對地方財政涉企補貼問題的思考與建議
——LJ 新區(qū)稅收優(yōu)惠和涉企補貼案例分析

●陳華清

一、引言

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，中央針對老少邊窮、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展等重大決策，先后出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策，這些政策對促進(jìn)特定地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。 從2015 年5月份起，《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》（國發(fā)〔2015〕25 號）明確規(guī)定， 國家統(tǒng)一制定的稅收優(yōu)惠政策，要逐項落實到位，各地區(qū)、各部門今后制定出臺的新優(yōu)惠政策， 除法律、行政法規(guī)已有規(guī)定事項外，涉及稅收或非稅收入的，應(yīng)報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。 在此背景下，許多地方采取財政支出端補貼的方式， 變相出臺稅收返還政策，危害甚大。

按照財政部統(tǒng)一部署，財政部福建監(jiān)管局（原福建專員辦）結(jié)合對LJ 新區(qū)（下文簡稱“新區(qū)”）稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況的專項檢查，同步開展了地方財政涉企補貼情況調(diào)研， 重點對新區(qū)2015年至2017 年各類稅收優(yōu)惠和財政補貼、獎勵等情況進(jìn)行了梳理，對公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和涉企財政支出情況進(jìn)行統(tǒng)計評估，基本摸清了新區(qū)設(shè)立以來各類招商引資政策尤其是財政、稅收政策的實施模式、資金規(guī)模以及政策效應(yīng)等情況，對政策實施中存在問題的原因進(jìn)行了深入剖析， 提出了對策和建議，為促進(jìn)國家級開發(fā)區(qū)規(guī)范執(zhí)行財稅政策提供了第一手材料。

二、問題與成因

新區(qū)于 2010 年 6 月 18 日掛牌成立，是繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)之后，內(nèi)陸首個國家級開發(fā)新區(qū)。 自成立以來，為推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速、持續(xù)發(fā)展，著眼于功能定位和發(fā)展目標(biāo)，新區(qū)不斷加大招商引資力度，在落實國家西部大開發(fā)等稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，針對軟件與服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、跨境電子商務(wù)、先進(jìn)制造業(yè)、科技創(chuàng)新、金融業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)、保稅港區(qū)產(chǎn)業(yè)等，陸續(xù)自行出臺了一批招商引資政策，目前仍在適用的政策文件主要有16 份。 其中在《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》之前出臺的有8 份，之后出臺的也有8 份，這些文件均明確了對企業(yè)的財政扶持政策。 前8 份文件對不同類型的入駐企業(yè)，明確按照其在新區(qū)繳納的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等稅收地方財政留成部分的一定比例給予扶持；后8 份文件對有關(guān)入駐企業(yè)， 按照稅費屬于新區(qū)地方留成、經(jīng)管委會認(rèn)定的利潤額、對新區(qū)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)的一定比例給予扶持或獎勵，形成資本、資產(chǎn)、資金、資源、資助等“五資”的招商引資組合拳和“黃金四十條”及相關(guān)市區(qū)兩級其他招商引資扶持優(yōu)惠政策。

為配合上述財政扶持或獎勵政策， 新區(qū)陸續(xù)出臺了3 份文件， 要求滿足前述財政扶持政策且欲申請財政扶持資金的企業(yè)， 應(yīng)與新區(qū)管委會簽訂《投資協(xié)議》，采取“一企一策”方式，讓符合條件的企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)向新區(qū)管委會提出申請，提交包括稅務(wù)部門蓋章確認(rèn)的《企業(yè)納稅證明》在內(nèi)的相關(guān)材料， 以繳納稅款作為財政扶持金額的計算基數(shù)，經(jīng)新區(qū)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、招商、財政等相關(guān)部門審核且管委會辦公會議通過后， 最終取得財政局撥付的財政扶持資金。

從調(diào)查情況看， 新區(qū)出臺的各類財稅扶持政策對招商引資起到了重要作用， 但也存在不少問題，本次調(diào)查主要結(jié)合問題成因作進(jìn)一步剖析。

（一）名義上對企業(yè)進(jìn)行財政補貼，實質(zhì)上是搞變相稅收返還，存在較大政策風(fēng)險

為了招商引資、吸引更多企業(yè)落戶開業(yè)，新區(qū)雖然刻意規(guī)避稅收直接減免這一明顯違規(guī)的做法，沒有自行出臺地方直接稅收減免優(yōu)惠政策，但是以新區(qū)管委會名義出臺了一系列政策， 甚至在《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》下發(fā)之后，仍然出臺8 份文件及其他配套管理辦法。這些文件表面上是財政對企業(yè)項目的扶持補貼，與企業(yè)對地方的貢獻(xiàn)掛鉤， 并且列明具體的財政扶持項目名稱，但在“一企一策”實際操作過程中，新區(qū)管委會在與企業(yè)簽訂《投資協(xié)議》的同時，還另行簽訂《補充協(xié)議》，明確與企業(yè)繳納稅款掛鉤，最后在補貼資金兌現(xiàn)時還需要稅務(wù)部門對企業(yè)繳納的稅款進(jìn)行蓋章確認(rèn)。 調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)簽約時所謂的財政扶持項目，實際上根本沒有實施，而是以項目扶持為名取得稅收返還補貼資金。 經(jīng)統(tǒng)計， 新區(qū)通過這種方式對企業(yè)進(jìn)行的稅收返還僅2015—2017 年就達(dá)67.44 億元， 占同期一般預(yù)算收入497.55 億元的13.55%。 顯而易見，這種通過支出端財政補貼方式進(jìn)行的政策優(yōu)惠， 雖然在操作方式上與稅收直接減免不同， 但實質(zhì)上卻是變相的稅收返還。

（二）財政涉企補貼規(guī)模巨大，支出結(jié)構(gòu)不合理，影響收入分配公平

經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計，2015—2017 年新區(qū)通過土地出讓金撥付給新區(qū)開發(fā)投資集團(tuán)用于新區(qū)投資建設(shè)的資金高達(dá)557.24 億元， 相當(dāng)于同期一般公共預(yù)算支出535.08 億元的104.13%， 政府性基金幾乎全部用于新區(qū)投資開發(fā)建設(shè)。 另一方面，從支出情況看，2015—2017 年，新區(qū)各類涉企財政補貼共計129.43 億元， 占同期一般公共預(yù)算支出535.08 億元的24.18%， 而同期新區(qū)教育方面支出23.31 億元，僅占一般公共預(yù)算支出的4.35%，醫(yī)療衛(wèi)生方面支出5.82 億元， 僅占一般公共預(yù)算支出的1.08%，社會保障和就業(yè)方面支出8.18 億元，僅占一般公共預(yù)算方面支出的1.52%。 與民生支出相比，新區(qū)用于企業(yè)方面的財政支出規(guī)模明顯偏大，公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)不盡合理。 新區(qū)為了招商引資不惜以犧牲地方財政利益作為交換條件， 采取財政補貼方式對企業(yè)繳納的各種稅收進(jìn)行大量返還，尤其是金融行業(yè)的返還補貼資金，大部分是作為高收入階層的金融企業(yè)“高管”個人稅收返還。在上述補貼政策運作之下，這些“高管”薪酬水平越高，其獲得財政返還和獎勵補貼也越多。 而金融“高管”收入過高早已是一個社會熱議話題，這種“劫貧濟(jì)富”的做法，明顯有失收入分配公平原則，這種狀況如果不盡快改變， 將進(jìn)一步導(dǎo)致社會貧富差距越來越大， 從而與新時代追求社會共同富裕的目標(biāo)背道而馳。

（三）各類財政扶持政策疊加，影響國家西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策效用

國家明確關(guān)于實施西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，必須符合國家制定的鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄。 這對于新區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、 實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義。 但從調(diào)查情況看，一方面，由于現(xiàn)行鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄比較寬泛， 新區(qū)作為副省級機構(gòu)可自行認(rèn)定把關(guān)， 這導(dǎo)致一部分產(chǎn)業(yè)類別比較模糊的企業(yè)也享受了西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠。 如，新區(qū)某有限公司經(jīng)新區(qū)的認(rèn)定，按“商貿(mào)企業(yè)－統(tǒng)一配送和分銷網(wǎng)絡(luò)建設(shè)” 享受15%的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該公司主營業(yè)務(wù)為化妝品批發(fā)銷售，截至2017 年，在該市無自有房產(chǎn)，僅租賃一間數(shù)十平方的辦公室， 在當(dāng)?shù)乩U納個稅和社保的員工也只有6 人。 而2015—2017 年該公司化妝品批發(fā)銷售收入達(dá)13.49 億元，實際上屬于區(qū)內(nèi)注冊區(qū)外經(jīng)營，所謂的物流配送與實際情況不相符。另一方面， 一些落戶企業(yè)表面上雖然執(zhí)行25%的企業(yè)所得稅， 但由于新區(qū)出臺的各類財政扶持政策疊加后， 其實際繳納企業(yè)所得稅的稅率已遠(yuǎn)低于名義上的25%，甚至在15%以下，這使得大量非西部鼓勵類的各種行業(yè)， 包括房地產(chǎn)行業(yè)等都來投資注冊， 這在一定程度上消減了西部大開發(fā)對鼓勵類產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向作用。根據(jù)新區(qū)原國稅局和原地稅局提供的數(shù)據(jù)，2015—2017 年新區(qū)只有1330 戶次企業(yè)享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠，僅占新區(qū)匯算清繳應(yīng)繳納企業(yè)所得稅的企業(yè)的4.23%。

（四）財政扶持政策執(zhí)行過程中缺乏管控，部分企業(yè)超額享受財稅優(yōu)惠

新區(qū)不僅享受西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)按15%的稅率征收企業(yè)所得稅等國家層面出臺的稅收優(yōu)惠， 同時地方還出臺了一系列鼓勵企業(yè)落戶注冊的財政返還獎勵補貼政策， 在這種國家和地方政策雙重利好的驅(qū)使下，加上新區(qū)建設(shè)不斷優(yōu)化，吸引越來越多的企業(yè)前來注冊投資享受 “政策紅利”，特別是新區(qū)在2017 年7 月推出所謂最優(yōu)、最強的招商引資“黃金四十條”政策后，注冊企業(yè)數(shù)量增長迅猛，2017 年比上年凈增加11257 戶。 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于新區(qū)對所有落戶企業(yè)都采取“一企一策”的方式，在實際簽訂合同時，并不完全依據(jù)對外公開的政策，客觀上留下了比較大的操作空間，存在一定的道德風(fēng)險。 由于對簽約后企業(yè)是否按照約定的投資項目、 內(nèi)容實施或經(jīng)營缺乏必要的管控， 政策兌現(xiàn)時又是簡單地以企業(yè)繳納稅收作為計算依據(jù)，致使一些企業(yè)利用“稅收洼地”，通過區(qū)內(nèi)注冊區(qū)外經(jīng)營或者向區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移利潤等方式獲取超額收益，影響了全國稅收政策的統(tǒng)一性和公平性。如X 有限公司在新區(qū)注冊享受15%企業(yè)所得稅稅率優(yōu)惠，其主要經(jīng)營形式是通過與母公司簽訂采購管理服務(wù)協(xié)議委托母公司采購貨物，向母公司支付咨詢服務(wù)費，再把貨物批發(fā)給母公司控股。X 公司在新區(qū)的員工只有3 人，負(fù)責(zé)開具發(fā)票， 公司無自有房產(chǎn)， 公章由母公司保管。2017 年實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入竟然高達(dá)389 億元，企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額2.58 億元，獲新區(qū)財政扶持資金 2.55 億元。 又如 Y 公司于 2015 年 10 月成立，享受西部大開發(fā)優(yōu)惠政策的15%企業(yè)所得稅稅率， 其最終控股公司為Z 公司， 調(diào)查發(fā)現(xiàn)Y 公司2015—2017 年職工薪酬合計495 萬元均在其控股公司列支。

三、對策與建議

（一）保持戰(zhàn)略定力，堅決遏制各類變相稅收返還亂象

從調(diào)研情況看， 新區(qū)對清理規(guī)范優(yōu)惠政策的執(zhí)行一直處于搖擺不定的狀態(tài)，一方面，支持“全國一盤棋”實行全面規(guī)范，因為這有利于凸顯其享受西部大開發(fā)優(yōu)惠的優(yōu)勢；另一方面，又擔(dān)心與其他地區(qū)尤其是沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的省份相比，缺乏人才、資金、技術(shù)、市場等方面的優(yōu)勢，若招商引資的政策力度不夠大，就難以吸引到優(yōu)質(zhì)投資。因此，在《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》出臺后，新區(qū)對優(yōu)惠政策中與稅收掛鉤的表述進(jìn)行了調(diào)整， 同時又借鑒、 參考其他地區(qū)的做法，繼續(xù)加大優(yōu)惠力度，直至2017 年8 月出臺所謂“黃金四十條”。本文認(rèn)為，通過清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，反對地方保護(hù)和不正當(dāng)競爭，清除影響商品和要素自由流動的市場壁壘， 是加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要舉措。 解決當(dāng)前各地競相利用“稅收洼地”招商引資的亂象，必須保持戰(zhàn)略定力，按照國務(wù)院明確的原則和要求，繼續(xù)開展清理規(guī)范，釋放明確的政策信號。

（二）嚴(yán)格預(yù)算支出管理，加大預(yù)決算公開力度

調(diào)研發(fā)現(xiàn)， 地方政府和部門普遍對違規(guī)進(jìn)行稅收減免、返還的嚴(yán)重性認(rèn)識比較到位，但對于通過財政支出方式扶持、獎勵企業(yè)的行為，認(rèn)識上還比較模糊，有的認(rèn)為地方財政花自己的錢，并沒有侵害中央利益，對清理規(guī)范的認(rèn)知存在誤區(qū)。這也是長期以來地方擅自出臺財稅優(yōu)惠政策之所以難以徹底清理的社會心理因素。 因此，本文認(rèn)為，第一，應(yīng)進(jìn)一步加大新《預(yù)算法》貫徹落實的力度，加強新《預(yù)算法》執(zhí)法檢查，重申未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不得對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策，堅決取消與繳納稅收、地方貢獻(xiàn)等掛鉤的先征后返、財政補貼。第二，對涉企的各種補貼必須明確到每一個具體項目，細(xì)化項目資金清單，并對每個項目和每項補貼資金的使用效果進(jìn)行驗收和績效評價，符合要求的繼續(xù)享受補貼， 不符合要求的則取消補貼資格，甚至收回補貼資金或進(jìn)行處罰，這樣才能提高補貼資金的使用效益。第三，地方政府應(yīng)立即停止對各類高收入者的稅收返還補貼和獎勵，在財政支出安排上，少“錦上添花”，多“雪中送炭”， 讓地方財力更多用于改善民生和解決群眾在生產(chǎn)生活方面的問題。 第四，努力營造良好的營商環(huán)境，加強投資園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善園區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營和生活條件。 同時，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政服務(wù)效率，充分落實“放管服”改革，積極為各類市場主體排憂解難，以良好的營商環(huán)境吸引外來投資者。 第五，必須改革收入分配制度，完善收入分配辦法，充分運用行政、稅收手段來調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，盡快縮小收入分配差距，體現(xiàn)社會公平正義，展現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性， 讓改革開放成果更多惠及全體勞動者，使全體勞動者早日走上共同富裕的道路。

（三）加強頂層設(shè)計，進(jìn)一步提升國家級新區(qū)功能定位

國家級新區(qū)承擔(dān)著國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)，為此，經(jīng)國務(wù)院直接批復(fù)，在轄區(qū)內(nèi)實行更加開放和優(yōu)惠的特殊政策， 鼓勵新區(qū)進(jìn)行各項制度改革與創(chuàng)新。但從調(diào)研情況看，在新區(qū)建設(shè)的實際推進(jìn)中，招商引資一直是重中之重，財稅政策作為含金量最高的手段自然成為首選， 而一些企業(yè)往往傾向于選擇有政策優(yōu)惠的地方進(jìn)行落戶。 由此造成國家級新區(qū)的特殊功能定位趨于模糊化，與其他性質(zhì)的各類開發(fā)區(qū)并無明顯區(qū)別。為此，本文建議，一方面，有必要對各類性質(zhì)的開發(fā)區(qū)進(jìn)行清理規(guī)范， 明確各自的功能定位以及政策和空間邊界，避免同質(zhì)化競爭。 另一方面，根據(jù)不同國家級新區(qū)的功能定位實行個性化、 差別化發(fā)展，在強調(diào)區(qū)域發(fā)展的同時，更要以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)精準(zhǔn)施策， 使財稅政策與新區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整有機銜接起來。

（四）財稅政策應(yīng)該公開透明，同時做到政策的統(tǒng)一

首先，財政補貼政策應(yīng)該更加公開透明，防止出現(xiàn)“暗箱操作”。 新區(qū)在“一企一策”實施過程中出現(xiàn)了把關(guān)不嚴(yán)的現(xiàn)象， 致使有的企業(yè)超標(biāo)準(zhǔn)和超范圍享受了財政補貼，不僅使財政多撥付了不該撥付的款項，對新區(qū)其他企業(yè)來說也造成事實上的政策不公。 在抽查中發(fā)現(xiàn)多家企業(yè)存在超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍享受財政補貼的情況，足以說明該問題不能小覷，應(yīng)引起有關(guān)部門的高度重視。 把關(guān)不嚴(yán)可能有各種原因， 為了避免再發(fā)生類似問題，對于地方財政撥付的有關(guān)款項必須嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，特別是有關(guān)企業(yè)享受政策，應(yīng)該一視同仁，做到公開透明，在撥款之前，采取上網(wǎng)公示等辦法向社會公開， 自覺接受社會的監(jiān)督，防止出現(xiàn)“暗箱操作”和權(quán)力尋租。 其次，要做到政策統(tǒng)一。 從調(diào)研情況看，出現(xiàn)“稅收洼地”，主要是不同地區(qū)之間的財稅政策差異造成的。 新區(qū)既有西部大開發(fā)優(yōu)惠政策，也有地方出臺的補貼政策，在雙重“利好”政策驅(qū)使下，許多企業(yè)趨之若騖也就不足為奇。 注冊企業(yè)不斷增加，財稅收入也不斷增加，這對地方來說無疑是件好事，但如果站在國家全局的高度來講則正好相反。 一方面，新區(qū)招商引資中的內(nèi)資比例很大，而外資比例很小。 據(jù)統(tǒng)計，自新區(qū)成立起到2017 年底，累計招商引資項目3378 個，合同投資13685 億元，其中內(nèi)資占83%，外資僅占17%。內(nèi)資比例過大，只能是以“犧牲”其他地區(qū)投資為代價。 另一方面，由于新區(qū)財稅政策更優(yōu)惠于其他地區(qū)，許多企業(yè)紛紛前來投資，于是出現(xiàn)“區(qū)內(nèi)注冊、區(qū)外經(jīng)營”、轉(zhuǎn)移成本費用享受超額優(yōu)惠利益，甚至還集中大大小小的“空殼”公司的違法違規(guī)等亂象。 這種以“犧牲”其他地區(qū)稅源為代價，換來稅源集中的“稅收洼地”，從全局來看，顯然是危害巨大的。因此，為了防止出現(xiàn)這種現(xiàn)象，建議上級部門采取相應(yīng)措施，糾正和制止地方自行出臺與中央政策相違背的各種優(yōu)惠政策， 做到政策統(tǒng)一和公平，避免亂象的持續(xù)。