我國地方政府債務風險及應對策略

●尹映雪

目前，我國的地方政府債務主要用于市政基礎建設、土地儲備以及保障性住房建設等各個方面，這些地方政府債務對促進當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展具有十分深遠的影響。但是隨著地方政府債務金額的不斷增加，其債務利息占據(jù)地方公共財政支出的比重也在不斷增加。對于一些財力不足的地方政府而言，很可能會為了保障當?shù)鼗镜墓卜斩霈F(xiàn)債務違約現(xiàn)象，這將給當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展造成了阻礙，如果任憑這種狀況發(fā)展下去，會導致提供政策性融資的銀行出現(xiàn)破產(chǎn)，引起國有資源的大面積流失，這對整個金融行業(yè)的發(fā)展具有十分不利的影響。

一、地方政府債務風險的具體表現(xiàn)

（一）債務規(guī)模較大

目前，我國度量債務規(guī)模的指標主要是以債務率為主，它主要是指債務與當?shù)刎斦杖氲谋戎?。對于我國地方政府面臨的債務風險而言，部分地區(qū)債務率已經(jīng)超過了100%的警戒水平，甚至有部分地區(qū)債務率已經(jīng)遠遠超過300%。在這種情況下，地方政府每年會有一大筆資金用于債務利息的支付上，因此債務率較大的地區(qū)很可能會出現(xiàn)利息償還困難的不良現(xiàn)象，這在很大程度上增加了地方政府的債務風險。

（二）債務融資項目收益低

對于地方政府的債務融資項目而言，有些項目為了保障社會效益，需要將社會效益放在首要位置下進行融資。目前，地方政府的債務融資項目主要包括中小學校舍、保障性住房、政府辦公樓、城市污水處理以及生態(tài)恢復等，這些項目在完成建設工作之后，并不會產(chǎn)生有效的資金流，同時還需要投入一些維修費用，因此這些項目的整體收益并不樂觀。在這種情況下，爭取利益最大化的金融企業(yè)向政府貸款的意愿并不大，但是財力不足的地方政府又需要大量資金進行當?shù)氐幕A建設，因此只能向一些融資平臺進行項目融資。比如某縣在開展地方建設的工作實踐中，為了有效保護當?shù)氐目λ固厣鷳B(tài)系統(tǒng)，投入了高達5.47億元的建設費用，同時還關閉了一些當?shù)氐囊苯?、煤礦以及電力企業(yè)，導致當?shù)氐亩愘M收入直接減少1500萬元。在該項目的實施過程中，當?shù)卣块T的負債資金達到2.6億元，但是該項目所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益較低甚至不會產(chǎn)生經(jīng)濟效益，因此當?shù)卣膫鶆諆斶€能力并不理想。

（三）流動性錯配

在當前地方政府債務風險的組成中，其中用于交通基礎設施建設、市政項目建設以及工業(yè)園區(qū)建設的地方債務占比約為60%左右，其中交通基礎設施建設以及工業(yè)園區(qū)建設的經(jīng)濟收益相對較高，但是其資金投入的回收期相對較長，一般都會在10年以上。對于市政項目建設而言，其經(jīng)濟收益相對較低，并且資金投入的回收期更加漫長。目前，地方政府的債務期限一般集中在3至5年，屬于中短期債務的范疇之內(nèi)。在這種情況下，如果當?shù)卣疀]有良好的資金來源，那么先行開展試驗的區(qū)域就要承擔支付地方政府債務利息的責任，并且還要在債務期限內(nèi)償還債務本金，因此先行試驗區(qū)出現(xiàn)債務違約的概率就會大幅度增加，這種現(xiàn)象在當前各個地區(qū)的發(fā)展工程中具有很強的普遍性。

（四）宏觀政策具有不確定性

在地方政府的發(fā)展過程中，其宏觀政策的不確定性，在很大程度上增加了地方政府的債務風險。比如對于中小學校舍改造項目而言，其改造過程會需要大量的資金投入，因此財政能力不足的地區(qū)政府需要負債進行。但是由于宏觀政策的不確定性，部分地區(qū)的教育部門會在中小學校舍改造項目的完成過程以及建設完成之后，在當?shù)卮罅ν菩行@合并政策，這就使得大量正在改造的項目無法繼續(xù)進行，已經(jīng)完成的項目無法正常使用，從而導致當?shù)爻霈F(xiàn)大量的爛尾項目。由此可見，宏觀政策的不確定性不僅會造成大量的資金浪費，同時還會降低地方政府債務資金的實際使用率，切實增加地方政府面臨的債務風險。

二、地方政府債務風險的形成原因

（一）以經(jīng)濟增長為核心的政績考核制度

在我國當前的發(fā)展過程中，以經(jīng)濟建設為中心是我國基本國策的重要組成部分，因而切實促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展仍然是當?shù)卣闹匾蝿?。在這種時代背景下，地方領導的仕途晉升主要是以當?shù)氐慕?jīng)濟增長為參考標準，并且很多地區(qū)都以GDP的增長來衡量當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平。針對這種情況，很多地方政府都更加傾向于短時政策，這是引起當?shù)卣柚鷤鶆召Y金進行市政項目建設的重要原因，同時也是當?shù)卣谳^短時間內(nèi)完成經(jīng)濟增長的重要手段。但是由于前期缺乏規(guī)劃以及論證不合理等各種因素的影響，這些市政項目存在著較大的盲目性和隨機性，其項目工程的社會效益和經(jīng)濟效益還有待進一步考量，這種沖動性投資在很大程度上增加了地方政府的債務風險。

（二）缺乏風險預警機制

對于我國當前地方政府債務風險而言，其預警指標主要包括債務率和負債率兩個方面，但是其實際的風險預警效果并不是十分明顯。首先，當前地方政府的債務風險機制的準確性和全面性有待提高。債務率只是債務與當?shù)刎斦杖氲谋戎店P系，它并不能有效反映當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在潛能，而負債率也只是衡量當?shù)卣畟鶆障鄬σ?guī)模的指標，以二者為主的風險預防機制并不能完全代表當?shù)卣膬攤芰?。其次，當前地方政府的債務風險機制缺乏良好的約束能力，并且其預警機制缺乏良好的針對性，因而其預警效果并不能被完全發(fā)揮出來。

（三）地方政府的財權與支出責任不匹配

在我國當前現(xiàn)行的稅制規(guī)定中，地方稅的組成主要是數(shù)額較小以及征收困難的稅種，而中央稅主要是數(shù)額較大以及征收容易的稅種，并且中央政府具有決定稅種停征和開征的權利，但是地方政府并沒有這些權力。近年來，中央政府廢除的稅種主要包括營業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅。營業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅是地方稅種的重要組成部分，因而這兩種稅收的廢除會直接降低當?shù)卣呢斦杖?，但是地方政府的支出責任并沒有隨之下降，這就使得部分地區(qū)正在面臨巨大的債務壓力，給當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展造成了巨大的影響。

三、緩解地方政府債務風險的措施

（一）政府間下移財權和上移支出責任

對于地方政府債務風險的形成而言，政府間財權與支出之間的不匹配，是引起地方政府債務風險增加的重要原因之一。針對這種情況，政府間的財權與支出責任必須得到重新調(diào)整，其主要表現(xiàn)在政府間的財權下移以及支出責任上移。對于政府間財權而言，其需要下移的財權主要包括企業(yè)所得稅以及增值稅稅收分成比例；自“營改增”工作全面落實以來，中央政府與地方政府共享的增值稅已經(jīng)被調(diào)整為五五分成，但是地方政府的主體稅種仍然存在著很大的不足，同時房地產(chǎn)稅只是在我國部分地區(qū)試行，其并沒有得到大范圍的推廣應用。針對這種情況，我國要對房地產(chǎn)稅的立法給予足夠的重視，從而有效增加地方政府的財政來源，并有效增加市級政府和縣級政府的對地方稅收的分成比例，有效降低省級政府對地方稅收的分成比例。對于政府間支出責任而言，應將外交支出、國防支出以及中小學教育支出等支出責任進行必要的上移。外交支出和國防支出屬于純公共屬性的范疇，中小學教育支出具有較為顯著的正外部性，并且其形成的人力資源也會隨著勞動力的流動而發(fā)生變化，因此它也更加偏向于純公共產(chǎn)品。根據(jù)相應的標準規(guī)定，中央政府應該承擔起外交支出、國防支出的支出責任，同時承擔起中小學教育的大部分支出責任。與此同時，在地方政府的債務結構組成中，市級政府的債務占比遠遠高于其他地方政府的債務占比，因此應該對其財權增加以及支出責任減少給予足夠的重視。

（二）將政府性債務指標納入考核范圍

在當前政府人員的政績考核過程中，其GDP增長率是考核指標的重要組成部分，這在很大程度上激發(fā)了政府人員參與當?shù)亟?jīng)濟建設工作的積極性，符合我國以經(jīng)濟建設為中心的基本國策，同時也具有很強的公平性和公正性，其用于政府人員晉升產(chǎn)生的內(nèi)部爭議相對較小。但是這種考核方式也存在著一定的弊端，很容易導致地方政府出現(xiàn)短視行為，影響建設項目的社會效益和經(jīng)濟效益。針對這種情況，在開展政府人員晉升考核的工作實踐中，應該將政府性債務指標納入考核的范疇之中，從而有效降低地方政府面臨的債務風險。這種考核方式使得政府人員在利用政府債務進行項目建設的過程中，會反復考量增加政府債務的利弊關系，這對控制地方政府的債務風險具有十分積極的影響。

（三）建立公眾參與的債務預警機制

目前，我國地方政府債務的透明化程度并不是很高，并且公眾參與債務監(jiān)督的實際未能得到有效發(fā)揮，這也在很大程度上增加了地方政府面臨的債務風險。因此我國要根據(jù)當前的實際情況，建立完善的公眾參與預警機制，并切實做好以下幾方面的工作：其一，地方政府應將債務數(shù)據(jù)向大眾進行定期公布，切實提高公眾參與地方政府債務監(jiān)督的積極性，從而進一步提高地方政府資金利用的科學性和合理性，在此過程中，政府部門要建立統(tǒng)一的地方政府債務發(fā)布平臺，使得公眾對地方政府債務的綜合情況有一個清晰的了解，從而充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督管理職責；其次，地方政府債務發(fā)布平臺還要定期發(fā)布地方政務債務資金的使用情況，同時發(fā)布新增債務融資項目的評估報告，從而使得公眾對融資項目的社會效益和經(jīng)濟效益有一個較為明確的認識。與此同時，我國還要建立完善的債務追責制度，從而對地方政府的債務使用情況進行有效約束，切實降低地方政府的盲目投資，有效減少政府人員的短視行為。在此過程中，如果地方政府債務存在著違規(guī)使用的不良現(xiàn)象，或者地方政府融資項目的社會效益和經(jīng)濟效益遠遠低于當初的預估水平，那么無論負責該融資項目的政府人員是否離職，均要對其進行相應的責任追究。

四、結語

目前，我國地方政府債務風險主要表現(xiàn)在債務規(guī)模較大、債務融資項目收益低、流動性錯配以及宏觀政策具有不確定性上，其風險存在的原因主要包括以經(jīng)濟增長為核心的政績考核制度、缺乏風險預警機制以及地方政府的財權與支出責任不匹配。針對這種情況，我國要落實政府間下移財權和上移支出責任，將政府性債務指標納入考核范圍，建立公眾參與的債務預警機制，從而有效降低地方政府面臨的債務風險。