建國以來中央與地方事權(quán)劃分：歷史回顧與經(jīng)驗總結(jié)

●崔 軍 李曉凡 黃健雄

中央與地方事權(quán)劃分，作為中央與地方財政關(guān)系處理的基礎(chǔ)因素之一，是影響財稅體制改革進(jìn)程和國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。 在預(yù)算管理體制改革和稅收制度改革不斷取得突破的今天，以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)的中央與地方財政關(guān)系改革變得極為迫切。

2013 年黨的十八屆三中全會提出“必須完善立法、明確事權(quán)”，宣告開啟新一輪的事權(quán)劃分改革；2017 年黨的十九大將中央與地方財政關(guān)系改革提升至財稅體制改革方案的首位，提出中央與地方財政關(guān)系的第一要求就是“權(quán)責(zé)清晰”，將事權(quán)劃分改革列為財稅體制改革的首要任務(wù)；2019 年黨的十九屆四中全會再次提出：“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”“優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、 區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度”， 這些重要的綱領(lǐng)性文件對該事項的闡釋和強調(diào)， 充分說明了黨和國家持續(xù)推進(jìn)中央與地方事權(quán)劃分改革的堅定決心。

中央與地方事權(quán)劃分問題中的“事權(quán)”，應(yīng)當(dāng)界定為政府擁有的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力和承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)，即“事”包括經(jīng)濟(jì)管理和公共服務(wù)兩個內(nèi)容，“權(quán)”則包括權(quán)力和職責(zé)兩個屬性。回顧并梳理我國建國以來中央與地方事權(quán)劃分的歷史進(jìn)程，可以清晰地看出由經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力向公共服務(wù)職責(zé)轉(zhuǎn)變的演進(jìn)脈絡(luò)。

一、計劃經(jīng)濟(jì)體制時期的中央集中經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)（1949—1978 年）

中央與地方事權(quán)劃分早在新中國籌建時期就受到關(guān)注。 1949 年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確中央和地方政府職權(quán)劃分的基本原則：“由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定”“既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜”；1950 年政務(wù)院頒布《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，集中人員編制、公糧和稅收開支、物資調(diào)度等管理權(quán)力，將有限資源集中于解放事業(yè)和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)， 經(jīng)濟(jì)管理高度集中于中央的事權(quán)關(guān)系初步建立。 然而這一關(guān)系限制了地方積極性，各地請求擴(kuò)大事權(quán)，中央認(rèn)識到適度放權(quán)的必要，1951 年政務(wù)院頒布《關(guān)于劃分中央與地方在財政經(jīng)濟(jì)工作上管理職權(quán)的決定》，允許地方利用財政結(jié)余在一定范圍內(nèi)開展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)， 并將部分工業(yè)企業(yè)劃歸地方管理。 這是新中國歷史上的首次事權(quán)下放。

1952 年起為大規(guī)模、成體系、有計劃地建設(shè)新中國， 中央成立國家計劃委員會；1954 年 《憲法》 明確國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)地位，列舉其各項經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，中央通過上收大型國有企業(yè)、基建項目、商品價格等管理權(quán)力，將全國經(jīng)濟(jì)建設(shè)納入計劃，事權(quán)第二次集中。計劃經(jīng)濟(jì)體制的確立加劇了中央高度集權(quán)與地方要求發(fā)展的矛盾， 通過下放事權(quán)發(fā)揮地方積極性再次受到中央關(guān)注，1956 年毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出“有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”；隨后國務(wù)院出臺《關(guān)于改進(jìn)國家行政體制的決議（草案）》，擴(kuò)大各省（自治區(qū)、直轄市）包括計劃、財政、物資、人事等權(quán)力；黨的八大繼續(xù)要求下放事權(quán)，1957 年國務(wù)院將一部分直屬中央部委的企業(yè)行政關(guān)系下放地方， 同時允許地方設(shè)置商業(yè)機構(gòu)和安排年終財政結(jié)余；1958 年“大躍進(jìn)”開始，中央陸續(xù)將企事業(yè)單位管理權(quán)、招工指標(biāo)制定權(quán)、基建項目投資審批權(quán)、物資分配權(quán)等權(quán)力全面下放地方，部分地區(qū)下放到縣和公社一級，事權(quán)第二次下放。

“大躍進(jìn)”造成經(jīng)濟(jì)衰退，中央不得不上收事權(quán)，1959 年國務(wù)院將“有關(guān)全局性”企業(yè)上收至中央部門管理；1961 年中央將先前下放給縣、公社、地方企業(yè)的招工權(quán)、財權(quán)、商權(quán)等集中到中央、中央局和省委三級；1962 年初召開“七千人大會”重申加強中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上收經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的主旨，事權(quán)第三次集中。 1963 年國民經(jīng)濟(jì)基本恢復(fù)，為探索在計劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)揮地方積極性的辦法，中央提出試辦“托拉斯”，通過按行業(yè)組織公司的辦法下放企業(yè)管理權(quán)力；1964 年全國計劃會議提出“大權(quán)獨攬、小權(quán)分散”“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則， 允許省級政府管理本級企事業(yè)單位計劃和基本建設(shè)投資；1965 年國務(wù)院陸續(xù)頒布基本建設(shè)計劃、物資分配、企業(yè)財務(wù)等規(guī)定，允許地方合并使用事業(yè)費和基本建設(shè)投資， 同中央部門共建項目工程， 自籌資金進(jìn)行基本建設(shè)等， 事權(quán)第三次下放。

1966 年，生產(chǎn)停滯，財政體制倒退至建國初期的統(tǒng)收統(tǒng)支模式，事權(quán)第四次集中。但由于盲目鼓吹地方積極性，生產(chǎn)稍恢復(fù)，中央隨即下放事權(quán)，1970 年中央將包括鞍鋼、大慶油田等大型骨干企業(yè)在內(nèi)的2237 個中央直屬單位下放地方管理；1971 年財政部頒布《關(guān)于實行財政收支包干的通知》，允許地方支配財政結(jié)余，國家計委頒布《關(guān)于改革物資管理體制意見的報告》，提出物資包干管理；1972 年國家計委頒布 《關(guān)于加強基本建設(shè)管理的幾項意見》，將國家計劃的建設(shè)項目相關(guān)的投資、材料、設(shè)備交由地方包干，事權(quán)第四次下放。

1976 年，國務(wù)院下屬部門陸續(xù)恢復(fù)，開始上收管理權(quán)力，1977 年國務(wù)院召開全國鐵路工作會議， 強調(diào)鐵路運輸由鐵道部集中指揮，1978 年國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家計委 《關(guān)于加強物資統(tǒng)一管理的報告》，規(guī)定重要物資由國家計委分配，事權(quán)第五次集中。

計劃經(jīng)濟(jì)時期中央與地方事權(quán)劃分經(jīng)歷五次上收和四次下放， 總體趨勢是中央通過計劃經(jīng)濟(jì)體制上收經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)，然而過程高度不穩(wěn)定，造成國民經(jīng)濟(jì)在中央集權(quán)活力不足和地方分權(quán)陷入混亂中震蕩；事權(quán)內(nèi)容以經(jīng)濟(jì)建設(shè)、相關(guān)企事業(yè)單位和重點項目工程的管理權(quán)力為主， 基本不涉及公共服務(wù)職責(zé)；劃分手段以行政命令為主，尤其是調(diào)整企事業(yè)單位和項目工程的行政隸屬關(guān)系；調(diào)整過程由上級絕對權(quán)威主導(dǎo)， 但同時允許下級一定程度的協(xié)商，隨意性和靈活性并存，非制度化特征明顯。

這一階段中央集中經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)有著充分必然性和合理性。近代以來，統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)松散且政治分裂的中國、 實現(xiàn)現(xiàn)代化是所有愛國仁人志士的共同追求，因此新中國的首要任務(wù)就是集權(quán)。面對建國初期險惡的國際環(huán)境和凋敝的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)， 中央通過集中經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)， 將新中國由一個積貧積弱的農(nóng)業(yè)國迅速建設(shè)成為國民經(jīng)濟(jì)體系完備的工業(yè)國，充分體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性。然而也要認(rèn)識到這一階段事權(quán)劃分對公共服務(wù)職責(zé)的忽視， 計劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)公共服務(wù)供給與居民的城鄉(xiāng)二元身份綁定，基本不涉及中央與地方劃分，城鎮(zhèn)居民以機關(guān)或企事業(yè)單位中的“單位人”身份享受如價格補貼、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、勞動保障、城市公共設(shè)施等相對高水平的公共服務(wù)， 而農(nóng)民以人民公社中的“社員”身份獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等較低水平的公共服務(wù)， 城鄉(xiāng)二元差異突出。除忽視公共服務(wù)職責(zé)外，計劃經(jīng)濟(jì)時期由于多次調(diào)整單位和項目的隸屬關(guān)系， 客觀上塑造了中央部門與地方政府間錯綜復(fù)雜的 “條塊關(guān)系”，使事權(quán)劃分背負(fù)了比較沉重的歷史包袱。

二、改革開放后的地方包干事權(quán)（1979—1993 年）

改革開放之初， 中央決定下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力以激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力以及地方政府的積極性和主動性，1978 年黨的十一屆三中全會提出在國家統(tǒng)一計劃下， 向地方下放財權(quán)和企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)；1979 年五屆全國人大二次會議決定繼續(xù)向地方政府下放計劃、基建、物資、外貿(mào)等管理權(quán)力。地方獲得成體系的經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)， 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展勢頭趨向好轉(zhuǎn)。

在下放權(quán)力改善地方財力的基礎(chǔ)上， 中央開始要求地方政府承擔(dān)部分公共服務(wù)職責(zé)，1980 年中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》（中發(fā)〔1980〕84 號），提出“（地方財力）主要應(yīng)當(dāng)用于非工業(yè)建設(shè)， 如市政設(shè)施、 居民住宅、文化教育等，一定要拿出一部分錢來辦教育”；同年，國務(wù)院提出“劃分收支、分級包干”的財政管理體制改革目標(biāo)， 規(guī)定地方自行承擔(dān)地方級事業(yè)費、撫恤金和社會救濟(jì)、行政管理費等支出，中央對特大的自然災(zāi)害等事務(wù)按專案撥款， 地方事權(quán)包干制開始建立。

隨著改革的深入， 中央繼續(xù)要求地方政府強化公共服務(wù)職責(zé)，1984 年黨的十二屆三中全會通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確“政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)”的政府職權(quán)改革原則，強調(diào)地方政府“不再直接經(jīng)營管理企業(yè)”，而是集中力量承擔(dān)文教、衛(wèi)生、社會福利等職責(zé)；1985 年國務(wù)院提出“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制改革目標(biāo)，規(guī)定中央和地方財政支出“仍按行政隸屬關(guān)系劃分”，地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)及各項事業(yè)性公共服務(wù)支出由地方包干；1986 年 《義務(wù)教育法》規(guī)定義務(wù)教育由“地方負(fù)責(zé)，分級管理”，將義務(wù)教育劃為地方事權(quán)， 規(guī)定地方通過征收教育事業(yè)費附加承擔(dān)支出責(zé)任；1987 年國務(wù)院同意《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告》，建議貧困地區(qū)以地方財政為主， 富裕地區(qū)以地方政府、集體、個人三方合理分擔(dān)的辦法籌措農(nóng)村社會保障資金， 將農(nóng)村社會保障擬定為地方為主的事權(quán)；1988 年國務(wù)院提出延續(xù)財政包干體制，規(guī)定地方在執(zhí)行預(yù)算過程中所遇到的問題 “除特大自然災(zāi)害可由中央適當(dāng)補助外， 都應(yīng)由地方自己解決”。 至此，地方政府對屬地經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力和公共服務(wù)職責(zé)的事權(quán)包干制已經(jīng)形成。

除事權(quán)內(nèi)容引入公共服務(wù)職責(zé)外， 改革開放后中央與地方事權(quán)劃分的另一方面改進(jìn)是劃分手段回歸法治化，1982 年新《憲法》規(guī)定中央和地方政府職權(quán)劃分“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”原則，這是繼1949 年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》后，再次以法律形式明確中央與地方事權(quán)劃分的基本原則；1982 年《憲法》同時賦予省級立法機關(guān)立法權(quán)，地方有權(quán)制定地方性法規(guī)， 行政機關(guān)依據(jù)本地實際行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力和履行公共服務(wù)職責(zé)的法理基礎(chǔ)得以夯實。

改革開放后中央與地方事權(quán)劃分的總體趨勢是中央通過下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力增強地方財力后，要求地方承擔(dān)新增公共服務(wù)職責(zé)， 事權(quán)內(nèi)容是在國有企事業(yè)單位和重點項目的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力基礎(chǔ)上，加入政府向居民提供公共服務(wù)的職責(zé)；劃分手段由調(diào)整企事業(yè)單位的“條塊”隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)行政法規(guī)明確地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)上的主力地位， 確立地方對屬地經(jīng)濟(jì)管理和公共服務(wù)的事權(quán)包干制。

這一階段， 中央通過下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力激發(fā)地方積極性，全國經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱情高漲，同時在地方財力增強后要求其承擔(dān)新增義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等職責(zé)，多種公共服務(wù)實踐陸續(xù)誕生，人民生活水平快速提高。 除此之外，中央賦予地方就本地事務(wù)的立法權(quán)限， 事權(quán)劃分過程的法治化程度得到提升。 但是，事權(quán)包干制在激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的同時也扭曲了地方行為，地方“重干預(yù)經(jīng)濟(jì)輕服務(wù)供給”的偏好不斷強化，一方面導(dǎo)致市場分割和地方保護(hù)現(xiàn)象突出， 另一方面造成中央調(diào)控能力減弱；同時，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一，造成地區(qū)間公共服務(wù)水平差異拉大。

三、分稅制改革后的地方擴(kuò)大事權(quán)（1994—2012 年）

為解決改革開放以來“兩個比重”持續(xù)下滑問題， 中央迫切需要集中財力，“事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合的原則”成為中央上收財力的基本依據(jù)，1993 年黨的十四屆三中全會提出建立 “合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制”，啟動了分稅制財政管理體制改革，之后國務(wù)院頒布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85 號），提出將財政包干制改為在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上根據(jù)稅種劃分收入的分稅制管理體制。 然而當(dāng)時在政治經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)κ聶?quán)劃分方案未達(dá)成一致和中央與地方條塊利益錯綜復(fù)雜的情況下， 出于盡快集中財力和盡量減少爭議的考慮， 實際上此次分稅制改革略過了事權(quán)劃分這一環(huán)節(jié)， 直接聚焦財力劃分， 事權(quán)劃分中的公共服務(wù)職責(zé)劃分默認(rèn)延續(xù)上一階段的包干制。

分稅制改革后， 一方面地方延續(xù)了包干制下的部分公共服務(wù)職責(zé)，地方事權(quán)擴(kuò)大，另一方面卻由于中央上收財力，地方財力增長不足，加劇了地方事權(quán)與財力不匹配的程度。 1998 年面臨嚴(yán)峻的國有企業(yè)下崗職工保障壓力，中央頒布《關(guān)于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)〔1998〕10 號），規(guī)定保障資金的財政投入部分按照隸屬關(guān)系劃分支出責(zé)任， 人數(shù)眾多的地方企業(yè)下崗職工由地方財政負(fù)責(zé)， 地方壓力顯著加大；1999 年國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》（國務(wù)院令第271號）， 規(guī)定地方政府負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障，資金“由地方人民政府列入財政預(yù)算”， 將其劃為地方事權(quán)；2003 年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā) 《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕3 號），規(guī)定以縣（市）為基本統(tǒng)籌單位，要求地方財政資助，將其劃為地方事權(quán)；同年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村教育工作的決定》（國發(fā)〔2003〕19 號），重申“地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的管理模式，將其確認(rèn)為地方事權(quán)。 這造成分稅制改革后“中央點單，地方無力買單”的普遍現(xiàn)象，同時地區(qū)間公共服務(wù)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

為彌補地區(qū)公共服務(wù)差距， 中央持續(xù)擴(kuò)大財政投入，保障基本公共服務(wù)供給，2006 年黨的十六屆六中全會提出“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的財政體制改革目標(biāo)，擴(kuò)大對農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)項目的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；2007 年國務(wù)院提出在全國推廣農(nóng)村最低生活保障制度，規(guī)定“中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補助”；2009 年國務(wù)院推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點， 規(guī)定中央財政就養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)中央確定部分，對中西部地區(qū)全額補助，對東部地區(qū)半全額補助， 較先前農(nóng)村合作醫(yī)療制度中的財政補助方案，中央財政支持力度顯著加大。

分稅制改革后中央與地方事權(quán)劃分總體趨勢是地方事權(quán)包干制范圍內(nèi)公共服務(wù)職責(zé)持續(xù)擴(kuò)大，中央明確了地方的基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、基本醫(yī)療、義務(wù)教育等公共服務(wù)職責(zé)，并通過轉(zhuǎn)移支付保障地方財力。 事權(quán)內(nèi)容由經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力為主向公共服務(wù)職責(zé)為主轉(zhuǎn)變； 劃分手段包括行政、財政、司法等多重手段，在延續(xù)新增項目一事一議的傳統(tǒng)上， 以法律法規(guī)的形式確立已有公共服務(wù)的支出責(zé)任，事權(quán)劃分的法治化程度繼續(xù)提升。

這一階段，全國基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、 社會保障、 基層治理等公共服務(wù)制度陸續(xù)出臺，“公共財政的陽光”普照城鄉(xiāng)，民生短板依次補齊。 同時，在中央要求下，各地陸續(xù)建立了公共服務(wù)基本框架，為全面劃分事權(quán)搭建了平臺。 然而，這一階段的問題也同樣突出， 地方公共服務(wù)職責(zé)擴(kuò)大導(dǎo)致其財政困難， 偏重經(jīng)濟(jì)增長政績的晉升考核機制又進(jìn)一步扭曲地方行為， 少數(shù)地方政府想方設(shè)法“謀求財路”，違法收費和違規(guī)舉債問題凸顯，基層財政收支矛盾加劇，債務(wù)風(fēng)險累積。 此外，由于中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度尚不健全，均等化導(dǎo)向的一般性轉(zhuǎn)移支付增長緩慢， 指定用途的專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜， 造成地方可支配財力不足，支出效率低下，事權(quán)履行不暢。

四、全面深化改革時期的中央推進(jìn)事權(quán)劃分改革（2013 年至今）

黨的十八大提出全面深化改革， 事權(quán)劃分作為困擾中央與地方財政關(guān)系和國家治理體系的長期癥結(jié)， 在分稅制改革20 年后開啟改革，2013 年黨的十八屆三中全會將 “建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度” 列為新一輪財稅體制改革三大任務(wù)之一；2014 年黨的十八屆四中全會要求“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、 法律化”；2015 年黨的十八屆五中全會提出 “適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任”；2017 年黨的十九大明確“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，將事權(quán)改革列為政府間財政關(guān)系改革的第一要務(wù)；2019 年黨的十九屆四中全會從國家治理的高度，提出“形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、 支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度”，要求事權(quán)劃分盡快取得實質(zhì)性進(jìn)展，形成穩(wěn)定制度。

黨的十八屆三中全會將財政的定位提升至“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，“財政事權(quán)” 概念應(yīng)運而生，2016 年國務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49 號），事權(quán)劃分改革具體為財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革， 國務(wù)院先后出臺各公共服務(wù)領(lǐng)域財政事權(quán)改革方案， 按事務(wù)類別將基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸?shù)裙卜?wù)職責(zé)劃分為中央、地方、央地共同承擔(dān)三類，再根據(jù)地方社會經(jīng)濟(jì)情況分檔， 劃定中央與地方支出責(zé)任比例。 雖然“財政事權(quán)”縮小了政府事權(quán)范圍，但其通過數(shù)額明確的支出規(guī)模和比例既定的分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)， 直面事關(guān)人民群眾獲得感的基本公共服務(wù)領(lǐng)域， 是解決分稅制改革以來持續(xù)加劇的公共服務(wù)領(lǐng)域事權(quán)與財力不匹配問題的有效辦法。 此外，作為事權(quán)改革的著力點， 財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革延續(xù)財政在歷次改革中“鋪路搭橋”的“排頭兵”定位，為未來政治經(jīng)濟(jì)司法領(lǐng)域全面劃分事權(quán)奠定基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段中央與地方事權(quán)劃分總體趨勢是在維持分稅制改革以來財力分配格局的基礎(chǔ)上， 中央開啟事權(quán)劃分改革，清理共同事權(quán)，明確中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)比例， 事權(quán)內(nèi)容集中于公共服務(wù)職責(zé)一端；劃分手段包括行政、財政、司法等多重手段，其中財政事權(quán)是改革的核心抓手。

這一階段的中央與地方事權(quán)劃分改革成果斐然。 中央在全面深化改革時期重啟事權(quán)劃分改革，將其提升至國家治理的高度， 強化各級政府對事權(quán)劃分改革的重視， 保障改革順利推進(jìn)。 同時，為解決事權(quán)劃分錯綜復(fù)雜和缺乏抓手的問題， 改革以范圍簡明、可操作性強的財政事權(quán)為突破口，通過支出責(zé)任比例劃分公共服務(wù)職責(zé)， 提升事權(quán)劃分的制度化程度。 然而財政事權(quán)劃分改革僅是一個突破口， 單純的財政體制改革不可能完成由政治、經(jīng)濟(jì)、司法等高階因素決定的事權(quán)劃分改革，當(dāng)前諸如政府事權(quán)“越位”“缺位”等“錯位”問題依然存在；地方事權(quán)與支出責(zé)任壓力過重；政府“重經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力、輕公共服務(wù)職責(zé)”偏好尚存；事權(quán)劃分法治化程度偏低等痼疾亟待解決。

五、總結(jié)與展望

回顧建國以來中央與地方事權(quán)劃分的歷史進(jìn)程，幾點寶貴經(jīng)驗彌足珍貴：

第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。 “辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨”， 在計劃經(jīng)濟(jì)時期黨集中事權(quán)建成工業(yè)體系， 改革開放后黨下放事權(quán)激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會活力，分稅制改革后黨加強事權(quán)職責(zé)屬性構(gòu)建公共服務(wù)體系，全面深化改革時期黨開啟事權(quán)改革破解固有難題。 堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中央與地方事權(quán)劃分在不同階段直面社會主要矛盾、全面推進(jìn)的政治保障。

第二，堅持以人民為中心。 “始終要把人民放在心中最高位置”，計劃經(jīng)濟(jì)時期集中事權(quán)保障民族獨立，改革開放后下放事權(quán)改善人民生活，市場經(jīng)濟(jì)體制初期強化公共服務(wù)職責(zé)滿足人民需求，全面深化改革時期破解機制障礙提升人民獲得感。 堅持以人民為中心是中央與地方事權(quán)劃分在不同階段滿足人民需求、備受擁護(hù)的價值保障。

第三，堅持法治建設(shè)。 “法治興則國興”，新中國籌備時將 “由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定”列為職權(quán)劃分的基本原則，改革開放后向地方賦予地方性事權(quán)的立法權(quán)， 分稅制改革后出臺財稅體制相關(guān)法律， 全面深化改革時期以財政事權(quán)為制度抓手，并籌備政府間關(guān)系立法。 堅持法治建設(shè)是中央與地方事權(quán)劃分在不同階段協(xié)調(diào)各方利益、穩(wěn)步推進(jìn)的制度保障。

第四，堅持實事求是。 “實事求是是馬克思主義的精髓”，計劃經(jīng)濟(jì)時期允許下級協(xié)商事權(quán)劃分保護(hù)地方積極性， 改革開放后向地方包干事權(quán)激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會活力， 分稅制改革后以劃分事權(quán)為依據(jù)推動分稅制改革， 全面深化改革時期以財政事權(quán)為抓手實現(xiàn)改革破題。 堅持實事求是是中央與地方事權(quán)劃分在不同階段破解機制障礙、 攻堅克難的思想保障。

在回顧歷史、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前現(xiàn)實狀況， 今后中央與地方事權(quán)劃分改革的主要方向得以明確：

第一，厘清政府與市場邊界，聚焦公共服務(wù)職責(zé)。 構(gòu)建現(xiàn)代財政管理體制的基礎(chǔ)在于政府事權(quán)的科學(xué)、合理劃分，而事權(quán)劃分的基礎(chǔ)在于政府與市場邊界的厘清， 要明確政府到底應(yīng)該做什么即明確政府的職責(zé)范圍， 才能在此基礎(chǔ)上將這些職責(zé)在各級政府間進(jìn)行劃分， 此為基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。 當(dāng)然，目前政府職責(zé)應(yīng)聚焦于公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其是基本公共服務(wù)的供給，這既是黨和國家“以人民為中心”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，也是新時代人民群眾向往美好生活的現(xiàn)實需要。

第二， 適度加強中央事權(quán)， 構(gòu)建動態(tài)調(diào)整機制。 在維持分稅制改革以來財力分配格局不變的基礎(chǔ)上，中央除擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付和適時下放稅源外，應(yīng)上收如醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境治理等規(guī)模效應(yīng)強和外溢性大的公共服務(wù)職責(zé)， 同時建立標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的事權(quán)、支出責(zé)任、財力的動態(tài)調(diào)整機制，從而緩解地方財政壓力，提高支出效率。

第三，推動法治建設(shè)，形成穩(wěn)定事權(quán)關(guān)系。 事權(quán)劃分的法治化程度直接決定了事權(quán)關(guān)系的穩(wěn)定程度，應(yīng)將中央與地方事權(quán)范圍和分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)以法律法規(guī)的形式明確下來，將事權(quán)劃分納入法治框架，從而形成合理、穩(wěn)定的中央與地方事權(quán)關(guān)系。

第四，完善配套機制，激發(fā)地方積極性。 激發(fā)地方公共服務(wù)積極性是提升公共服務(wù)供給水平的關(guān)鍵。 應(yīng)建立包括教育、醫(yī)療、住房、社會保障等事關(guān)人民獲得感的地方公共服務(wù)權(quán)責(zé)清單和績效評價體系，通過正向激勵、負(fù)向問責(zé)等工作機制調(diào)動地方政府及各級干部的積極性， 引導(dǎo)其轉(zhuǎn)變政績觀，保障地方事權(quán)的正確、盡責(zé)履行。