哲學(xué)社會科學(xué)研究機構(gòu)的部門預(yù)算績效管理

●趙早早

21世紀(jì)初，隨著公共預(yù)算和政府績效改革的同步推進(jìn)，中國在預(yù)算管理體制改革中引入績效理念，通過漸進(jìn)方式推動財政支出預(yù)算績效管理改革。2018年，中國全面實施預(yù)算績效管理改革，更加明確要求所有使用公共財政資金的部門和機構(gòu)，包括各級科研部門，都必須緊緊圍繞提升財政資金使用效益展開工作，將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度。哲學(xué)社會科學(xué)研究機構(gòu)如何建立有效的預(yù)算績效管理制度，這是一個值得深入開展理論與實踐探討的問題。

中國社會科學(xué)院（以下簡稱中國社科院）是國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位，其預(yù)算績效管理制度建設(shè)始于2010年。從財政支出項目績效評價試點工作開始，目前已初步搭建適合哲學(xué)社會科學(xué)特點的制度體系，實現(xiàn)所有財政支持的項目支出預(yù)算績效自評全覆蓋，結(jié)合實際構(gòu)建了適合哲學(xué)社會科學(xué)研究工作與服務(wù)工作特點的績效指標(biāo)體系并不斷完善。本文通過案例研究方法，對中國社科院展開分析，重點關(guān)注其搭建的預(yù)算績效管理制度框架及其實踐，并提出科研機構(gòu)制度建設(shè)的政策建議。

一、理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)綜述

哲學(xué)社會科學(xué)研究機構(gòu)的預(yù)算績效管理制度建設(shè)是一個長期系統(tǒng)性過程，是部門為實現(xiàn)良好治理不斷自我完善、不斷自我挑戰(zhàn)的漫長過程，既需要遵循預(yù)算績效管理的普遍原理，又需要考慮科學(xué)研究的客觀規(guī)律。

在科研機構(gòu)推行預(yù)算績效管理制度建設(shè)過程中，始終存在科研實際與預(yù)算績效管理基本邏輯之間的張力。一方面，預(yù)算績效管理突出體現(xiàn)理性預(yù)算管理的邏輯，是現(xiàn)代社會發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化管理的內(nèi)在需要，強調(diào)預(yù)算編制與管理以預(yù)期結(jié)果為導(dǎo)向，并通過科學(xué)合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)對預(yù)算實踐及其結(jié)果進(jìn)行評價，進(jìn)而優(yōu)化預(yù)算參與者的行為，提高財政資金使用效果和效益。另一方面，科學(xué)研究作為生產(chǎn)知識的專業(yè)行業(yè)，在現(xiàn)代化過程中需要適應(yīng)理性管理與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的現(xiàn)實要求。如果將科研工作納入績效評價的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)之中，那么科研活動就必須解決另一個核心問題，即如何科學(xué)、合理、公正地評價科學(xué)研究成果的績效，尤其是哲學(xué)社會科學(xué)研究成果的實際價值，并以此作為預(yù)算績效管理和資金配置的標(biāo)準(zhǔn)與基礎(chǔ)。因此，科研機構(gòu)推動預(yù)算績效管理改革的過程中，需要特別注意處理或者利用好這個張力，兼顧宏觀、中觀與微觀等多個層次的需求，以系統(tǒng)推動制度建設(shè)。

關(guān)于如何推進(jìn)哲學(xué)社會科學(xué)研究領(lǐng)域建設(shè)預(yù)算績效管理制度的問題，績效預(yù)算領(lǐng)域的最新理論研究成果可供借鑒。最近，關(guān)于預(yù)算績效管理①的部分研究指出，推動預(yù)算績效管理改革，需要充分考慮組織結(jié)構(gòu)、過程、規(guī)則以及個人行為等因素的 共 同 影 響 （Lu Willoughby，2012；Lu Zachary和Ho，2015；Ho Im，2015）；可以將預(yù)算績效管理的每個環(huán)節(jié)都加入宏觀、中觀和微觀等多層次的制度分析視野，觀察不同層次中各類因素的實際影響，并提出針對性改革方案（何達(dá)基，2019；趙早早，何達(dá)基，2019）；判斷改革成果和制度建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)要突破單一維度向多維度拓展，即從盯住績效評價結(jié)果對預(yù)算資金分配結(jié)果的直接影響程度，拓展至制度和管理等多重因素的改善程度，比如組織能力、領(lǐng)導(dǎo)能力、文化建設(shè)、技術(shù)能力等因素的改變對制度或改革的實際影響等（Moynihan，2016；趙早早，何達(dá)基，2019）。由于科研活動環(huán)環(huán)相扣、彼此制約，并被細(xì)致地標(biāo)準(zhǔn)化細(xì)分和管理（賀德方，2021），因此，科研機構(gòu)的預(yù)算績效管理制度建設(shè)也應(yīng)該考慮與科研活動標(biāo)準(zhǔn)化管理相結(jié)合的可能性。

基于以上分析，本研究認(rèn)為，哲學(xué)社會科學(xué)研究機構(gòu)推動部門預(yù)算績效管理改革，可以借助多層次制度主義理論，將哲學(xué)社會科學(xué)活動進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化細(xì)分，并與不同層次制度影響因素之間進(jìn)行匹配分析，探索提升財政資金使用績效的制度建設(shè)方法。具體來講，制度建設(shè)需要充分考慮各類影響因素，包括宏觀政治、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史文化等，中觀組織文化、技術(shù)能力和領(lǐng)導(dǎo)人意愿等，微觀項目管理、個人行為動因等，可以總結(jié)為“四維度多層次”制度框架。

其中，“四維度”包括“以預(yù)算為核心”“以績效為目標(biāo)”“以管理為基礎(chǔ)”“以評價為手段”。具體來看，一是“以預(yù)算為核心”，明確預(yù)算管理是制度建設(shè)的核心，運用績效管理的思路、手段與方法推動部門預(yù)算管理從傳統(tǒng)的漸進(jìn)式預(yù)算管理模式向講求結(jié)果與績效為目標(biāo)的模式轉(zhuǎn)變，借助理性評價方法優(yōu)化預(yù)算資金的配置、使用與管理，這是構(gòu)建預(yù)算績效管理制度的核心要義。二是“以績效為目標(biāo)”，堅定預(yù)算管理制度建設(shè)以實現(xiàn)良好績效為目標(biāo)的重要性，打破長期以來只重前端資金分配而忽視執(zhí)行與效果評價的傳統(tǒng)思路，糾正資金分配遵從慣例和漸進(jìn)增長的固有邏輯，強調(diào)預(yù)期績效和目標(biāo)為導(dǎo)向配置資源的重要性。通過部門內(nèi)部“自上而下”的制度改革，引導(dǎo)并逐步形成部門理念與規(guī)范，進(jìn)而約束微觀主體的行為。三是“以管理為基礎(chǔ)”，重視管理的基礎(chǔ)性作用，充分發(fā)揮部門作為管理主體的積極性。部門是項目的管理主體，項目管理的優(yōu)劣、內(nèi)部資源配置效率與使用效果等，都會受到部門內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織管理與文化環(huán)境等因素影響。加強部門內(nèi)部以績效為導(dǎo)向的管理制度建設(shè)，引導(dǎo)部門內(nèi)部形成講績效的組織文化氛圍，提升部門績效管理的技術(shù)能力與水平，這些都是加強管理的重要內(nèi)容。四是“以評價為手段”，科學(xué)、合理、有效、綜合地利用績效評價工具與方法。每一類績效評價方法都有其適用范圍，面對紛繁復(fù)雜的實際工作，改革者需要科學(xué)選擇多元化的工具包，并根據(jù)實際進(jìn)行必要的創(chuàng)新和改善。

“多層次”是指預(yù)算績效管理制度體系涵蓋部門、所屬單位、研究團(tuán)隊及其個人，充分考慮哲學(xué)社會科學(xué)研究活動與輔助服務(wù)工作等在不同管理層級中的主要任務(wù)與特點。制度建設(shè)要考慮國家宏觀政策的影響和哲學(xué)社會科學(xué)研究機構(gòu)的業(yè)務(wù)特點、組織特征、文化氛圍等因素，為哲學(xué)社會科學(xué)研究機構(gòu)預(yù)算績效管理制度建設(shè)提供“本土化”的方案。

二、改革歷程與制度建設(shè)思路

中國社科院預(yù)算績效管理改革目前經(jīng)歷了三個主要階段。

第一個階段：項目支出績效評價試點階段（2010—2015），通過選擇重點項目開展績效自評的方式，循序漸進(jìn)地探索哲學(xué)社會科學(xué)研究機構(gòu)支出績效管理的思路與方法，重視向院屬單位宣傳績效理念與政策要求，促進(jìn)形成講績效的組織文化和氛圍。

第二個階段：項目支出績效評價擴圍階段（2016—2018），在前期試點基礎(chǔ)上，將所有財政資金支持的項目納入年度績效自評的范圍，實現(xiàn)院屬單位財政支出項目績效自評全覆蓋。逐步增加獨立第三方機構(gòu)開展重點項目支出績效評價試點規(guī)模，被評資金規(guī)模和項目數(shù)量逐年增加。持續(xù)探索適合哲學(xué)社會科學(xué)事業(yè)發(fā)展規(guī)律的預(yù)算績效管理制度和評價方法，“以評促管”推動預(yù)算與績效管理有機結(jié)合。從2016年開始，通過年度部門決算報告與公開的方式，向全國人大和社會公布績效信息。

第三個階段：部門預(yù)算績效管理的全面實施與創(chuàng)新探索新階段（2019至今），按照中共中央和國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的要求，中國社科院2019年制定并向全院印發(fā)《中國社會科學(xué)院全面實施預(yù)算績效管理實施方案》（以下簡稱《實施方案》），明確2019—2023年“五年三步走”實施方案并穩(wěn)步推進(jìn)，通過“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的方式，初步建立可量化且便于使用的哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，在財政項目支出自評全覆蓋和重點項目績效評價擴圍增效的基礎(chǔ)上，積極探索院屬單位整體支出績效評價試點工作。同時，搭建預(yù)算績效管理的信息化系統(tǒng)，為積累和分析績效信息，提高績效信息的使用價值奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

三、改革方案與制度建設(shè)內(nèi)容

（一）重視頂層制度建設(shè)

建章立制，明確權(quán)責(zé)，以點帶面推動改革。在過去十年改革試點的基礎(chǔ)上，2019年，中國社科院印發(fā)《實施方案》，提出全面實施預(yù)算績效管理的“五年三步走”戰(zhàn)略規(guī)劃，重點強調(diào)預(yù)算管理與績效管理密切配合、預(yù)算績效管理與科研管理相互支撐、理論與方法齊步走的制度建設(shè)思路和工作邏輯，明確院所兩級權(quán)責(zé)并強化院屬單位主體責(zé)任意識，努力推進(jìn)講績效的組織文化和人才隊伍建設(shè)。2020年，中國社科院建立“一級預(yù)算項目績效指標(biāo)公開聯(lián)席會議”，由院主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，通過定期召開會議等方式，形成圍繞一級項目績效指標(biāo)設(shè)定的研討氛圍，同時引導(dǎo)院本級職能部門和院屬各單位思考和優(yōu)化二級項目績效指標(biāo)體系。中國社科院重視改革與規(guī)范同步，梳理、制定或優(yōu)化與預(yù)算績效管理相關(guān)的各類工作原則與方案，給參與各方提供政策依據(jù)和行為準(zhǔn)則。

（二）參與式預(yù)算績效指標(biāo)體系建設(shè)

為了確保績效指標(biāo)能夠充分體現(xiàn)和反映哲學(xué)社會科學(xué)相關(guān)工作的特點與特色，滿足各學(xué)科科研活動和科研服務(wù)活動的實際需要，中國社科院在初步構(gòu)建績效指標(biāo)體系時，采用“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的參與式方式，經(jīng)過“征集”“篩選”和“優(yōu)化”三個步驟，初步構(gòu)建適合哲學(xué)社會科學(xué)的績效指標(biāo)體系。第一步，“征集”。在2020年預(yù)算編制期間，利用“自下而上”申報方式，匯總形成5000多條底層預(yù)算項目績效指標(biāo)信息。第二步，“篩選”，按照科學(xué)性、合理性、可測量性等基本原則，從5000多條績效指標(biāo)信息中初步篩選出500多條可用的績效指標(biāo)。第三步，“優(yōu)化”，在充分考慮哲學(xué)社會科學(xué)研究工作特點的基礎(chǔ)上，根據(jù)預(yù)算項目基本類型，初步構(gòu)建了一套涵蓋“共性指標(biāo)”和“個性指標(biāo)”的預(yù)算績效指標(biāo)體系，將篩選出來的500多條指標(biāo)進(jìn)行再分類、整理和優(yōu)化，最終形成涵蓋8大類共性指標(biāo)（科研類、國際合作交流類、信息化類、修繕購置及機構(gòu)運行類、期刊運行類、圖書館類、滿意度類、其他類）和7大類個性指標(biāo)（文哲學(xué)研究、歷史學(xué)研究、經(jīng)濟(jì)學(xué)研究、社會政法學(xué)研究、國際研究、馬克思主義研究、社會科學(xué)院大學(xué)）的三級績效指標(biāo)框架。這是一套開放的體系，中國社科院會根據(jù)年度使用情況，對該體系進(jìn)行不斷地優(yōu)化和調(diào)整，及時找出“僵尸”指標(biāo)并對其進(jìn)行修正和優(yōu)化。

（三）借助信息化手段提高預(yù)算績效管理效率

中國社科院集中攻克財務(wù)管理服務(wù)平臺中“預(yù)算績效管理模塊”的研發(fā)工作，初步搭建起“預(yù)算績效管理信息化模塊”涵蓋“一頭一尾”兩個子模塊和“一條主線”功能。“一頭”主要服務(wù)于績效目標(biāo)及其指標(biāo)填報。系統(tǒng)將預(yù)算績效指標(biāo)體系搭建在預(yù)算管理的項目庫中，底層項目績效目標(biāo)及其指標(biāo)填報工作能夠與院屬單位預(yù)算編制與項目申報工作同步完成，隨著預(yù)算編制工作結(jié)束，績效目標(biāo)及其指標(biāo)可以鎖定在系統(tǒng)信息庫，便于查找、監(jiān)控和評價?！耙晃病敝饕?wù)于預(yù)算績效監(jiān)控和事后績效自評。系統(tǒng)可以支持院屬單位和業(yè)務(wù)主管部門填報和管理不同層級預(yù)算項目績效指標(biāo)的具體實施情況?！耙粭l主線”是指系統(tǒng)實現(xiàn)了績效指標(biāo)體系的“穿透性功能”，績效指標(biāo)信息能夠在一級、二級和三級預(yù)算項目之間實現(xiàn)逐級匯總功能，這為深入研究和不斷優(yōu)化高層級項目績效指標(biāo)并探索部門整體績效指標(biāo)提供了最基本的績效信息與數(shù)據(jù)。

（四）促進(jìn)預(yù)算與績效管理一體化

中國社科院按照預(yù)算與績效管理一體化建設(shè)思路，以預(yù)算管理為基礎(chǔ)，通過建立事前預(yù)算評審和事后績效評價相結(jié)合的監(jiān)督制度，不斷提升年度預(yù)算編制工作的完整性、準(zhǔn)確性、合規(guī)性和及時性，為執(zhí)行監(jiān)督提供科學(xué)、合理、及時的依據(jù)和信息，確保預(yù)算執(zhí)行有效。具體來看：一是加強事前預(yù)算評審工作，配合年度預(yù)算編制的需要，借助獨立第三方機構(gòu)的力量，選擇年度重要項目開展事前預(yù)算評審，重點針對項目立項合理性、績效目標(biāo)明確性、實施方案可行性、預(yù)算編制科學(xué)性等開展細(xì)致調(diào)研、考察、論證和評審。二是建立預(yù)算編制座談會機制，“開前門、堵后門”，減少預(yù)算編制風(fēng)險。財計局通過與院屬單位進(jìn)行面對面的座談，開展政策宣傳與解惑，重點關(guān)注預(yù)算支出增加項目的預(yù)算編制與績效目標(biāo)及其指標(biāo)的契合度，減少單位無序申報或虛假申報等情況。三是構(gòu)建預(yù)算評審與績效評價的閉環(huán)體系以促進(jìn)結(jié)果應(yīng)用。一方面，提高事前評審與事后評價在范圍與內(nèi)容上的呼應(yīng)度和一致性，即在選擇年度預(yù)算評審的重點項目、重要領(lǐng)域或重要單位的時候，統(tǒng)籌考慮事后績效評價的范圍、領(lǐng)域和重點，盡可能實現(xiàn)納入預(yù)算評審的重要項目或單位被納入事后績效評價環(huán)節(jié)，通過重點關(guān)注績效目標(biāo)及其指標(biāo)實施結(jié)果的績效評價過程，呼應(yīng)預(yù)算評審階段發(fā)現(xiàn)的問題或潛在風(fēng)險，將結(jié)果與承諾進(jìn)行對照比較，更有針對性地促進(jìn)項目、單位和部門預(yù)算績效管理工作快速發(fā)展。另一方面，重視合理有效地使用評審或評價結(jié)果。將事前預(yù)算評審與“二上二下”預(yù)算編制工作銜接，尤其重視利用第三方機構(gòu)獨立評審的方式，將其評審結(jié)果作為預(yù)算編制的上限；將后端的績效評價結(jié)果作為“回頭看”和“向前看”的重要依據(jù)，“回頭看”即與事前預(yù)算評審結(jié)果相對照，回顧預(yù)算實施過程是否有效實現(xiàn)了評審目標(biāo)并規(guī)避評審發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險；“向前看”即與下年度預(yù)算編制工作相呼應(yīng)，提醒并指導(dǎo)項目、單位和部門更好地編制預(yù)算，提升預(yù)算評審質(zhì)量。財計局利用向全院發(fā)布工作報告的形式，重點公布績效評價結(jié)果并公開表彰優(yōu)秀單位，同時揭示共性問題并提出解決方案，以此鼓勵優(yōu)秀，激勵后進(jìn)。

但是，中國社科院在改革過程中依然遇到不少難題，并且主要集中于如何恰當(dāng)處理哲學(xué)社會科學(xué)研究實際與預(yù)算績效管理基本邏輯之間的張力。如何有效地化解或者利用好這個張力，這是未來制度建設(shè)和理論研究需要特別重視的核心問題。

四、總結(jié)思考與政策建議

通過案例分析發(fā)現(xiàn)，哲學(xué)社會科學(xué)研究機構(gòu)預(yù)算績效管理制度改革要重視理論與實踐的結(jié)合、技術(shù)與方法的創(chuàng)新，重點關(guān)注以下三個方面：

首先，預(yù)算績效管理制度建設(shè)不能簡單地等同于績效評價，要與預(yù)算管理密切配合。預(yù)算績效管理的核心是在預(yù)算管理中引入績效管理的理念與方法，突出的是理性預(yù)算模式，強調(diào)依賴于公共財政資金支持的哲學(xué)社會科學(xué)研究機構(gòu)也應(yīng)該重視財政資金使用績效的重要理念。績效評價是完善預(yù)算管理的一種重要方法，其目的是通過評價來促進(jìn)管理，而評價本身并非目的。

其次，科研機構(gòu)推動預(yù)算績效管理改革需要統(tǒng)籌考慮多重因素的影響。影響因素主要包括宏觀、中觀、微觀等多個層面，需要考慮宏觀政策與部門內(nèi)部管理的銜接因素，財務(wù)管理制度與預(yù)算績效管理制度的配合程度，部門領(lǐng)導(dǎo)集體的支持因素，內(nèi)部核心預(yù)算管理機構(gòu)的推動能力，各方參與者的積極配合與支持，尤其是通過制度設(shè)計促使科研活動參與者認(rèn)同講求績效的組織文化，等等。科研機構(gòu)需要根據(jù)改革需要，統(tǒng)籌推進(jìn)各方面工作，充分考慮多重因素對可細(xì)化的科研活動及其輔助活動的實際影響。

最后，科研機構(gòu)要以服務(wù)科研為主要目標(biāo)，細(xì)分優(yōu)化各類型業(yè)務(wù)活動，構(gòu)建統(tǒng)分結(jié)合的績效管理與評價體系。制度建設(shè)與變革的過程中，除了關(guān)注宏觀層面的建設(shè)外，還應(yīng)該充分認(rèn)識到解決微觀層面問題的重要性，注意小變化可能帶來的大影響。按照從易到難的改革思路，可以率先完善適合科研服務(wù)類或輔助類項目的預(yù)算績效管理與評價體系，包括為此類活動建立標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程，設(shè)立以服務(wù)科研為績效目標(biāo)的評價體系，包括績效指標(biāo)和評價方法?！?/p>

注釋：

①最近在績效預(yù)算研究領(lǐng)域，出現(xiàn)關(guān)于“績效預(yù)算管理（Performance Budgeting Management）”或“預(yù)算績效管理（Budgeting Performance Management）”的研究成果，后兩者概念的產(chǎn)生與實踐發(fā)展，是對上世紀(jì)80年代績效預(yù)算理論的反思與再發(fā)展，強調(diào)重視管理領(lǐng)域問題并將制度性因素及其影響趨勢納入改革框架進(jìn)行統(tǒng)籌思考。