中美氣候競合關(guān)系趨勢及前景＊

王瑞彬

( 中國國際問題研究院）

中國和美國在聯(lián)合國格拉斯哥氣候變化大會期間發(fā)布《中美關(guān)于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》（以下簡稱《格拉斯哥聯(lián)合宣言》），有效促使與會各方樹立合作信心，打破談判僵局，凝聚基本共識，最終達成協(xié)議，不僅再次確認《巴黎協(xié)定》所提出國際社會努力實現(xiàn)1.5℃溫升控制目標(biāo)的嚴肅性、有效性，更是有史以來首次明確將在全球范圍“逐步減少”煤炭使用[1]，推動全球氣候治理向前邁進。

中美首次在聯(lián)合國氣候大會期間發(fā)表聯(lián)合文件，標(biāo)志著中美氣候合作取得重要進展。習(xí)近平主席同美國總統(tǒng)拜登進行視頻會晤，再次強調(diào)指出氣候變化完全可以成為中美新的合作亮點。拜登表示，愿在兩國利益一致的領(lǐng)域加強合作，共同應(yīng)對氣候變化等全球性挑戰(zhàn)。兩國最高領(lǐng)導(dǎo)人為雙方進一步挖掘氣候合作潛力注入強大動力，但從較長一段時期看，深化拓展中美氣候合作仍然面臨不確定性。

1 中美氣候領(lǐng)域競爭性上升

中美氣候競合狀況不僅受中美政治關(guān)系氛圍影響，也受到氣候變化問題相關(guān)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性因素變化趨勢的影響。中美在氣候領(lǐng)域的競爭性日趨突出。

1.1 拜登政府視中國為全球氣候治理主導(dǎo)地位的主要對手

長期以來，全球氣候治理都是美國維護和展現(xiàn)其國際秩序主導(dǎo)地位的重要領(lǐng)域。拜登就任總統(tǒng)以后，從國內(nèi)和國際兩個層面著手，希望盡快提振美國在全球氣候治理領(lǐng)域的影響力。在國內(nèi)，其核心政策是以“全政府”之力，策劃并推動氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，將相關(guān)政策行動納入財政刺激計劃、預(yù)算法案、國家安全戰(zhàn)略指導(dǎo)方針等重要規(guī)劃，并力推總值達1.2萬億美元的《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act）完成立法程序，以支持其全球氣候行動。在國際上，拜登政府動作頻頻，在宣布美國回歸《巴黎協(xié)定》后，即召集“地球日”全球氣候峰會、實施氣候問題穿梭外交、高調(diào)出席羅馬二十國集團峰會和格拉斯哥氣候大會等。

2020年9月，中國先于美國首次提出“力爭2030年前實現(xiàn)二氧化碳排放達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和”的氣候政策中遠期目標(biāo)，使持消極立場的美國陷于被動。拜登政府在中美戰(zhàn)略博弈加劇、雙邊關(guān)系下行的背景下認識和處理中美氣候合作問題。美國總統(tǒng)氣候問題特使克里此前曾談及清潔能源發(fā)展現(xiàn)狀稱，“用過于依賴中國技術(shù)的世界秩序取代過于依賴中東石油的世界秩序是愚蠢的”[2]，因此其對華氣候外交表現(xiàn)出“接觸+競爭”的顯著特征。拜登就任后一方面通過總統(tǒng)氣候特使等渠道，推動雙方在較短時間內(nèi)恢復(fù)高級別氣候?qū)υ?、磋商，建立和暢通工作層級的互動機制。另一方面借助多邊主義、伙伴關(guān)系、價值觀外交等手段，試圖組建某種形式的國際氣候聯(lián)盟以“一致對華”，阻抑中國積極氣候行動的國際影響力。

1.2 拜登政府持續(xù)施壓以期讓中國承擔(dān)更多不合理減排責(zé)任

一是提出中國所承諾的“雙碳”目標(biāo)不足，排放總量上升過快，減排力度不夠，可再生能源發(fā)展步伐較慢。美國反復(fù)強調(diào)中國已是全球最大溫室氣體排放國，人均排放量也超過許多發(fā)達經(jīng)濟體。為實現(xiàn)協(xié)定的溫升限制目標(biāo)，中國有必要將“碳達峰”“碳中和”時間表提前。但根據(jù)《巴黎協(xié)定》及剛剛達成的格拉斯哥氣候協(xié)議，中國到2030年前仍無須承擔(dān)絕對減少排放量的責(zé)任。依照于格拉斯哥氣候大會前中國提交聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處的新版國家自主貢獻方案，2060年前中國仍可繼續(xù)增加排放。二是指中國在全球范圍進行所謂轉(zhuǎn)移排放。特別是指中國通過“一帶一路”倡議等合作平臺，在沿線數(shù)十個國家和地區(qū)建設(shè)高污染、高排放工程項目，減少了自身境內(nèi)排放量，卻導(dǎo)致當(dāng)?shù)嘏欧帕吭鲩L和生態(tài)環(huán)境破壞。同時，相關(guān)項目還將導(dǎo)致東道國面臨“債務(wù)陷阱”。三是詆毀中國享受與經(jīng)濟發(fā)展水平不相符的國際氣候或環(huán)境機構(gòu)的資助扶持。美國稱中國經(jīng)濟總量已經(jīng)位居全球第二，但仍然長期接受“全球環(huán)境基金（The Global Environment Facility）”等國際機構(gòu)資金等扶持。四是譴責(zé)中國給國際高碳基建或工業(yè)項目提供融資支持。美國稱近些年全球新增煤電產(chǎn)能中的約70%由與中國關(guān)系密切的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等機構(gòu)提供融資。此外，美國指責(zé)中國長期大量補貼可再生能源行業(yè)，違反世貿(mào)組織等機構(gòu)的相關(guān)原則。

1.3 中美在可再生能源發(fā)展領(lǐng)域矛盾趨于尖銳

穩(wěn)妥推進清潔能源部署是中美各自實現(xiàn)其氣候目標(biāo)的關(guān)鍵。清潔能源也已成為中美產(chǎn)業(yè)競爭的重要領(lǐng)域。雙方均為低碳能源技術(shù)大國，但從資源掌控、知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)應(yīng)用、產(chǎn)品制造、市場拓展等方面看，中國已占據(jù)一定優(yōu)勢。例如，全球2/3以上的鈷產(chǎn)量來自非洲的剛果民主共和國，該國14家規(guī)模最大的鈷礦企業(yè)中有8家為中資，這些企業(yè)的鈷產(chǎn)量幾乎占剛果民主共和國全國產(chǎn)量的一半。此外，中國占全球鈷化學(xué)精煉產(chǎn)能的80%[3]。中國在風(fēng)電、光伏發(fā)電設(shè)備制造方面形成全球為數(shù)不多的完整產(chǎn)業(yè)鏈，技術(shù)水平與產(chǎn)能均居世界前列。全球最大的10家風(fēng)力渦輪機制造商中有7家是中國企業(yè)。光伏組件全球排名前10位的企業(yè)中，中國也占據(jù)7家。中國光伏產(chǎn)業(yè)為全球市場供應(yīng)了超過70%的組件。盡管美國電動汽車市場近年來增長迅速，但仍落后于中國，在全球約1020萬輛電動汽車總存量中僅占17%，中國則占44%[4]。美國政府從國家發(fā)展和安全戰(zhàn)略角度評估雙方在該領(lǐng)域的競爭態(tài)勢，明確務(wù)必采取措施防范中國所謂正在塑造可再生能源的新世界秩序的行動[5]。拜登政府在討論美國經(jīng)濟振興計劃、加強美國供應(yīng)鏈彈性問題時，將涉及可再生能源的“關(guān)鍵材料、技術(shù)或基礎(chǔ)設(shè)施”“關(guān)鍵礦產(chǎn)”列為競奪重點。美國國務(wù)卿布林肯宣稱，“如果我們不能引領(lǐng)可再生能源革命，很難想象美國在與中國的長期戰(zhàn)略競爭中能夠獲勝?，F(xiàn)在，我們落后了。……如果我們不趕上，美國將錯失以反映我們利益和價值觀的方式塑造世界氣候未來的機會，我們將使美國人民失去無數(shù)就業(yè)崗位[6]。

2 美國對華氣候合圍策略難見成效

拜登政府上臺至格拉斯哥氣候大會舉行，美國為恢復(fù)其全球氣候治理領(lǐng)域的所謂領(lǐng)導(dǎo)地位，采取“多管齊下，兩手并重”的外交策略，向歐洲國家等游說其合圍中國的主張。所謂“多管齊下”是將氣候議題作為優(yōu)先事項納入與不同盟國之間既有協(xié)作機制的核心議程。一是加強雙邊協(xié)作和協(xié)調(diào)。目前，英國、加拿大、澳大利亞等較為積極地回應(yīng)美國。在格拉斯哥氣候大會上，這些國家均與美國保持一致立場，抨擊中國氣候政策。而對歐盟，美國著力推動建立跨大西洋氣候議題協(xié)調(diào)機制。因印度兼具發(fā)展中國家大國、排放大國、“基礎(chǔ)四國”①“基礎(chǔ)四國”（BASIC），指巴西（Brazil）、南非（South Africa）、印度（India）、中國（China）四國。成員等多重身份，美借印太戰(zhàn)略，拉攏其牽制中國。二是區(qū)域或多邊合作安排，主要包括西方七國首腦會議、美日澳印四方安全對話（Quad）、二十國集團峰會、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織會議等。三是以聯(lián)合國為基礎(chǔ)的各類多邊安排，主要包括聯(lián)合國大會及相關(guān)專題會議、聯(lián)合國安理會、聯(lián)合國氣候變化框架公約下諸機制及會議等。所謂“兩手并重”是指除上述既有機制，拜登政府也在嘗試“另辟軌道”。由于在聯(lián)合國框架下組建對華國際氣候聯(lián)盟的難度較大，美國試圖構(gòu)建以其為核心的新機制，例如倡議召開全球氣候峰會等，以尋求更便于其掌控運作的施策平臺。但是，這一圍堵策略的實施及效果深受如下因素制約。

2.1 美國在全球氣候治理領(lǐng)域道義力量趨弱

美國長期是國際氣候合作機制的重要推動力量之一。但是，哥本哈根氣候大會以來，美國在履行減排承諾、資金援助發(fā)展中國家等事關(guān)大國氣候責(zé)任與義務(wù)的重要事項上表現(xiàn)消極。特別是特朗普政府極端蔑視氣候議題、背棄履約承諾、斷然退出《巴黎協(xié)定》，對美國國際信譽和國家形象造成沉重打擊。拜登執(zhí)政以來采取一系列補救舉措，甚至借格拉斯哥氣候大會之機作出道歉，向國際社會展示“在應(yīng)對氣候變化方面，特朗普時代已經(jīng)結(jié)束”的姿態(tài)。雖然在一定程度上阻止了美國在氣候、能源、環(huán)境政策等領(lǐng)域全面倒退的勢頭，但尚難以迅速聚攏人氣、形成號召力，與歐盟等盟友、伙伴在氣候議題上重建信任仍需時日。

2.2 美國聯(lián)邦氣候立法仍未獲得實質(zhì)性突破

拜登就任以來，集合空前規(guī)模的政治資源，大力推動國會在聯(lián)邦氣候與清潔能源立法方面實現(xiàn)突破。在本屆國會，民主黨在眾議院占據(jù)微弱優(yōu)勢，在參議院僅占據(jù)半壁江山，且并不能實現(xiàn)本黨籍議員立場一致。拜登以靈活的方式將應(yīng)對氣候變化和清潔能源發(fā)展目標(biāo)等融入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會支出法案，利用新冠肺炎疫情危機和經(jīng)濟振興訴求闖關(guān)國會。經(jīng)過各方多輪折沖，《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》通過，適應(yīng)和減緩氣候變化、促進產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型、支持清潔能源發(fā)展等各類項目被納入其中，可被視為一段時期以來美國氣候政策的重大進展[7]。但需要注意的是，該方案中氣候與新能源相關(guān)支出總額僅約為860億美元，尚未達到奧巴馬時期約900億美元的水平，且分為多年投入，即便是考慮到其對周邊產(chǎn)業(yè)的拉動效應(yīng)，相對于美國龐大的經(jīng)濟體量，這一金額也無法滿足需求，對美國開展氣候外交的支持力度有限。

2.3 美國主要盟友不愿放棄各自氣候政策的獨立性

美國突出意識形態(tài)和價值觀分野，試圖在氣候議題上孤立、牽制中國的作法在其盟友中并未贏得廣泛支持。從“地球日”氣候峰會、康沃爾七國集團峰會、羅馬二十國集團峰會，直至格拉斯哥氣候大會的實際效果看，美國關(guān)于結(jié)成氣候聯(lián)盟、聯(lián)手制華的主張并未獲得盟友積極回應(yīng)。歐盟及其重要成員德國、法國等基于中國減排實績、可再生能源發(fā)展等客觀情況，并不完全認同美國關(guān)于“中國是全球氣候治理機制及國際秩序阻礙性或破壞性力量”的觀點。而且，歐盟自身抱有極大氣候雄心，并在發(fā)達經(jīng)濟體中率先通過較為完備的《氣候法》、推出碳邊境調(diào)節(jié)機制、深化碳排放權(quán)交易市場改革，在氣候政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域的理念、目標(biāo)、行動等方面都遠遠領(lǐng)先于美國。日本、韓國等與中國在經(jīng)貿(mào)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作、地緣安全等方面聯(lián)系緊密，并不愿無條件跟隨美國。所以，各國并不希望在氣候議題上與美國緊密捆綁。事實上，上述歐盟國家等大多數(shù)國家視中國為推進全球和區(qū)域氣候行動的合作者。

3 美國與他國在特定議題上聯(lián)手采取行動抑制中國的傾向仍然較明顯

3.1 推動修訂《巴黎協(xié)定》有關(guān)條款，改變關(guān)于減排行動的核證、遵約等安排

拜登政府不滿足于僅是重回《巴黎協(xié)定》，而是抱有更深意圖。中美雙方雖然就協(xié)定第六條和第十三條的具體規(guī)則達成初步一致。但美國仍可通過聯(lián)合國氣候大會等渠道提出議案或倡議，要求再議強化成員國減排承諾與行動的透明度問題，討論建立并執(zhí)行減排核證、懲罰機制等。甚至在事實上要求改變“國家自主貢獻”計劃所依據(jù)的“自下而上”的運作原則，以強化所謂“法律約束力”的名義，重新設(shè)計和討論某種量化減排方案，以掌控國際氣候合作主導(dǎo)權(quán)，并影響中國經(jīng)濟清潔低碳轉(zhuǎn)型進程。

3.2 強化對中國可再生能源行業(yè)或企業(yè)的201、301、337調(diào)查等

美國或依據(jù)其國內(nèi)《貿(mào)易法》（Trade Act of 1974）等法規(guī)，針對與美國存在較強競爭性的中國太陽能、風(fēng)能、燃料電池、新能源汽車、生物科技等行業(yè)與企業(yè)，以中國政府提供補貼、威脅美國國家安全等為由，展開公平貿(mào)易調(diào)查、投資審查或知識產(chǎn)權(quán)訴訟?；蛞灾袊髽I(yè)違反世貿(mào)組織、美國貿(mào)易法的規(guī)則與規(guī)定等為依據(jù)加以制裁，增強美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國際競爭力。美國部分制造企業(yè)不斷游說推動可再生能源行業(yè)的貿(mào)易救濟措施，客觀上加高了綠色貿(mào)易壁壘。美國在2018年對中國太陽能出口產(chǎn)品加征重稅，導(dǎo)致雙面太陽能組件產(chǎn)品在關(guān)稅“豁免”與“取消豁免”之間徘徊。美國加速對華科技“脫鉤”，利用《出口管制條例》（Export Administration Regulations）等將相關(guān)企業(yè)納入美國商務(wù)部工業(yè)與安全局實體名單等做法也有上升趨勢。

3.3 將氣候議題納入未來中美雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系調(diào)整進程

美國或?qū)p排承諾、履行效果及環(huán)保標(biāo)準等事項作為發(fā)展中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的某種約束性條件。2020年初，中美達成第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議，主要包括知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、食品和農(nóng)產(chǎn)品、金融服務(wù)、匯率與透明度、爭端解決等議題，基本未涉及碳排放內(nèi)容[8]。新冠肺炎疫情暴發(fā)至今，中美貿(mào)易額出現(xiàn)快速增長。2021年前11個月貨物貿(mào)易額達4.41萬億元，同比增長21.1%[9]。但中國商品在美國進口額中的占比降至2008年以來最低水平。中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化方向，特別是美方的政策動向值得關(guān)注。隨著雙方對第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議執(zhí)行情況的評估工作完成，對雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系進行更深層次調(diào)整的壓力上升。美國原則上對歐盟推動的碳邊境調(diào)節(jié)機制持積極態(tài)度，奧巴馬時期，國會參眾兩院曾提出若干相關(guān)議案，拜登總統(tǒng)也曾在大選期間提出美國方案，明確考慮擬就碳密集型貿(mào)易商品征收邊境調(diào)節(jié)稅、施行碳配額制度等，使出口國承擔(dān)污染成本[10]。

4 中美氣候合作面臨方向性轉(zhuǎn)折

拜登就任后，以控制疫情蔓延、實現(xiàn)經(jīng)濟振興為其要務(wù)。近一年來美國是否進入其所宣稱的“持久而強勁的”復(fù)蘇進程仍有待確認，但這一年美國確實出現(xiàn)了貨幣超發(fā)、通貨膨脹、物流混亂、供應(yīng)鏈斷裂等糾纏難解的問題。同時，疫情之下，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系相互依賴性一時間不弱反強，拜登政府不得不從中國經(jīng)濟穩(wěn)定增長勢頭借力，更為審慎處理兩國在經(jīng)濟、技術(shù)等領(lǐng)域的矛盾，在中美氣候合作議題上展現(xiàn)了一定理性和彈性。客觀上為兩國在氣候、能源領(lǐng)域探尋和拓展合作空間帶來機遇?！陡窭垢缏?lián)合宣言》確認并延續(xù)了此前《中美應(yīng)對氣候危機聯(lián)合聲明》倡導(dǎo)的合作精神，就未來十年雙方合作的目標(biāo)愿景、具體領(lǐng)域、協(xié)調(diào)機制、落實措施等作出基礎(chǔ)性規(guī)劃[11]。但是，推動并深化雙方氣候合作前景復(fù)雜，機遇與挑戰(zhàn)并存，并面臨方向性轉(zhuǎn)折。

4.1 中美氣候合作在未來拜登政府議程中緊迫性或降低

拜登就任后，在氣候議題上采取一系列積極姿態(tài)和行動，包括重啟中美氣候合作，初步扭轉(zhuǎn)了美國在多邊外交領(lǐng)域和國際氣候合作進程的被動局面。集中體現(xiàn)在基建法案、社會開支法案中的國內(nèi)氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的布局也有所推進。在實施上述政策行動過程中，拜登及民主黨已消耗大量政治、外交資源，繼續(xù)大力推動并不現(xiàn)實，且難以帶來更大政治回報，甚至可能產(chǎn)生負面效應(yīng)。受制于美國國內(nèi)政治運作規(guī)律，拜登及民主黨的注意力不得不轉(zhuǎn)向中期選舉，并為下一次總統(tǒng)大選預(yù)作籌謀。相對而言，促進中美氣候合作的意愿或出現(xiàn)搖擺、弱化。

4.2 中美氣候領(lǐng)域分歧或加劇

美國政黨輪替制度和民主、共和兩黨在氣候議題上的對立與分歧，從根本上決定了美國氣候政策的搖擺性和不連續(xù)性。根據(jù)當(dāng)前美國政治生態(tài)分析，民主黨在中期選舉中并不樂觀，連續(xù)執(zhí)政的前景也不明朗。這客觀上將限制中國與拜登政府的氣候合作走向深入?！陡窭垢缏?lián)合宣言》當(dāng)然體現(xiàn)和固定了雙方共識，但數(shù)量有限、措辭審慎的條款和內(nèi)容也說明，雙方在更廣泛的氣候和能源議題合作上實現(xiàn)突破存在困難、障礙，矛盾和分歧仍然嚴重。相關(guān)議題主要涉及各自產(chǎn)業(yè)國際競爭力和全球氣候治理規(guī)則話語權(quán)，例如碳邊境調(diào)節(jié)機制等。其特點是雖將深刻影響雙邊氣候合作，但這些議題的復(fù)雜性和全局性又使得單靠氣候談判無法完成各方利益關(guān)系調(diào)整。同時，在中美關(guān)系整體尚未企穩(wěn)的情況下，這些矛盾和分歧可能激化成為對華施壓的工具。

4.3 為維護中美氣候合作勢頭增添持續(xù)動力

當(dāng)前影響中美氣候合作深入發(fā)展的最大障礙之一是政治互信水平。近一年來，中美在氣候領(lǐng)域頻繁互動接觸，并先后達成包括《格拉斯哥聯(lián)合宣言》在內(nèi)的若干重要共識文件?？陀^而言，政治互信水平有所回升，但是總體仍極其脆弱，容易受到雙方經(jīng)貿(mào)、科技、地緣等領(lǐng)域競爭態(tài)勢的沖擊。各方尤需審慎運籌《格拉斯哥聯(lián)合宣言》創(chuàng)造的難得契機，排除負面干擾，厚植合作基礎(chǔ)。一方面，培育增強中美在氣候領(lǐng)域的切實利益聯(lián)結(jié)。雙方在傳統(tǒng)化石能源領(lǐng)域的合作需求較為突出。2021年底，新奧能源、中國石化、中國中化和佛燃能源等中國企業(yè)與美方達成天然氣貿(mào)易協(xié)議。另一方面，創(chuàng)新雙方合作機制。在穩(wěn)步拓展雙方氣候工作小組的議題領(lǐng)域的同時，鼓勵和支持雙方政界、學(xué)界、商界在氣候與能源政策研究、清潔技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、碳金融和資金機制等方面開展深入交流，采取更多聯(lián)合行動等。