市政公用事業(yè)成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)路徑探討

●夏和飛 欒 建

市政公用事業(yè)是為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)，主要包括城市公共交通、供水排水和污水處理、集中供熱、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化等。 市政公用事業(yè)是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要載體，直接關(guān)系到社會公眾利益和城市經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，具有顯著的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和公益性。 其公益屬性體現(xiàn)在其相對低的收費(fèi)政策，保障群眾享受較低的生產(chǎn)生活成本，但同時(shí)可能使得相關(guān)運(yùn)營主體收不抵支，政府需對企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼來保障各類市政服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)營。

一、 市政公用事業(yè)成本規(guī)制的意義

近年來， 隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人工成本及物價(jià)上升，市政公用事業(yè)運(yùn)營成本日益增長，主要原因在于部分能源成本上漲帶來的動(dòng)力費(fèi)支出攀升，如煤炭、石油價(jià)格上漲導(dǎo)致的公交事業(yè)成本上升，以及城市居民人均可支配收入的增加帶來的人工費(fèi)支出上漲，如城市供水事業(yè)運(yùn)營工人和銷售人員的工資漲幅等，均從各個(gè)不同側(cè)面反映出目前市政公用事業(yè)運(yùn)營成本較高，在新時(shí)代社會主義市場經(jīng)濟(jì)的體系下，已經(jīng)大大區(qū)別于其原有的運(yùn)轉(zhuǎn)和維系方式。 在這種形勢下，政府財(cái)政部門作為市政公用事業(yè)運(yùn)營的出資方和資金支持部門，承擔(dān)的財(cái)政支出壓力不斷增大，在全國要求財(cái)政支出提質(zhì)增效的大背景下，更是對各級財(cái)政部門相關(guān)資金的使用提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。 此外，從提供市政公用事業(yè)服務(wù)的企業(yè)角度來看，由于短期內(nèi)難以擴(kuò)大合理合法的收入途徑，成本上升最直接的影響就是可能導(dǎo)致公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)下降，從而影響國家相關(guān)政策在民生領(lǐng)域的落實(shí)情況，降低了群眾的幸福感和獲得感，在社會層面產(chǎn)生不良的影響。 同時(shí)，相關(guān)企業(yè)由于成本上升會不同程度地累積財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并在后續(xù)年度以不同的形式轉(zhuǎn)嫁給各級財(cái)政部門， 進(jìn)一步加大了財(cái)政支出的壓力。

因此，為了有效防范市政公用事業(yè)運(yùn)營成本上升帶來的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，亟須結(jié)合各類市政公用事業(yè)服務(wù)運(yùn)營特征，在既定的合理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下，對各市政公用事業(yè)企業(yè)的成本進(jìn)行規(guī)制，區(qū)分合理成本和無效成本，有針對性地建設(shè)成本標(biāo)準(zhǔn)，以提高各類市政公用事業(yè)的運(yùn)營效率和財(cái)政資源的配置效率。

二、 市政公用事業(yè)成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)路徑

（一）服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)合理性分析

市政公用事業(yè)成本規(guī)制的第一步，是對相關(guān)行業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理性分析。 所謂服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，是指各項(xiàng)市政公用事業(yè)提供的服務(wù)或產(chǎn)品，需要達(dá)到的國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以及能夠滿足群眾客觀現(xiàn)實(shí)需求而應(yīng)該達(dá)到的程度。 對于任何地區(qū)、任何領(lǐng)域的市政公用事業(yè)而言，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是否合理，都深刻影響著與之相關(guān)的所有運(yùn)營成本， 因?yàn)樘峁┑姆?wù)與消耗的成本是密不可分的， 如果拋開服務(wù)談成本，只會造成服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)的下降，從而帶來前文所分析的諸項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。

服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)合理性分析， 是基于各地區(qū)各行業(yè)市政公用事業(yè)的需求現(xiàn)狀，結(jié)合相關(guān)國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)， 對現(xiàn)有的市政公用事業(yè)服務(wù)供給情況進(jìn)行分析，對于低于合理標(biāo)準(zhǔn)的部分，要進(jìn)行相應(yīng)的提升，以滿足現(xiàn)實(shí)需求；對于超過合理標(biāo)準(zhǔn)的部分，要加以約束，從而在宏觀層面降低相應(yīng)的成本消耗。 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)合理性分析的方式，主要包括需求調(diào)研法、橫向?qū)Ρ确?、縱向比較法等，為了提高分析的準(zhǔn)確度和有效性， 最好需要足夠體量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行擬合， 采用數(shù)學(xué)建模的方式來提高分析的可續(xù)性， 從而得出適用于某一個(gè)地區(qū)、某一個(gè)行業(yè)的最佳服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

此外，通過服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)合理性分析，還可以得出對市政公用事業(yè)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行績效考核的主要指標(biāo)體系， 對于財(cái)政部門追蹤財(cái)政資金使用效益以及進(jìn)行相關(guān)績效考核， 提供了有效的支撐和便利， 將大大提高財(cái)政部門在相關(guān)領(lǐng)域考核的工作效率。

（二）相關(guān)成本結(jié)構(gòu)拆解

在確定了合理的市政公用事業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)后， 第二步需要對與之相關(guān)的成本結(jié)構(gòu)進(jìn)行分類展開，識別出重點(diǎn)成本項(xiàng)。 成本結(jié)構(gòu)拆解是進(jìn)一步全面了解市政公用事業(yè)運(yùn)營情況的重要步驟，能夠有效發(fā)現(xiàn)其虧損的主要原因，確定成本規(guī)制的重點(diǎn)，并初步揭示其運(yùn)營的內(nèi)在邏輯，為后續(xù)的主營業(yè)務(wù)分析和核心控制指標(biāo)規(guī)制打下基礎(chǔ)。

成本結(jié)構(gòu)拆解的內(nèi)涵是通過梳理各項(xiàng)資金支出的方式、路徑、用途，反映各項(xiàng)市政公用事業(yè)服務(wù)的完成和執(zhí)行情況，以成本為抓手，通過結(jié)構(gòu)化的分析發(fā)現(xiàn)存在的問題和需要進(jìn)行規(guī)制的重點(diǎn)。 成本結(jié)構(gòu)拆解的路徑，一般是依托于相關(guān)企業(yè)的利潤表、科目余額表和序時(shí)賬，以利潤表宏觀反映企業(yè)當(dāng)年的收支情況， 以科目余額表微觀反映各成本項(xiàng)的細(xì)分科目， 以序時(shí)賬輔助特別交易的具體用途和詳細(xì)信息， 從而理解企業(yè)在每一個(gè)業(yè)務(wù)條線中成本支出的意義和內(nèi)涵。

成本結(jié)構(gòu)拆解的核心， 是識別出重點(diǎn)成本項(xiàng)。 在進(jìn)行企業(yè)分類成本展開的同時(shí)，依據(jù)企業(yè)各項(xiàng)成本占比、支出用途和業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度，識別出對企業(yè)經(jīng)營影響最大的重點(diǎn)成本項(xiàng)， 作為后續(xù)規(guī)制的主要關(guān)注對象。 重點(diǎn)成本項(xiàng)主要有金額大、重要性高、影響程度大等特征，以供水行業(yè)為例，一般人工費(fèi)和折舊費(fèi)占比較高，其中人工費(fèi)主要涉及水廠工人、 售水公司銷售人員和中后臺管理人員等， 如何合理確定各類型員工的工資水平以及人員編制數(shù)量， 對供水企業(yè)的成本核定會產(chǎn)生重大影響； 折舊費(fèi)主要來源于供水企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施、 供水管道等前期投入的大型資產(chǎn)的正常耗損， 而這些資產(chǎn)建設(shè)時(shí)的出資方式如何， 以及不同類型資產(chǎn)的折舊方式是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)， 都會對企業(yè)當(dāng)年度成本核定產(chǎn)生影響。

（三）主營業(yè)務(wù)模式分析

完成成本結(jié)構(gòu)分析后， 第三步需要進(jìn)一步分析相關(guān)市政公用事業(yè)企業(yè)的主營業(yè)務(wù)模式。成本結(jié)構(gòu)的梳理， 更多是從財(cái)務(wù)報(bào)表的視角去理解市政公用事業(yè)企業(yè)的運(yùn)營情況， 在財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上， 還需要更全面地了解其主營業(yè)務(wù)模式，依據(jù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和技術(shù)指標(biāo)，更深入理解每一筆成本支出背后所依托的業(yè)務(wù)邏輯和限制條件， 從而為后續(xù)核心控制指標(biāo)規(guī)制找到突破口。

主營業(yè)務(wù)模式分析有兩條路徑， 一是可以從市政公用事業(yè)企業(yè)的組織架構(gòu)出發(fā)， 梳理每一個(gè)部門的職能和工作內(nèi)容， 并將其還原至企業(yè)完整的生產(chǎn)鏈條中， 從而還原出企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的全貌； 二是從產(chǎn)品/服務(wù)流轉(zhuǎn)的角度出發(fā)， 先分析市政公用事業(yè)企業(yè)對社會提供的最終產(chǎn)品/服務(wù)，再倒推出產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)和負(fù)責(zé)的部門， 最后溯源至產(chǎn)品的原始原料和生產(chǎn)起點(diǎn)， 從而覆蓋相關(guān)市政公用事業(yè)服務(wù)的全部活動(dòng)。

主營業(yè)務(wù)模式分析的目的，是為市政公用事業(yè)服務(wù)各項(xiàng)成本對應(yīng)合理的業(yè)務(wù)需求，同時(shí)將相關(guān)的財(cái)務(wù)口徑數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)口徑數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，以確保成本分析時(shí)數(shù)據(jù)口徑的一致性。主營業(yè)務(wù)模式分析的成果， 是得出各主要成本項(xiàng)的單位成本，并分析各項(xiàng)業(yè)務(wù)指標(biāo)的合理性。

（四）核心控制指標(biāo)規(guī)制

完成主營業(yè)務(wù)模式分析，得出各主要成本項(xiàng)的單位成本后，第四步需要對核心控制指標(biāo)進(jìn)行規(guī)制。 所謂核心控制指標(biāo)的意義，來源于成本與產(chǎn)出的制約關(guān)系，即，如果成本降低是以減少產(chǎn)出或降低服務(wù)質(zhì)量達(dá)成的，那么就是無意義的。因此，還需要從各單位成本中剝離出控制指標(biāo)，以供水行業(yè)為例，若考慮用電成本即電費(fèi)，是由單位電價(jià)和用電量決定的， 而用電量的高低與當(dāng)年供水量相關(guān)， 因此可以從用電成本中剝離出的控制指標(biāo)是單位供水量能耗。所以，當(dāng)控制指標(biāo)單位供水量能耗達(dá)到了一個(gè)比較合理的水平，企業(yè)的用電成本也就可以納入一個(gè)合理的范圍。

核心控制指標(biāo)規(guī)制， 主要包括指標(biāo)選取、確定取值方法、確定規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值等幾個(gè)步驟。 不同的行業(yè)有不同的控制指標(biāo)，在具體規(guī)制過程中有所區(qū)別，但總體來看需要遵循四大原則，即合理性原則、適度激勵(lì)原則、漸進(jìn)實(shí)施原則和績效導(dǎo)向原則。 結(jié)合各項(xiàng)原則予以綜合考量，并在最終進(jìn)行模擬測算，從測算差異結(jié)果驗(yàn)證各項(xiàng)原則是否結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、 現(xiàn)實(shí)需求及關(guān)注重點(diǎn)，予以落實(shí)。

（五）規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)模擬應(yīng)用

完成控制指標(biāo)規(guī)制后，最后還需要對規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行模擬應(yīng)用，以進(jìn)一步驗(yàn)證規(guī)制結(jié)果的合理性。 模擬測算是對規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)模擬應(yīng)用的主要手段， 即將規(guī)制后的標(biāo)準(zhǔn)代入該項(xiàng)市政公用事業(yè)企業(yè)當(dāng)年度的成本數(shù)據(jù)中，通過倒推的方式，得出企業(yè)當(dāng)年度各項(xiàng)規(guī)制成本金額， 并與實(shí)際成本進(jìn)行比對， 從而得出企業(yè)當(dāng)年度實(shí)際成本與規(guī)制成本之間的差額，進(jìn)而對差額數(shù)值進(jìn)行合理性分析。

通過模擬測算和差額分析，結(jié)合該項(xiàng)市政公用事業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作模式，就可以發(fā)現(xiàn)隱藏在相關(guān)成本數(shù)據(jù)背后的深層次問題，并有針對性地提出改進(jìn)建議。

三、結(jié)語

綜上所述，市政公用事業(yè)企業(yè)成本規(guī)制的主要思路，需要從五個(gè)方面逐一著手，其中，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)合理性分析是成本規(guī)制的前提，相關(guān)成本結(jié)構(gòu)拆解是識別重點(diǎn)成本項(xiàng)的有效手段，主營業(yè)務(wù)模式分析可以理清相關(guān)業(yè)務(wù)邏輯，核心控制指標(biāo)規(guī)制為重點(diǎn)成本提供了有效的控制手段，最后通過規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)模擬應(yīng)用進(jìn)行差額分析，回到市政公用事業(yè)運(yùn)營的層面上來， 發(fā)現(xiàn)問題并提出建議，從而起到提高財(cái)政資金使用效益的作用。同時(shí)需要注意的是，成本規(guī)制也存在一定的局限性，主要源于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定是否合理，還需要在后續(xù)三年到五年的實(shí)踐中不斷進(jìn)行合理性驗(yàn)證，以規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)作為相關(guān)市政公用事業(yè)成本控制的一個(gè)標(biāo)桿，并通過階段性的綜合調(diào)整使其不斷完善，以滿足相關(guān)市政公用事業(yè)經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際情況和市場變動(dòng)情況，為各類市政公用事業(yè)運(yùn)營主體降低虧損， 為各級財(cái)政相關(guān)行業(yè)預(yù)算績效管理賦能，不斷提高財(cái)政資源的配置效率。