我國高校預(yù)算項目分類體系基本問題研究

●張恩華 顧棟棟

一、研究背景

（一）高校預(yù)算項目分類管理背景

近年來，我國積極推進中長期教育改革，將推動一批高水平大學(xué)和學(xué)科進入世界一流行列納入教育改革重大主題，教育資金投入與日俱增。 截至2021年9 月，全國當(dāng)年一般公共預(yù)算支出為155371 億元 ， 其中， 教 育支出 高達23157 億元， 占整體支出的14.90%，同比增長7.9%。政府對教育事業(yè)的大力支持推進著各大高校向更具特色、個性化的辦學(xué)目標(biāo)奮進。 但是，受高校辦學(xué)定位及方針影響，項目類型眾多、管理條線混亂等問題已然成為高校項目支出管理的絆腳石。 伴隨著各類項目內(nèi)容的交疊重合， 項目經(jīng)費管理條線混亂，傳統(tǒng)的項目分類管理遭遇危機，高校項目分類體系管理亟待加強。 2019 年《教育部關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確指出，部屬高等院校要加強項目支出績效管理，優(yōu)化教育資源配置，提高教育經(jīng)費使用權(quán)益。 項目分類管理對于高校預(yù)算績效管理具有重要意義，我國高校應(yīng)建立并完善項目分類體系，統(tǒng)一項目分類標(biāo)準(zhǔn)，形成長效的項目全過程管理規(guī)范，強化預(yù)算項目分類體系的構(gòu)建，提升項目績效管理的效率。

（二）研究意義

項目分類管理是高校預(yù)算全過程管理的重要環(huán)節(jié)，合理有效的項目分類有助于各大高校更快速步入全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理格局。 研究我國高校預(yù)算項目分類管理體系問題的重要意義在于：第一，項目分類管理體系是高校預(yù)算項目全過程管理的基石，有效完善的項目分類管理體系有利于推進高校預(yù)算項目全過程管理的落實；第二，項目分類是高校項目預(yù)算績效管理的前提，分類體系的構(gòu)建對于明確不同類型項目績效，提升項目預(yù)算績效管理效率，實現(xiàn)高校業(yè)財績一體具有現(xiàn)實意義；第三，統(tǒng)一的高校預(yù)算項目分類體系有利于實現(xiàn)多維度高校經(jīng)費結(jié)構(gòu)的比較分析，為政府把控教育改革具有全局意義。

二、 高校預(yù)算項目分類體系現(xiàn)狀及問題

（一）項目分類體系現(xiàn)狀

對于我國高校項目分類體系的研究較多， 分類視角亦有不同。 謝譜秀（2021）依據(jù)新版政府會計制度，從費用分類及成本核算角度將高校的支出分為業(yè)務(wù)活動費用、單位管理費用、經(jīng)營費用、資產(chǎn)處置費用、上繳上級費用、對附屬單位補助費用、所得稅費用和其他費用，其中，業(yè)務(wù)活動費用下分為教育費用及科研費用，主要針對高校主要的教育教學(xué)以及科研活動進行劃分。 其目的在于通過對費用分類的明確劃分，幫助準(zhǔn)確核算高校相關(guān)支出成本。 同時，費用分類的劃分可以明確支出規(guī)模，高校預(yù)算績效管理亦有相關(guān)聯(lián)之處。

但是，僅僅使用費用分類一方面會導(dǎo)致范圍較大，對于各種類型的項目只能大致歸入某一大類之下，無法滿足高校復(fù)雜多樣的項目類型所需的精細(xì)化管理要求。 另一方面，對于業(yè)務(wù)活動費中教育及科研費用的劃分較為模糊，教育與科研活動的邊界并不十分清晰。

韓正民（2020）從業(yè)務(wù)類型角度出發(fā)，認(rèn)為高校項目可以分為人才培養(yǎng)類、科學(xué)研究類、社會服務(wù)類、文化傳承類、國際交流類等。 同時，提出按照項目的層次還可以分為校級項目、部門項目及運轉(zhuǎn)類項目。

除研究層面，多數(shù)高校均出臺了“預(yù)算項目管理辦法”“項目支出管理辦法”等條例。 通過對部分高校出臺的項目管理辦法的研究得出，目前高校在實際的項目分類中，根據(jù)管理層次和需要的不同，一般會分為部門預(yù)算及校內(nèi)預(yù)算兩個維度。 其中，部門預(yù)算主要是根據(jù)財政及教育部門的有關(guān)規(guī)定，由學(xué)校上報的預(yù)算項目。 校內(nèi)預(yù)算則是學(xué)校基于內(nèi)部管理要求及機制所編制的預(yù)算項目。 在部門預(yù)算的分類中，各高校按照政府部門要求，其分類方式較為統(tǒng)一。

但是，在校內(nèi)預(yù)算中，各高校根據(jù)自身的管理機制及特點， 其項目的整體分類框架區(qū)別較大。目前使用較多的分類方式一是按照項目發(fā)生的頻度，分為經(jīng)常性支出項目及非經(jīng)常性支出項目。 經(jīng)常性支出項目是用于保障學(xué)校正常運轉(zhuǎn)，完成日常性任務(wù)每年重復(fù)發(fā)生的項目，一般再分為人員支出、公用支出等。 非經(jīng)常性項目則是為了完成特定的目標(biāo)所發(fā)生的一次性項目，包括教學(xué)建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、人才隊伍建設(shè)、國際合作與交流、大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、基本建設(shè)、公共服務(wù)平臺建設(shè)等各類項目。二是按照業(yè)務(wù)發(fā)生類型，分為教學(xué)類、科研學(xué)科類、基本建設(shè)類、維護維修類、網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)類、后勤服務(wù)安保類、教育培訓(xùn)類、活動競賽類、學(xué)生資助及管理服務(wù)類、其他類等。 三是根據(jù)政府支出分類，結(jié)合學(xué)校情況，分為建筑物及基礎(chǔ)設(shè)施購建、信息網(wǎng)絡(luò)購建、專項購置、大型修繕、專項業(yè)務(wù)費、教學(xué)研究與改革、科學(xué)研究與開發(fā)、事業(yè)單位績效（獎勵）與其他工資福利、對個人與家庭補助、償債支出、其他專項支出等。

（二）高校項目分類體系的主要問題

基于高校預(yù)算績效管理項目的相關(guān)實踐經(jīng)驗及文獻研究等，本文總結(jié)目前高校項目分類體系存在的主要問題包括：

一是項目分類方式不統(tǒng)一，邊界不清晰。 目前各高校在實際的預(yù)算管理過程中，對于項目分類的方式差別較大，分類維度均有不同，且部分高校將不同的分類維度交叉使用，在實際的項目管理過程中，項目屬性混亂，歸類錯誤現(xiàn)象頻發(fā)。其一，對于項目梳理匯總，數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作產(chǎn)生較大阻力。 其二，不清晰的項目分類導(dǎo)致項目的邊界混亂，加大了準(zhǔn)確判斷項目資金預(yù)期擬實現(xiàn)效益的難度，不利于提升高校預(yù)算績效管理效率。

二是項目分類標(biāo)簽不健全，無法滿足不同應(yīng)用場景需求。 在高校實際的項目管理過程中，往往需要針對各種不同應(yīng)用場景將項目進行歸類匯總，從上文的闡述中可以看出，高校項目管理需要同時滿足政府部門及學(xué)校內(nèi)部不同的管理要求及模式。 但部分高?，F(xiàn)行的項目分類框架，其標(biāo)簽體系不健全，導(dǎo)致在需要滿足不同統(tǒng)計要求的應(yīng)用場景時，項目合并、拆分等工作進展困難，效率較低，對高校項目管理相關(guān)人員造成較大困擾。

三是項目命名不夠規(guī)范?，F(xiàn)階段各高校項目在分類匯總時缺乏統(tǒng)一的項目分類規(guī)范，在過往的案例研究中出現(xiàn)如下的問題：（1） 項目命名標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范：同一項目費用在不同高校里的項目支出命名百異， 如科研經(jīng)費被命名為 “科學(xué)研究”“教學(xué)科研與改革”“科研學(xué)科類”“教學(xué)科研活動”等；（2）項目設(shè)置類別重疊：部分項目名稱設(shè)置內(nèi)含兩個甚至多個相異項目，如“教學(xué)科研與改革”內(nèi)含教學(xué)經(jīng)費和科研經(jīng)費，很多高校會將此兩者經(jīng)費概念混淆、費用支出混淆，但實則他們是相互獨立的項目， 費用支出更不可合并處理；（3）項目分類結(jié)構(gòu)不完善：大多數(shù)高校出現(xiàn)項目分類結(jié)構(gòu)不完善、項目規(guī)劃缺失的情況，因未設(shè)置完整的項目分類，導(dǎo)致部分項目申報匯總時隨意記錄在其他項目分類下， 從而項目分類內(nèi)容出現(xiàn)錯誤；（4）項目分類設(shè)置籠統(tǒng)模糊：如高校在設(shè)置科研經(jīng)費支出時，將其設(shè)置為“統(tǒng)籌一流大學(xué)與一流學(xué)科建設(shè)”，缺少項目指代性，名稱設(shè)置籠統(tǒng)模糊等。

三、高校預(yù)算項目分類體系相關(guān)建議

根據(jù)現(xiàn)階段現(xiàn)狀及問題的相關(guān)分析， 現(xiàn)對高校預(yù)算項目分類體系做出如下建議：

（一）建立完善的項目分類體系

歸納總結(jié)部分高校預(yù)算績效管理工作要點，項目分類體系建議采用三級分類。 一級分類以項目性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，銜接財政預(yù)算管理一體化要求，通常包括：人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目（公用經(jīng)費）、運轉(zhuǎn)類項目（大型運維）、特定目標(biāo)類項目。二級分類以高校履職作為基礎(chǔ)依據(jù)，結(jié)合高校管理，人員類二級可分為工資福利、教職工福利；運轉(zhuǎn)類項目（公用經(jīng)費）可分為部門業(yè)務(wù)費、教學(xué)業(yè)務(wù)費、三公經(jīng)費、審計費；運轉(zhuǎn)類項目（大型運維）可分為物資配置、校園后勤服務(wù)、信息化運維工程、基礎(chǔ)設(shè)施改造和修繕； 特定目標(biāo)類項以高校辦學(xué)職能為依據(jù)，常見二級分類有人才培養(yǎng)-教育教學(xué)、人才培養(yǎng)-教育教學(xué)、保障支撐-隊伍建設(shè)、社會服務(wù)、對外交流、對外交流、資源建設(shè)、科學(xué)研究等。三級分類則具體到實際開展的項目， 以校內(nèi)項目作為主要分類依據(jù)。

（二）豐富優(yōu)化項目標(biāo)簽體系

在項目三級分類的基礎(chǔ)上， 建議根據(jù)實際需要，增加相應(yīng)的項目標(biāo)簽，例如可增加場景、功能兩項標(biāo)簽化分類。場景標(biāo)簽針對項目對象，便于同類型項目在不同部門或區(qū)域的劃分； 功能標(biāo)簽?zāi)軌驅(qū)㈩A(yù)算金額較大或任務(wù)較多的重點項目進行再次細(xì)分，例如基建項目增加分部工程標(biāo)簽，信息化項目增加功能模塊標(biāo)簽。 同時， 可以加入資金來源、項目周期等多樣項目標(biāo)簽，滿足各類應(yīng)用場景項目提取、合并等實際需求。

（三）統(tǒng)一項目命名規(guī)則

規(guī)范項目命名，統(tǒng)一項目命名規(guī)則，從而更加有利于構(gòu)建統(tǒng)一的項目分類體系。建議人員類、運轉(zhuǎn)類一級項目和二級項目名稱使用 “XX 費”或“XX 支出”形式；特定目標(biāo)類一級項目名稱建議使用“XX 項目”或“XX 專項”，二級項目名稱建議使用“XX 費”、“XX 支出”或事項本事；上級專項、轉(zhuǎn)移支付等以及名稱建議使用“XX 項目”或“XX 專項”，二級項目名稱使用“XX 項目”或事項本身，以此統(tǒng)一各類項目的命名規(guī)范。

四、總結(jié)

中長期教育改革是我國現(xiàn)階段大力推進的教育主題，政府在加大資金投入同時，也應(yīng)注重各高校項目分類管理水平的提升。 本文通過研究探討現(xiàn)階段我國高校項目預(yù)算分類體系現(xiàn)狀及存在的問題，結(jié)合當(dāng)下高校管理實情，為完善高校預(yù)算項目分類體系提出相關(guān)意見。 建議在項目分類管理方面，各大高校應(yīng)正確區(qū)分項目支出類型，建設(shè)完善的項目分類及標(biāo)簽體系； 在項目分類命名管理方面，高校應(yīng)規(guī)范項目命名，統(tǒng)一項目命名規(guī)則，從而更加有利于構(gòu)建統(tǒng)一的項目分類體系。