國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)視角下的生態(tài)占補(bǔ)平衡路徑探索

喬穎

（自然資源部國土整治中心，北京 100035）

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案決定組建自然資源部，賦予統(tǒng)一行使所有國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，強(qiáng)調(diào)“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”，從整個國土空間范圍內(nèi)考慮生態(tài)保護(hù)修復(fù)成為時代特征。2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》要求“建立占用補(bǔ)償、損害賠償與保護(hù)補(bǔ)償協(xié)同推進(jìn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。建立健全依法建設(shè)占用各類自然生態(tài)空間的占用補(bǔ)償制度?！泵鞔_要建立占用自然生態(tài)空間的占用補(bǔ)償制度，在政策制度中較明確地表達(dá)了生態(tài)占補(bǔ)平衡制度。

1 生態(tài)占補(bǔ)平衡的國際經(jīng)驗(yàn)

國際上，較有代表性的生態(tài)占補(bǔ)平衡案例分別是美國濕地銀行、澳大利亞生物多樣性補(bǔ)償計劃和德國生態(tài)補(bǔ)償。

1.1 美國濕地銀行生態(tài)占補(bǔ)平衡經(jīng)驗(yàn)

美國《清潔水法》第404條規(guī)定，除非有美國陸軍工程兵團(tuán)或州政府根據(jù)《清潔水法》第404條的授權(quán)簽發(fā)許可，禁止對濕地、溪流和美國的其他水體進(jìn)行疏浚物質(zhì)的排放或填埋活動。

從1988年美國聯(lián)邦政府提出的濕地“零凈損失”（No Net Loss）目標(biāo)，到1993年，克林頓政府出臺的“政府濕地計劃”（the Administration’s Wetland Plan）聯(lián)邦指導(dǎo)，再到2004年，小布什總統(tǒng)提出的超越“零凈損失”的新政策目標(biāo)——全面增加濕地數(shù)量和改善濕地質(zhì)量的“總體增長”（Overall Increase）目標(biāo)，美國聯(lián)邦政府通過立法確定了濕地開發(fā)利用的前置許可制度，以“零凈損失”、“總體增長”目標(biāo)規(guī)定濕地開發(fā)利用補(bǔ)償機(jī)制（李亞維，2021）。

根據(jù)法律規(guī)定和聯(lián)邦政府關(guān)于濕地保護(hù)的總體目標(biāo)，美國陸軍工程兵團(tuán)在批準(zhǔn)濕地開發(fā)利用前置許可項(xiàng)下設(shè)置了一個附加緩解條件，即申請許可方除了需要證明無法避免會對濕地造成損害之外，必須采取其他方式予以補(bǔ)償。隨著政府對一定條件下可以異地補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)可，確認(rèn)了申請許可的開發(fā)者可以自行在工程項(xiàng)目地以外采取保護(hù)或恢復(fù)濕地的措施，或委托第三方采取措施保護(hù)或恢復(fù)濕地，或購買保護(hù)“信用”。經(jīng)過實(shí)踐探索，專業(yè)化的濕地緩解銀行應(yīng)運(yùn)而生（趙曉宇等，2020）。

明尼蘇達(dá)州流域范圍內(nèi)有許多礦場、眾多小型開發(fā)項(xiàng)目及建設(shè)道路施工項(xiàng)目，這些礦場主、開發(fā)商和路政部門等進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)申請時，在不可避免造成濕地破壞時，承擔(dān)恢復(fù)濕地的法定義務(wù)，向濕地緩解銀行購買信用的方式，與濕地銀行簽訂合同，支付費(fèi)用，轉(zhuǎn)移造成相應(yīng)數(shù)量或等同質(zhì)量濕地破壞的修復(fù)和管護(hù)責(zé)任。且后續(xù)恢復(fù)效果受政府長期監(jiān)管，能夠保證生態(tài)占補(bǔ)平衡的長期效益。

1.2 澳大利亞生物多樣性補(bǔ)償計劃

澳大利亞《環(huán)境規(guī)劃與評價法》規(guī)定，涉及自然資源開發(fā)的項(xiàng)目均需接受生物多樣性影響評估，若開發(fā)項(xiàng)目對生物多樣性和生態(tài)環(huán)境可能造成較大程度破壞，則需用生物多樣性信用單位抵消補(bǔ)償。澳大利亞新南威爾士州于2007年提出生物多樣性儲備和抵消補(bǔ)償計劃（Biodiversity Banking and Offsets Scheme），旨在實(shí)施更多提高生物多樣性的項(xiàng)目并為開發(fā)項(xiàng)目提供生態(tài)補(bǔ)償，為生物多樣性信用交易市場創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)需求。

參加生物多樣性儲備和抵消補(bǔ)償計劃的主體，可以通過環(huán)保項(xiàng)目申領(lǐng)生物多樣性信用單位（積分），也可在信用交易市場買賣信用單位（積分）。生物銀行是澳大利亞最具代表性的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，其核心是生態(tài)信用和生態(tài)信用市場，項(xiàng)目開發(fā)商可通過購買生態(tài)信用彌補(bǔ)造成的生態(tài)價值損失，生態(tài)價值通過生態(tài)信用進(jìn)行度量，通過生物銀行評估方法得以測定（劉耕源等，2021）。新南威爾士州根據(jù)生物多樣性儲備和抵消補(bǔ)償計劃，規(guī)定所有土地所有者都可以自愿與政府部門簽訂生物銀行協(xié)議，同意在自己的土地上實(shí)施改善生態(tài)價值的行為作為保留地，土地所有者可以出售信用單位，獲取收入和管理生物銀行保留區(qū)域的資金。

開發(fā)者通過購買信用，彌補(bǔ)造成的生態(tài)影響，在合理的生態(tài)價值評估體系下，運(yùn)用市場化的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)占補(bǔ)平衡。

1.3 德國生態(tài)補(bǔ)償

德國《聯(lián)邦自然保護(hù)法》《聯(lián)邦基本法》《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》《聯(lián)邦建筑法》《聯(lián)邦森林法》《水資源法》等相關(guān)法律中都對生態(tài)補(bǔ)償做了明確規(guī)定，確定了就地直接補(bǔ)償、異地間接補(bǔ)償、生態(tài)賬戶制度（土地儲備）、現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)却胧◤垖帲?016）。其中，生態(tài)賬戶制度作為德國生態(tài)補(bǔ)償中具有核心價值的制度工具，有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)補(bǔ)償措施，多樣化補(bǔ)償方式，避免生態(tài)補(bǔ)償“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的情況發(fā)生，具有較好借鑒意義?！堵?lián)邦自然保護(hù)法》第16條規(guī)定，考慮到未來可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境侵占行為，項(xiàng)目建設(shè)者可以按照第15條第2款的有關(guān)規(guī)定，預(yù)先采取生態(tài)保護(hù)和自然景觀維護(hù)措施，納入生態(tài)賬戶、土地儲備庫等，將生態(tài)賬戶制度納入法律規(guī)定。

1998年底，隨著新的《聯(lián)邦建筑法》生效，魯爾區(qū)域內(nèi)部大都會城市群區(qū)域，只有很少的空間可以用作生態(tài)補(bǔ)償（戴婷，2017）。魯爾區(qū)域協(xié)會憑借專業(yè)化土地規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)，組織實(shí)施區(qū)域性生態(tài)土地管理計劃，通過與主管部門和區(qū)域林業(yè)辦公室密切合作，建立生態(tài)賬戶，旨在推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償措施的實(shí)施，提升區(qū)域內(nèi)整體生態(tài)功能，通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評價獲得相應(yīng)的生態(tài)價值分，為區(qū)域內(nèi)成員和周邊地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償空間需求提供支持。

2006—2007年，魯爾區(qū)域協(xié)會進(jìn)行了一項(xiàng)森林生態(tài)升級可行性分析與改造成本測算研究，在法律規(guī)定及相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，協(xié)會研究團(tuán)隊構(gòu)建了森林生態(tài)升級方法，為“生態(tài)信用積分”的測算建立了相應(yīng)的目錄清單，并對改造成本進(jìn)行了估算。協(xié)會最終研究確定約4000 hm2的森林可用于升級。根據(jù)北威州相關(guān)部門規(guī)定的自然環(huán)境評估模型對4000 hm2公頃森林區(qū)域的生態(tài)信用分進(jìn)行計算，結(jié)果顯示升級改造后大約可獲得12500萬生態(tài)信用積分。獲取生態(tài)信用積分后，協(xié)會可將其存入生態(tài)賬戶。魯爾區(qū)域協(xié)會成員或其他組織在開發(fā)過程中如果造成不可避免的損失，需要責(zé)任主體對生態(tài)系統(tǒng)功能進(jìn)行修復(fù)、補(bǔ)償，可以通過購買生態(tài)賬戶中的積分用于抵償其應(yīng)履行的法律義務(wù)，1999—2011年，魯爾區(qū)域協(xié)會幾乎為所有成員提供了補(bǔ)償區(qū)域，并為城市發(fā)展和城鎮(zhèn)保護(hù)之間出現(xiàn)的空間利用沖突提供了強(qiáng)有力的工具。

德國嚴(yán)格的生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)方面的法律法規(guī)，為生態(tài)補(bǔ)償行動下的生態(tài)占補(bǔ)平衡機(jī)制發(fā)展創(chuàng)造了前提。開發(fā)建設(shè)活動造成生態(tài)系統(tǒng)功能損失的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)履行補(bǔ)償義務(wù)，且該義務(wù)內(nèi)容包括相應(yīng)數(shù)量的土地恢復(fù)及生態(tài)系統(tǒng)功能提升，開發(fā)建設(shè)活動者通過直接補(bǔ)償、異地間接補(bǔ)償、生態(tài)賬戶制度（土地儲備）、現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)热魏我环N方式，都能實(shí)現(xiàn)生態(tài)占補(bǔ)平衡。魯爾區(qū)域協(xié)會將通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升獲取的生態(tài)價值分存儲于生態(tài)賬戶，為城鎮(zhèn)和城市發(fā)展建立了適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償空間，是生態(tài)占補(bǔ)平衡制度下非常重要且運(yùn)行較成熟、規(guī)范的可借鑒制度。

2 我國生態(tài)占補(bǔ)平衡案例經(jīng)驗(yàn)

2.1 重慶市地票制度探索

重慶拓展地票的生態(tài)功能典型做法，促進(jìn)了生態(tài)占補(bǔ)平衡制度發(fā)展。重慶從開始試驗(yàn)探索地票制度，到出臺《重慶市地票管理辦法》，再到出臺《關(guān)于拓展地票生態(tài)功能促進(jìn)生態(tài)修復(fù)的意見》，形成了較為成熟的耕地占補(bǔ)平衡新方法到生態(tài)占補(bǔ)平衡新舉措的轉(zhuǎn)換（劉燕等，2020）。同時，也形成了推動生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的制度框架和創(chuàng)新做法。重慶市根據(jù)新形勢下的用地需求，對新增經(jīng)營性建設(shè)用地嚴(yán)格實(shí)行“持票準(zhǔn)用”制度。根據(jù)拓展地票生態(tài)功能的交易制度和規(guī)則，按照“生態(tài)優(yōu)先、農(nóng)戶自愿、因地制宜”的原則實(shí)施復(fù)墾，對不宜復(fù)墾為耕地的，如位于生態(tài)保護(hù)紅線、林區(qū)地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)、重要飲用水水源地、25度以上坡地、已退耕還林區(qū)域內(nèi)的復(fù)墾點(diǎn)，要引導(dǎo)其復(fù)墾為林地等兼具生態(tài)功能的其他農(nóng)用地。

除上述之外的區(qū)域，具備復(fù)墾為耕地條件的，應(yīng)主要復(fù)墾為耕地。同時，對通過復(fù)墾所形成的耕地和宜林宜草區(qū)域做進(jìn)一步功能劃分，如可將處于生態(tài)敏感和脆弱區(qū)內(nèi)的復(fù)墾點(diǎn)劃分為宜林宜草地區(qū)域等。

重慶生態(tài)占補(bǔ)平衡探索的核心是土地要素的市場化轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)了增加城市建設(shè)用地需等量增加農(nóng)村復(fù)墾耕地或林草地的目標(biāo)，通過交易引導(dǎo)市場要素配置，推動形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，既保證了城鄉(xiāng)發(fā)展又改善了生態(tài)環(huán)境。其突出特點(diǎn)是集零為整、操作較強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了有限資源的優(yōu)化利用（李維明等，2020）。

2.2 浙江錢江生態(tài)占補(bǔ)平衡交易實(shí)踐探索

2022年5月12日，開化“GEP交易平臺”完成了一筆特殊交易——開化縣國控集團(tuán)作為錢學(xué)森學(xué)校項(xiàng)目建設(shè)方，出資21.78萬元，用于補(bǔ)償項(xiàng)目落地后所在區(qū)域損耗的GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）。這是國內(nèi)首筆項(xiàng)目建設(shè)生態(tài)占補(bǔ)平衡交易。

開化創(chuàng)新推出項(xiàng)目建設(shè)生態(tài)占補(bǔ)平衡機(jī)制，將GEP因子納入項(xiàng)目決策，進(jìn)一步提高了項(xiàng)目生態(tài)準(zhǔn)入“門檻”。在新進(jìn)項(xiàng)目落地前，首先測算GEP增減情況，當(dāng)發(fā)現(xiàn)因項(xiàng)目建設(shè)造成GEP負(fù)增長時，建設(shè)方必須出一筆補(bǔ)償款用于植樹造林或自行實(shí)施相關(guān)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，才能開工建設(shè)。

錢學(xué)森學(xué)校項(xiàng)目占地5.63 hm2，根據(jù)開化上線的GEP核算分析及兩山轉(zhuǎn)化綜合管理應(yīng)用場景，以及單位面積森林生態(tài)系統(tǒng)價值量等指標(biāo)，結(jié)合造林撫育成本綜合測算得出，項(xiàng)目落地將導(dǎo)致當(dāng)?shù)谿EP調(diào)節(jié)服務(wù)值減少約108.9萬元。按照生態(tài)占補(bǔ)平衡機(jī)制要求，交易的21.78萬元將全部用于植樹造林，其創(chuàng)造的GEP可彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)所損耗的GEP。

3 我國推動生態(tài)占補(bǔ)平衡的建議

3.1 強(qiáng)化空間規(guī)劃管控，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”

在國家和省級國土空間規(guī)劃中，根據(jù)主體功能定位，優(yōu)化設(shè)置不同區(qū)域建設(shè)用地、耕地、園地、林地、草地和水域濕地等各類要素的控制性指標(biāo)；在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局“三區(qū)三線”，轉(zhuǎn)變國土空間開發(fā)保護(hù)方式，提升國土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率（陳妍等，2021）?？茖W(xué)地劃定“三區(qū)三線”，明確生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間的分布情況，一方面明確限制開發(fā)活動的范圍，另一方面，為生態(tài)占補(bǔ)平衡客體和標(biāo)準(zhǔn)的確定提供有力依據(jù)。

3.2 持續(xù)深化自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革成果應(yīng)用

只有明確了自然資源產(chǎn)權(quán)，才能將自然資源利用產(chǎn)生的生態(tài)占補(bǔ)平衡主體確定下來，回答“占用客體、補(bǔ)償誰、誰受償”等系列問題。自然資源的開發(fā)利用往往帶來生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量或質(zhì)量的下降，導(dǎo)致一定區(qū)域內(nèi)總體生態(tài)價值的下降，產(chǎn)生顯著的負(fù)外部性。產(chǎn)權(quán)制度改革成果的應(yīng)用能夠明確上述負(fù)外部性消除責(zé)任主體，也可以明晰生態(tài)保護(hù)修復(fù)行動者正外部性活動的可收益性。

3.3 加強(qiáng)有關(guān)理論基礎(chǔ)和價值核算方法的研究

目前，關(guān)于生態(tài)占補(bǔ)平衡，基礎(chǔ)理論的研究相對滯后。生態(tài)占補(bǔ)平衡的提法也只是延續(xù)耕地占補(bǔ)平衡并參照其多年積累的經(jīng)驗(yàn)和工作機(jī)制，所做的拓展性分析。實(shí)踐中，對生態(tài)占補(bǔ)平衡的概念界定、理論基礎(chǔ)和運(yùn)行邏輯等，未達(dá)成普遍共識。由于人類活動產(chǎn)生的長遠(yuǎn)生態(tài)影響難以估量，即使是短期的生態(tài)效益的損失，評估的依據(jù)、方法也千差萬別，地區(qū)間差異也較顯著。因此，應(yīng)持續(xù)開展生態(tài)價值評價基礎(chǔ)研究，不斷完善生態(tài)占補(bǔ)平衡的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，特別是占用損毀評價、補(bǔ)充質(zhì)量評定等方面。

4 結(jié)語

生態(tài)占補(bǔ)平衡的載體是具有生態(tài)功能的土地類型，目標(biāo)應(yīng)該是綜合性和多樣性的，即在各類自然資源開發(fā)利用過程中，同時關(guān)注用地數(shù)量，其所承載的質(zhì)量、各種生態(tài)功能和價值的恒定不變，或有所增益。因此，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與不足，是下一步形成和完善生態(tài)補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)。根據(jù)各省、市、地區(qū)主體功能定位合理規(guī)劃國土空間內(nèi)各要素，進(jìn)而開展合理的要素配置，不斷完善價值判斷標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，能夠促進(jìn)生態(tài)占補(bǔ)平衡制度的不斷完善和發(fā)展。