wù)管理、技術(shù)管理、大數(shù)據(jù)管理等多種專業(yè)，是一項多學科、多專業(yè)、多領(lǐng)域、多層次的綜合性工作，需要按系統(tǒng)理論統(tǒng)籌組織，形成連接績效評價各個流程（縱向維度）和各種專業(yè)性技術(shù)力量（橫向維度）深度融合的工作機制，推動績效評價工作的順利開展。

4.3 加強作業(yè)預(yù)算績效評價信息化建設(shè)

作業(yè)預(yù)算績效評價工作從作業(yè)劃分、結(jié)果應(yīng)用到評價反饋，在框架構(gòu)建、環(huán)節(jié)驗證、資源量分解、指標計算、結(jié)果驗證都會產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)及復(fù)雜的數(shù)據(jù)分析。加強信息化建設(shè)，建立作業(yè)預(yù)算績效評價的信息平臺，既可加強內(nèi)部信息共享，保證數(shù)據(jù)的真實，又可運用大數(shù)據(jù)算法技術(shù)加強績效評價的分析應(yīng)用，完善對作業(yè)預(yù)算績效評價的監(jiān)測監(jiān)管。

4.4 完善作業(yè)預(yù)算績效評價指標體系建設(shè)

按照系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、經(jīng)濟性等原則構(gòu)建作業(yè)預(yù)算績效評價指標體系，統(tǒng)籌效益類、產(chǎn)出類指標設(shè)立及指標賦權(quán)等綜合評價工作：

（1）設(shè)立效益類指標

構(gòu)建反映經(jīng)濟效益和社會效益的評價指標組合，包含兩個方面：

其一，經(jīng)濟效益評價指標。應(yīng)綜合反應(yīng)各項作業(yè)預(yù)算對整體經(jīng)營活動的貢獻，包括預(yù)算執(zhí)行率、資產(chǎn)利潤率、作業(yè)勞動生產(chǎn)率、作業(yè)利潤貢獻率、作業(yè)成本結(jié)構(gòu)比等財務(wù)指標，以及市場占有率、顧客滿意度、創(chuàng)新能力等非財務(wù)指標，從效益效率層面檢驗作業(yè)預(yù)算管理能力，加強作業(yè)預(yù)算績效全面評價；

其二，社會效益評價指標。主要反映承擔的社會責任、法律責任、公眾責任，包括作業(yè)稅收貢獻率、作業(yè)耗能率、員工流動率、員工健康率、安全生產(chǎn)率等評價指標，綜合評價作業(yè)環(huán)節(jié)對社會發(fā)展、環(huán)境保護、員工關(guān)懷等方面的應(yīng)承擔的社會責任。

（2）設(shè)立產(chǎn)出類指標

從產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時效、產(chǎn)出效果四個維度構(gòu)建產(chǎn)出類（以環(huán)境監(jiān)測作業(yè)為例）指標組合，包含四個方面：

其一，產(chǎn)出數(shù)量指標。主要包括監(jiān)測作業(yè)完成率、水質(zhì)分析完成率、設(shè)施更新完成率等；

其二，產(chǎn)出質(zhì)量指標。主要包括作業(yè)方案完成率、設(shè)施維修率、數(shù)據(jù)檢查合格率、作業(yè)驗收合格率等；

其三，產(chǎn)出時效指標。主要包括作業(yè)成果按時提交率、數(shù)據(jù)入庫率、報告提交及時率等；

其四，產(chǎn)出效果指標。主要包括作業(yè)信息共享程度、作業(yè)數(shù)據(jù)完備性、上級部門滿意度等，對作業(yè)管理的績效情況進行評價。

（3）設(shè)置評價指標權(quán)重

作業(yè)預(yù)算績效評價涉及的對象和內(nèi)容廣泛，評價指標種類很多，應(yīng)結(jié)合績效目標和評價重點等要求優(yōu)化評價指標賦權(quán)，綜合評價作業(yè)預(yù)算績效狀況，提高績效評價的應(yīng)用價值。

綜上所述，通過構(gòu)建完善的績效評價指標體系，全方位、全過程、全覆蓋、全作業(yè)提高資金的使用效率，不斷提升單位管理能級，持續(xù)增強單位的核心競爭力。

4.5 推進作業(yè)預(yù)算績效評價結(jié)果考核應(yīng)用

發(fā)揮作業(yè)預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用價值，強化績效評價結(jié)果的剛性約束。實施績效評價結(jié)果與預(yù)算調(diào)整、政策保障聯(lián)動機制，完善評價結(jié)果反饋、考核、整改等制度，實現(xiàn)從績效評價、結(jié)果反饋、調(diào)整完善、績效提升的良性循環(huán)，探索建立預(yù)算決策、編制、評價及考核應(yīng)用全過程的預(yù)算管理新機制。

5 結(jié)語

本文對作業(yè)預(yù)算及預(yù)算績效評價的理論基礎(chǔ)、目標原則、現(xiàn)狀瓶頸、評價機制及實施策略開展了探索研究，對作業(yè)預(yù)算績效評價指標體系建設(shè)提出了初步構(gòu)想。由于研究方法范圍所限，本文對績效評價理論、評價指標集成及實施機制建設(shè)等研究還有待進一步深化。總之，開展作業(yè)預(yù)算績效評價的探索研究，實現(xiàn) “預(yù)算決策有評估、預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、預(yù)算結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算管理目標，不僅是優(yōu)化資源配置、建立現(xiàn)代財政管理制度的必然要求，也必將為單位高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮重要作用！