俄羅斯處置僵尸銀行的經(jīng)驗與啟示

徐麗麗

（中國人民銀行沈陽分行，遼寧沈陽 110001）

一般而言，僵尸銀行可以理解為實際上已經(jīng)資不抵債，經(jīng)內(nèi)部掩飾或外部支持而得以繼續(xù)存在，卻已無力發(fā)放新的貸款的銀行。其中，內(nèi)部掩飾的方法包括通過賬目造假掩蓋真實損失程度、隱藏不良貸款、對外提供虛假經(jīng)營數(shù)據(jù)等。外部支持可以包括多種不同形式，例如：政府注資、補貼或稅收優(yōu)惠等；央行發(fā)放貸款提供資金支持；監(jiān)管機構(gòu)降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)為僵尸銀行繼續(xù)存在提供可能等。近年來，俄羅斯內(nèi)外交困，經(jīng)濟金融發(fā)展面臨很大困難，在銀行業(yè)中集聚了大量僵尸銀行。2013年埃莉維拉·納比烏琳娜任俄羅斯央行行長后，開始著手大力清理整頓銀行業(yè)，積極處置僵尸銀行，并取得了顯著成效。當(dāng)前，我國已將銀行業(yè)風(fēng)險處置問題納入重要議事日程，并已著手開展了一系列工作，俄羅斯的相關(guān)經(jīng)驗對我國進一步完善銀行業(yè)金融風(fēng)險處置體系，有效推進后續(xù)各項工作具有較大的借鑒價值。

一、俄羅斯處置僵尸銀行的經(jīng)驗

（一）組建超級監(jiān)管機構(gòu)

2013年7月，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署法案，正式取消原有的金融行業(yè)分業(yè)監(jiān)管模式，將財政部和聯(lián)邦金融市場服務(wù)局的監(jiān)管職權(quán)移交至俄羅斯央行，進而將其打造為俄羅斯金融行業(yè)的超級監(jiān)管機構(gòu)，由其全權(quán)負責(zé)俄羅斯的金融監(jiān)管工作。在當(dāng)前金融行業(yè)混業(yè)經(jīng)營的大趨勢下，通過賦予央行更多權(quán)力，使得俄羅斯央行可以從全局高度審視金融風(fēng)險狀況，通過銀行、證券和保險等多種渠道獲取有用信息，提高對交叉性金融風(fēng)險的識別和處置能力。同時，由于消除了金融監(jiān)管的條塊分割，由俄羅斯央行全面監(jiān)管金融領(lǐng)域，可以確保各種金融創(chuàng)新和新興的金融業(yè)務(wù)及時得到監(jiān)管，潛在的金融風(fēng)險也可以及時、有效地得到管控。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)

近年來，俄羅斯逐步形成以《破產(chǎn)法》為主體，《中央銀行法》、《銀行及銀行活動法》和《銀行存款保險法》等為輔助的僵尸銀行處置法律法規(guī)體系。納比烏琳娜在執(zhí)掌俄羅斯央行以后，結(jié)合現(xiàn)實情況繼續(xù)推進法律法規(guī)體系建設(shè)。例如，2014年通過的484-FZ號聯(lián)邦法規(guī)定，如果銀行機構(gòu)一年內(nèi)多次違反俄羅斯央行的反洗錢和反恐怖主義融資規(guī)定，俄羅斯央行將直接吊銷其銀行牌照；2015年通過的98-FZ號聯(lián)邦法規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦存款保險公司可以使用聯(lián)邦貸款債券作為資金來源，用于收購銀行股份；2017年通過的84-FZ號聯(lián)邦法就組建銀行業(yè)整合基金作出詳細規(guī)定，授權(quán)俄羅斯央行可以通過該基金直接收購銀行股份，并通過銀行業(yè)整合基金管理公司推進僵尸銀行處置。

（三）加大金融監(jiān)管力度

2013年，俄羅斯央行成立系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管部，負責(zé)集中監(jiān)管具有系統(tǒng)重要性的大型銀行和金融集團。2017年，俄羅斯央行又成立持續(xù)性銀行監(jiān)管服務(wù)部，取代各地區(qū)央行分支機構(gòu)，負責(zé)監(jiān)管除系統(tǒng)重要性銀行以外的其他所有銀行。通過上收監(jiān)管權(quán)限，俄羅斯央行能夠在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，有效規(guī)避之前監(jiān)管模式下可能出現(xiàn)的地方政府干擾和銀行、監(jiān)管部門間的“熟人因素”影響，有效提升銀行監(jiān)管和處置效率。為了及時預(yù)警潛在風(fēng)險，俄羅斯央行建立了預(yù)防性監(jiān)管系統(tǒng)，要求信貸機構(gòu)每日在系統(tǒng)中報送資產(chǎn)、負債大幅變化情況，以及可能對銀行業(yè)務(wù)有重大影響的人員變更情況。在識別出潛在風(fēng)險以后，俄羅斯央行會提示銀行管理層及時采取措施，確保銀行穩(wěn)健經(jīng)營，并根據(jù)實際情況進行不定期檢查。如果發(fā)現(xiàn)銀行違規(guī)，將及時糾正；如果認為銀行已陷入困境，無法繼續(xù)經(jīng)營，將直接吊銷其銀行牌照。

（四）采取破產(chǎn)預(yù)防措施

按照《破產(chǎn)法》規(guī)定，俄羅斯央行有權(quán)要求陷入困境的銀行采取破產(chǎn)預(yù)防措施。可以采取的措施包括：由機構(gòu)的發(fā)起人、股東或其他相關(guān)方向其提供財務(wù)援助；優(yōu)化機構(gòu)的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，例如出售其非創(chuàng)收性資產(chǎn)，調(diào)整長期負債以減少短期負債等；充實機構(gòu)的法定資本；調(diào)整機構(gòu)的組織架構(gòu)，例如關(guān)停部分分支機構(gòu)或內(nèi)設(shè)部門，遣散部分員工等。

對于是否要求銀行采取破產(chǎn)預(yù)防措施，俄羅斯央行主要考慮該機構(gòu)在全國或所在地區(qū)的系統(tǒng)重要性、在支持實體經(jīng)濟發(fā)展中的實際作用、存款的規(guī)模、股東及債權(quán)人的意愿等。如果認為有必要采取破產(chǎn)預(yù)防措施，俄羅斯央行會要求銀行制定恢復(fù)償付能力的計劃，并向其委派臨時性管理機構(gòu)，讓其代行或部分代行銀行原管理層的職責(zé)，推動執(zhí)行恢復(fù)償付能力的計劃。

2015年10月，俄羅斯央行批準(zhǔn)國家存款保險公司參與銀行的破產(chǎn)預(yù)防工作，通過招標(biāo)方式遴選戰(zhàn)略投資者，為銀行提供融資支持。為了更加直接地支持銀行實施破產(chǎn)預(yù)防措施，俄羅斯央行于2017年出資成立銀行業(yè)整合基金管理公司，代表俄羅斯央行參與銀行的破產(chǎn)預(yù)防工作，履行臨時性管理機構(gòu)職能。銀行業(yè)整合基金主要用于收購銀行的股份，進一步充實銀行的資本，幫助其恢復(fù)穩(wěn)健經(jīng)營。

（五）果斷吊銷銀行牌照

自2013年以來，俄羅斯央行不斷強化各項要求，規(guī)范銀行經(jīng)營行為，并以吊銷銀行牌照為主要抓手，重點打擊參與非法交易、違反銀行業(yè)法律法規(guī)、偽造財務(wù)信息的銀行機構(gòu)，快速推動僵尸銀行退出市場。一是《銀行和銀行活動法》規(guī)定，在以下情況，俄羅斯央行可能會吊銷銀行的牌照：申請許可證時所提交的資料不真實；銀行牌照獲批一年以后仍未開展相關(guān)業(yè)務(wù)；報表資料不真實；逾期15日以上仍未提交月度報告/報表；從事銀行牌照規(guī)定以外的銀行業(yè)務(wù)；不遵守銀行業(yè)法律法規(guī)，一年內(nèi)多次違反《反洗錢與反恐怖融資法》的有關(guān)規(guī)定等。二是在掌握以下情形的確實證據(jù)后，俄羅斯央行應(yīng)在15天內(nèi)吊銷銀行的牌照：資本充足率低于2%；獲批銀行牌照2年后，出現(xiàn)股本低于最低法定資本要求的情況；在《破產(chǎn)法》規(guī)定的時限內(nèi)，股本未達到法定資本要求；在到期之日起14日內(nèi)仍不能滿足債權(quán)人的貨幣債務(wù)要求或履行支付義務(wù)等。三是如果信貸機構(gòu)自主申請終止經(jīng)營活動，俄羅斯央行可依法取消其銀行牌照。在某些情況下，俄羅斯央行還會采取重組方式推動僵尸銀行退出市場，或是允許不合資質(zhì)的銀行轉(zhuǎn)制為非銀行信貸機構(gòu)或小額貸款公司。

目前，俄羅斯已經(jīng)構(gòu)建以“應(yīng)救盡救、當(dāng)除盡除、剛?cè)岵⑿蕛?yōu)先”為特征的僵尸銀行處置體系。自2013年俄羅斯央行主動整頓銀行系統(tǒng)和清除僵尸銀行以來，大批銀行機構(gòu)退出市場，截至2020年8月1日，銀行機構(gòu)數(shù)量較2013年初減少575家，清退率達到60.15%，平均每周關(guān)閉1-2家銀行。特別是，俄羅斯通過不斷加大銀行業(yè)監(jiān)管力度和針對違法違規(guī)行為果斷采取吊銷銀行牌照的方式，進一步提升了各銀行機構(gòu)遵規(guī)守紀(jì)、規(guī)范經(jīng)營的紀(jì)律意識。2013年以來，銀行業(yè)穩(wěn)定性持續(xù)增強，各項主要指標(biāo)穩(wěn)步改善。其中，銀行業(yè)總資產(chǎn)占GDP的百分比由2013年底的78.5%上升至2018年底的90.6%，銀行業(yè)總資本占GDP的百分比由2013年底的9.7%上升至2018年底的9.9%，實體經(jīng)濟融資數(shù)量占GDP的百分比由2013年底的44.4%上升至2018年底的46.5%。

二、俄羅斯處置僵尸銀行的啟示

（一）形成戰(zhàn)略共識，做好工作部署

僵尸銀行問題最初僅存在于美國、日本等個別西方發(fā)達經(jīng)濟體，全球金融危機以后開始在全球蔓延開來。我國應(yīng)將僵尸銀行問題及時納入宏觀政策考量范圍，提前做好戰(zhàn)略部署。俄羅斯處置僵尸銀行的過程呈現(xiàn)出明顯的“疾風(fēng)驟雨”式特點，短時期內(nèi)清退了大量的銀行機構(gòu)，雖然迅速提升了銀行業(yè)的資產(chǎn)實力，但也招致了一些詬病，并對經(jīng)濟金融穩(wěn)定發(fā)展造成了一定沖擊。我國應(yīng)吸取其教訓(xùn)，結(jié)合國情制定符合自身的處置戰(zhàn)略。

（二）整合監(jiān)管力量，提升監(jiān)管效率

目前，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)成為發(fā)展大勢，加之各類新興金融業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，對我國當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管模式構(gòu)成了挑戰(zhàn)，因此有必要對我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架進行調(diào)整和優(yōu)化，打造超級監(jiān)管機構(gòu)，賦予其全面的監(jiān)管職權(quán)，為做好金融風(fēng)險防范和處置工作奠定必要的組織準(zhǔn)備。

（三）完善法律法規(guī)，健全處置機制

銀行處置工作是一項系統(tǒng)性工程，涉及中央銀行、金融監(jiān)管機構(gòu)、存款保險機構(gòu)、法院和企業(yè)注冊登記部門等多個方面，要確保各方有條不紊地行使各自職責(zé)，有序有效做好銀行處置，就需要建立一整套相關(guān)的法律法規(guī)，如破產(chǎn)法、存款保險法、金融再生法、消費者權(quán)益保護法等，并搭建起必要的處置機制和工作流程。從當(dāng)前來看，最緊要的就是要盡快制定我國的金融機構(gòu)破產(chǎn)法。

（四）強化金融監(jiān)管，防范潛在風(fēng)險

監(jiān)管寬容是滋生僵尸銀行的溫床，應(yīng)持續(xù)強化金融監(jiān)管，加大檢查和處罰力度，針對反復(fù)違反有關(guān)法律法規(guī)、隱瞞真實經(jīng)營狀況、無法滿足監(jiān)管資質(zhì)要求的銀行機構(gòu)，應(yīng)堅決予以關(guān)閉，努力打造“能進能退、有序經(jīng)營”的金融行業(yè)發(fā)展局面，建立起遵規(guī)守紀(jì)、規(guī)范經(jīng)營的行業(yè)紀(jì)律意識。

（五）結(jié)合實際情況，豐富處置方式

清退銀行并非最終目的，應(yīng)本著“應(yīng)救盡救、當(dāng)除盡除、剛?cè)岵?、效率?yōu)先”的原則，區(qū)分不同情況，按照一事一議的方法穩(wěn)步推進風(fēng)險機構(gòu)的處置工作。在處置過程中，可以充分借鑒俄羅斯采取的破產(chǎn)預(yù)防措施，積極指導(dǎo)和幫助陷入困境的機構(gòu)擺脫困境。對于確實已無希望的機構(gòu)，除了予以清退外，還可以參照俄羅斯的方式，準(zhǔn)許其轉(zhuǎn)型為小貸公司等監(jiān)管要求相對較低的機構(gòu)類型繼續(xù)發(fā)揮作用。