數字資產跨境流動監(jiān)管研究

黃 奇

（中國人民銀行濟南分行，福建 福州 350001）

一、研究背景

自2008年中本聰提出區(qū)塊鏈技術，新一輪的金融科技革命不斷沖擊著傳統(tǒng)的金融產業(yè)。數字資產源于區(qū)塊鏈、大數據、人工智能等新興技術的推廣普及，在實踐應用與理論研究方面取得巨大發(fā)展，但仍有兩個方向值得進行深入研究：一是當前研究較少聚焦數字資產跨境流動帶來的影響，可能是基于我國資本項目的開放進程和匯率利率市場化程度，跨境資金暫不能實現(xiàn)無因劃轉，而數字資產的運行和技術特點使真實性審核難度加大，從而影響跨境資金流動的管理效果，這種現(xiàn)狀某種程度上制約了實踐和理論的進一步發(fā)展。但數字資產是金融與科技融合發(fā)展的方向之一，前瞻性地研究如何管好、用好、發(fā)展好數字資產可以作為推進資本項目可兌換進程的有益探索，有助于實現(xiàn)高水平對外開放。二是基于數字資產發(fā)展帶來或利或弊外溢效應的客觀事實，深入研究有利于發(fā)揮數字資產特點的外匯管理便利化舉措，激發(fā)數字資產優(yōu)勢的外匯管理改革路徑，同時明確防范潛在的跨境資本流動風險的原則和底線具有較強的現(xiàn)實指導意義。

二、數字資產跨境流動對我國金融監(jiān)管體系的機遇與挑戰(zhàn)

（一）數字資產跨境流動對我國金融監(jiān)管體系的機遇

數字資產具有的技術特性可以提高金融服務效率：一是精簡傳統(tǒng)金融業(yè)務流程中的中介環(huán)節(jié)，基于智能合約實現(xiàn)點對點的價值轉移與確權，減少交易費用和信任成本，提升支付效率；二是實時、全覆蓋、24小時不間斷的業(yè)務處理能力提升數字資產跨境、跨時區(qū)的流動性，為促進國際貿易的發(fā)展、國際投資和各種國際經濟活動往來提供了便利條件。此外，當前我國外貿企業(yè)普遍面臨融資難、融資貴的問題，究其原因之一是信息不對稱導致金融機構難以判斷是否存在虛假融資、重復融資。若中小微企業(yè)的實體資產、跨境貿易上鏈映射成數字資產，并結合物聯(lián)網、大數據等技術打通信用追溯，將有助于解決融資難、融資貴問題。

數字資產具有的顛覆性創(chuàng)新提供了在金融領域“彎道超車”的機會。國際貨幣是指一種貨幣在全球范圍承擔交易媒介、記賬單位和價值儲備的功能，能夠降低交易成本，提高經濟往來的便利性，國際貨幣的主導地位一旦形成，較難改變其支配地位。布雷頓森林體系瓦解后，美元成為主導貨幣，其他貨幣短期內無法挑戰(zhàn)美元的國際地位。區(qū)塊鏈的技術特性使跨境支付網絡呈現(xiàn)更加扁平化的組織關系，可能打破傳統(tǒng)跨境支付體系在規(guī)模經濟和基礎設施方面的壟斷性壁壘，形成多元化的市場結構，使市場主體在交易、投資、支付結算不再僅使用單一貨幣，促進良性競爭。

數字資產發(fā)展推動外匯管理改革。隨著我國經濟開放度不斷提升，人民幣資本項目可兌換有序推進，未來將取消大部分跨境資本流動的匯兌限制，外匯管理職能集中于宏觀審慎管理、跨境收支統(tǒng)計監(jiān)測、“三反”防范違規(guī)資金流動等領域，而數字資產跨境流動管理的特點和模式將有力推動外匯管理轉型升級。數字資產從無到有、從小到大的發(fā)展趨勢對外匯管理提出了更高的要求，具體來看，數字資產在貨幣發(fā)行流通、支付結算、證券交易、征信管理、資產權益證明等領域具有顯著的便利化、市場化及效率提升的優(yōu)勢，充分發(fā)揮這些優(yōu)勢其實是實現(xiàn)促進貿易投資便利化的路徑之一。同時，在針對數字資產的技術特點、運行模式、風險防范等領域開展深入研究，并且不斷轉變外匯管理方式、減少微觀管制、加強宏觀審慎管理，建立適合數字資產流動的新型跨境監(jiān)管體系，可以為未來外匯管理體制改革提供有益借鑒，最終實現(xiàn)高水平對外開放和防范跨境資本流動風險的長期目標。

（二）數字資產跨境流動對我國金融監(jiān)管體系的挑戰(zhàn)

數字資產的屬性界定不清。貨幣類數字資產具有價值尺度、支付手段、價值儲備等功能，根據貨幣發(fā)行分類，可以分為私人貨幣、公共貨幣、中央銀行貨幣；證券類數字資產是一種以實現(xiàn)籌資為目的的金融工具；商品類數字資產是參與者基于消費或勞動貢獻取得的收益激勵，從而享受整個自組織商業(yè)系統(tǒng)的價值。但在現(xiàn)有監(jiān)管體系下，數字資產分類容易出現(xiàn)混淆，特別是部分數字資產可能同時具備證券和商品屬性，傳統(tǒng)區(qū)分證券和商品的方法已不再適用。此外，數字資產交易平臺具有“無實物資產、無中介機構、無中央清算托管安排”特點，使相關監(jiān)管部門難以明確由誰對不同的數字資產運營進行監(jiān)管。因此外匯局在數字資產準入、交易環(huán)節(jié)缺失的前提下，無法按照交易性質進行經常項目、資本項目的區(qū)分監(jiān)管，一定程度上加大了數字資產跨境流動監(jiān)測的難度，且難以對相關非法跨境交易進行定性和處罰。

數字資產跨境流動對我國現(xiàn)行外匯管理框架提出新要求。自1996年12月1日起，我國接受《國際貨幣基金組織協(xié)定》第八款義務，實行人民幣經常項目可兌換，避免限制經常性支付，但實行可兌換后的經常項目仍堅持真實性審核管理原則，需識別對外支付和轉移資金的性質；我國不斷推進資本項目可兌換，市場主體的交易自由進一步提高，但資本項目可兌換并不等同于跨境資本可以無序流動，可以負面清單方式保留交易環(huán)節(jié)的限制，同時仍然需要滿足宏觀審慎管理、反洗錢、反恐怖融資、反避稅“三反”監(jiān)管要求。在經常項目可兌換、資本項目基本可兌換的背景下，目前的實踐是金融機構開展真實性審核，外匯局進行事中事后監(jiān)管。數字資產存在去中心化、匿名化特點，可以繞開金融機構跨境交易，導致真實性審核主體缺位。此外，脫離銀行跨境資金流動統(tǒng)計監(jiān)測體系的資金流動，將影響監(jiān)測數據采集的完整性，外匯局事中事后監(jiān)管缺乏抓手，對外匯管理框架的有效性帶來影響。

數字資產可能對本幣產生擠出效應。如果數字資產在我國境內流通，可能導致國內計價體系出現(xiàn)雙重標準。以Libra為例，在數字環(huán)境下，貨物貿易、服務貿易或其他境內外交易可同時使用Libra和人民幣進行結算，若兩種貨幣不能保持比較穩(wěn)定的匯率，會使得價格調節(jié)出現(xiàn)失靈，商品市場出現(xiàn)混亂。同時Libra錨定一攬子貨幣，發(fā)達國家對新興市場國家的貨幣政策溢出效應更加顯著，對貨幣政策的獨立性和宏觀審慎管理帶來挑戰(zhàn)。儲備資產中美元占主導地位，美國可以根據“長臂管轄”原則，對使用Libra的企業(yè)、個人實行穿透監(jiān)管和制裁，進一步強化美元的統(tǒng)治地位。

數字資產跨境交易安全存在一定隱患。數字資產應用的區(qū)塊鏈技術不用借助第三方的信任背書，可以點對點地實現(xiàn)生成、交易、支付、匯兌資產，但區(qū)塊鏈只能保證上鏈的數據真實、不可篡改，無法解決上鏈前數據來源的真實性問題。因此，要真正做到區(qū)塊鏈的數據信任必須配合線下的真實性審核，而在實踐中無論是金融機構還是監(jiān)管部門均未參與審核，對數字資產的可信機制造成潛在影響。同時，數字資產的互聯(lián)網特性也容易遭到病毒侵害和黑客攻擊，歷史上就出現(xiàn)過價值不菲的私人數字資產被黑客盜竊，但類似的數字資產安全事故爆發(fā)后，往往面臨著主體定責難、投資者權益保護難、域外追查難的問題。

數字資產跨境交易稅收監(jiān)管存在空白。資金跨境流動之前滿足相應的稅收規(guī)定是必要條件之一，如向境外匯出股息、紅利、利潤、直接債務利息等單筆等值5萬美元必須進行稅務備案，但我國尚未對基于區(qū)塊鏈技術的數字資產跨境交易征稅，而已有部分國家將數字資產納入征稅范圍，德國、澳大利亞、日本相繼對私人數字資產開始征稅，美國宣布將適用于資產交易的稅收規(guī)定應用于虛擬貨幣交易。稅收監(jiān)管的差異會刺激國際游資或逃避稅者轉移資產和交易中心到稅收洼地，對金融市場穩(wěn)定帶來潛在影響。

三、政策建議

（一）數字資產跨境流動必須納入跨境收支監(jiān)測管理框架

數字資產具有價值尺度、流通手段、支付手段等功能，加之區(qū)塊鏈的技術特性，使之可實現(xiàn)跨境支付、結算、匯兌。數字資產跨境流動必須遵守我國外匯管理等相關規(guī)定：一是以數字資產為媒介的跨境收支必須有真實、合法的交易基礎?，F(xiàn)階段我國經常項目完全可兌換、資本項目基本可兌換，堅持真實性的合理審查是為了避免資本項下數字資產借道經常項下流出。隨著我國對外開放深入推進，未來資本項目可兌換水平將進一步提升，但即使實現(xiàn)資本項目完全可兌換，仍可以負面清單模式保留交易環(huán)節(jié)的限制，數字資產跨境流動也必須有真實的交易背景，滿足合規(guī)性前提。二是數字資產跨境交易應堅持“留痕”管理?？缇硵祿呛暧^審慎與微觀監(jiān)管的基礎，一方面要抓住數字資產交易平臺這個重點，參照通過銀行進行涉外收付款統(tǒng)計，要求數字資產交易平臺履行申報義務，另一方面外匯局應當密切跟蹤評估區(qū)塊鏈、分布式賬戶等對國際收支統(tǒng)計的影響，探索國際收支統(tǒng)計新模式，將大數據、云計算、人工智能與跨境資金流動監(jiān)測相結合，逐步實現(xiàn)以數字資產交易平臺為主的間接申報統(tǒng)計模式向以經濟主體為主的直接申報模式轉變。三是境外發(fā)行的數字資產應當參照外幣管理，境內交易不能由外幣計價的數字資產結算，必須以人民幣或者國家信用背書的數字資產計價結算。

（二）堅持實質重于形式完善對數字資產監(jiān)管機制

數字資產跨境金融服務必須納入行政許可、行政備案的范疇，嚴禁沒有牌照或有牌照但超范圍經營。一是加強對數字資產的數據安全管理。習近平總書記指出“信息資源日益成為重要生產要素和社會財富，信息掌握的多寡成為國家軟實力和競爭力的重要標志”，強調了數據對于提升國家競爭力的重要價值。數字資產本質是數據的確權、開放、流通、交易，應加強數據資源在采集、存儲、應用和開放各環(huán)節(jié)的安全保護。綜合運用政策、監(jiān)管、法律等多種手段確保數據安全和有序流動，是促進數字資產健康發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。二是要對數字資產進行科學的法規(guī)界定，按照實質重于形式的要求穿透業(yè)務本質和應用場景，只要從事同類金融業(yè)務，就必須滿足相應的業(yè)務規(guī)范和風險管理要求。有國家信用背書或錨定真實實體、具有真實儲備資產價值支撐的數字貨幣參照貨幣進行監(jiān)管，如通過以偽造貨幣罪、變造貨幣罪等方式規(guī)制貨幣類數字資產的違法行為。而證券類和商品類數字資產存在交叉地帶，容易混淆，需要監(jiān)管機構加強跨部門合作，穿透數字資產的“行為屬性”和“工具屬性”，確定具體的監(jiān)管部門和適用監(jiān)管框架。三是把握好監(jiān)管政策的穩(wěn)定性、一致性和可預期性。美國、歐盟、新加坡等發(fā)達國家在監(jiān)管數字資產方面已經有了豐富的實踐，特別是在維護金融體系安全、金融主權安全、金融手段相關的其他安全維度取得了較好的成效。我國監(jiān)管部門認定代幣發(fā)行融資是一種非法的融資行為，金融機構不得直接或間接為代幣發(fā)行提供服務，有效打擊了非法集資、金融詐騙等違法活動。結合國內外監(jiān)管實踐經驗，針對數字資產跨境流動的監(jiān)管政策應把握穩(wěn)定性、一致性和可預期性，一方面通過對新業(yè)務、新模式穿透分析后，如果仍屬于現(xiàn)有的基本業(yè)態(tài)，如我國發(fā)行的央行數字貨幣，主要定位于M0，與紙鈔和硬幣等價，就可以參照跨境人民幣管理的相關規(guī)定進行監(jiān)管，盡量納入現(xiàn)行監(jiān)管框架，另一方面，部分數字資產屬性界定模糊，業(yè)務結構復雜，不適用現(xiàn)行規(guī)則，應及時制定或完善新的規(guī)則。當前，《中華人民共和國外匯管理條例》正處于修訂階段，可以在《中華人民共和國外匯管理條例》中明確將跨境數字資產視同廣義外匯進行管理，為加強數字資產跨境流動管理奠定基礎。四是強化數字資產的反洗錢、反恐怖融資、反避稅“三反”管理。針對部分數字資產容易被不法分子利用，應該將數字資產跨境交易納入“三反”監(jiān)管，督促交易平臺履行“三反”義務，探索建立數字資產監(jiān)測模型，監(jiān)測報告數字資產的可疑交易活動，防止通過交易平臺進行違法犯罪活動。

（三）數字資產跨境流動需加強國際監(jiān)管合作

為了解決數字資產跨境監(jiān)管問題，應確立積極協(xié)作、信息共享的監(jiān)管原則，建立必要的國際監(jiān)管合作體系。一是各國監(jiān)管機構應該達成監(jiān)管共識。目前，數字資產的研究與實踐仍處于摸索階段，對數字資產的界定、潛在影響、監(jiān)管模式并沒有形成一致觀點，統(tǒng)一框架、標準下的國際監(jiān)管合作體系很難一蹴而就。因此，國際監(jiān)管合作可以采取循序漸進的方式，各國監(jiān)管機構可以先簽訂雙邊或多邊的合作備忘錄、條約等，就數字資產跨境流動臨時性、重大區(qū)域間監(jiān)管協(xié)調做出相關安排。各國可設立數字資產專門監(jiān)管協(xié)調機構，同時各國的專門監(jiān)管協(xié)調機構定期召開會議、合作論壇，促進監(jiān)管合作協(xié)同與監(jiān)管理念共享。二是積極參與數字資產國際監(jiān)管框架和規(guī)則的制定。隨著數字資產的廣泛使用，國際社會有必要建立具有法律強制約束力的監(jiān)管合作安排，我國應該結合實際，在數字資產爭端管轄權、打擊數字資產跨境違法行為的司法協(xié)助、投資者權益保護、數字資產涉外收支統(tǒng)計與監(jiān)測提出“中國方案”和“中國標準”，比如明確在我國境內進行數字資產交易必須持有我國的牌照，嚴禁僅持有國外的牌照卻為我國境內提供跨境交付模式的數字資產金融服務，進一步強化在國際金融領域的話語權。

（四）為數字資產發(fā)展提供審慎包容的環(huán)境

數字資產是金融科技的重要創(chuàng)新之一，要防止“一管就死、一放就亂”，找到促創(chuàng)新和防風險的監(jiān)管平衡點，在防范跨境資金流動風險的基礎上，最大程度發(fā)揮數字資產的積極作用。一是完善數字資產跨境交易的試點機制。近年來，我國金融領域改革開放取得巨大進步的原因之一就是“以點帶面”“自下而上”的試點制度。對有一定發(fā)展前景但又暫時難以判斷風險的數字資產可以借鑒“先試點、再總結、后推廣”的模式，在有限的地區(qū)范圍內“一線放開，二線管住”，可適當突破外匯管理改革“先經常后資本、先流入后流出、先機構后個人、先長期后短期”的傳統(tǒng)改革思路，允許數字資產充分發(fā)展探索，評估其價值創(chuàng)造能力和風險外溢效應，不斷調整監(jiān)管措施，在風險可控的前提下適時推廣。二是建立數字資產行業(yè)自律管理。監(jiān)管部門應借鑒外匯市場自律機制的經驗，積極引導行業(yè)自治體系的形成，構建“他律+自律”的監(jiān)管框架。數字資產的自律機制在數字資產交易平臺、運營商為主要成員單位的基礎上可以吸收法律、稅收、科技、網絡安全、通信等相關領域的專家，充分發(fā)揮貼近行業(yè)前沿和市場一線的優(yōu)勢，形成指導性、針對性、操作可行的合規(guī)流程指南，對數字資產發(fā)行、交易、托管清算、技術安全標準、投資者接入等環(huán)節(jié)提供展業(yè)指導，成熟的行業(yè)自治將對數字資產發(fā)展產生良性作用。