從“政府失靈論”看部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)

●本刊評(píng)論員

如果從本世紀(jì)初開展少量部門支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)算起，旨在促進(jìn)變革我國(guó)政府的治理方式，建立財(cái)政績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理機(jī)制，提升政府部門的履職效能和行政執(zhí)行能力的部門支出績(jī)效評(píng)價(jià)的嘗試已持續(xù)十余年。特別是2018 年9 月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》正式頒布以來(lái)，該項(xiàng)工作在中央和地方得到了更廣泛、更規(guī)范、更有力度地推廣。多年的實(shí)踐中，在部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的成效。今后，如何更好地發(fā)揮部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)在全面預(yù)算績(jī)效管理中的作用， 使之成為由點(diǎn)到面、由局部到整體的常規(guī)性財(cái)政治理手段，還需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成規(guī)范的制度和可操作性的工作機(jī)制。

財(cái)政支出大都是通過(guò)部門預(yù)算和單位預(yù)算的執(zhí)行完成的，預(yù)算部門（單位）有績(jī)效，整個(gè)財(cái)政的績(jī)效才能得到保障。 “花錢必問(wèn)效”落到實(shí)處，必須對(duì)部門和單位支出進(jìn)行扎實(shí)的考評(píng)，使部門（單位）整體績(jī)效目標(biāo)、政策績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)達(dá)成度得以驗(yàn)證，能夠“用數(shù)據(jù)說(shuō)話”。 從理論上講，“花大家的錢，為大家辦事”的公共部門、納入預(yù)算管理的各單位，都屬事關(guān)公共利益的公共領(lǐng)域，其治理手段必須具有法治標(biāo)準(zhǔn)且能得到剛性實(shí)施，容不得討價(jià)還價(jià)。 所以，部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為公共治理手段，理應(yīng)由“自選動(dòng)作”過(guò)渡到“規(guī)定動(dòng)作”，由隨機(jī)或有選擇的范圍擴(kuò)展到全覆蓋的范圍。 當(dāng)然，制度供給總有一個(gè)過(guò)程，但制度供給的總趨勢(shì)應(yīng)該是預(yù)算部門（單位）整體績(jī)效評(píng)價(jià)制度化、全覆蓋。

預(yù)算部門（單位）整體績(jī)效評(píng)價(jià)不得不為，把它落到實(shí)處，使之行之有效又必須把握客觀規(guī)律，正視其面臨的困難。 現(xiàn)代公共治理理論告訴我們，政府是必要的，但又非全能的，政府有力所不逮的區(qū)域；政府行為有諸如產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果、成本高昂、產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的“失靈”現(xiàn)象，也存在過(guò)度“自我擴(kuò)張”、部門利益干擾、尋租腐敗等“代理人問(wèn)題”。“政府失靈”的原因非常復(fù)雜，可能發(fā)生在決策過(guò)程中，也可能發(fā)生在執(zhí)行過(guò)程中。 特別是與市場(chǎng)行為相比，政府為主體的公共品和公共服務(wù)在評(píng)估或評(píng)價(jià)上存在很多難題，如公共利益的衡量往往缺乏準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)和可行的估算方法及技術(shù)，有效供給和無(wú)效供給的界限往往比較模糊；公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門壟斷了公共物品的供給,缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；政府機(jī)構(gòu)及官員缺乏追求“利潤(rùn)”的動(dòng)機(jī)，預(yù)算軟約束常常是所有國(guó)家財(cái)政領(lǐng)域面臨的困境。 這些理論思維對(duì)做好預(yù)算部門（單位）整體績(jī)效評(píng)價(jià)提供了一些有益的思路。

以筆者之見，預(yù)算部門（單位）整體績(jī)效評(píng)價(jià)除了現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)有一些新的著力方向。

一是根據(jù)有限政府的原則，“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)民須為”，評(píng)價(jià)體系要能夠發(fā)現(xiàn)“越位”和“缺位”現(xiàn)象。 二是要強(qiáng)調(diào)程序正義方面的評(píng)價(jià)，特別是財(cái)力配置過(guò)程、財(cái)政決策的民主性、科學(xué)性、合規(guī)性要得以識(shí)別，無(wú)效供給能被發(fā)現(xiàn)。 三是建立“影子價(jià)格”的評(píng)估模式，更好地利用市場(chǎng)的力量，要以市場(chǎng)公允價(jià)格來(lái)評(píng)價(jià)政府采購(gòu)、公共工程等各項(xiàng)支出是否做到“物有所值”。四是要強(qiáng)化部門(單位）人、財(cái)、物占用規(guī)模合理性的評(píng)價(jià)，能有效識(shí)別過(guò)度追求“預(yù)算最大化”行為。