第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管實踐探索
——以貴州省為例

●孫曉燕

貴州省財政廳從2016年開始委托第三方機構(gòu)參與省級財政重點績效評價，隨后逐年擴大績效評價范圍，參與績效評價的第三方機構(gòu)從最初的一年幾家增加到目前的二三十家。以2021年為例，參加貴州省省級財政重點績效評價投標的第三方機構(gòu)共計49家，分別來自北京、上海、廣東、湖南、四川、江西、云南、貴州等省市，最終24家第三方機構(gòu)中標，參與了本次重點績效評價工作。雖然貴州省預(yù)算績效評價起步較晚，但從一開始就非常重視績效評價的執(zhí)業(yè)質(zhì)量問題。近年來，貴州省財政廳對第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管方面進行了有益的嘗試，本文旨在總結(jié)以往的探索經(jīng)驗并予以分享，以期找到一條更科學(xué)、更高效、更具可操作性和可復(fù)制的第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管路徑。

一、提高第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量的重要性

預(yù)算績效評價是全面實施預(yù)算績效管理的重要抓手，績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量的高低關(guān)乎預(yù)算績效管理的效果和價值。黨的十九大報告提出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！?018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，明確全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。預(yù)算績效管理突出責(zé)任和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，蘊含著現(xiàn)代政府治理理念，是建設(shè)高效、責(zé)任、透明政府的有效舉措。而績效評價是建立全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系的重要一環(huán)，是實現(xiàn)績效管理終極目標的主要手段，是貫徹落實新《預(yù)算法》“講求績效”的重要制度保障，是深化財稅體制改革，建設(shè)現(xiàn)代財政制度的主要抓手。特別是在當前財政運行處于“緊平衡”的狀態(tài)下，績效評價更是打破資金安排固化的格局，優(yōu)化財政資金配置，提高財政資金使用效率的重要舉措。近幾年來，通過開展項目支出、部門整體支出、政府投資基金等多領(lǐng)域、多類型的績效評價，“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念深入人心，對于進一步向內(nèi)挖潛，完善管理制度，優(yōu)化工作流程，不斷提高資金管理、項目管理、資產(chǎn)管理以及績效管理水平起到了以評促建、以評促改的重要作用。

當前我國預(yù)算績效評價以單位自評為主，適當引入第三方機構(gòu)開展外部評價。但預(yù)算部門和單位自行開展績效評價常常出現(xiàn)評價結(jié)果不客觀、不嚴謹，甚至不真實的情況。財政部門作為預(yù)算資金的監(jiān)管部門，需要借助相對獨立的第三方作出專業(yè)的、公允的、客觀的評價報告，從而督促預(yù)算部門和資金使用單位進一步提高公共資源配置效率和產(chǎn)出效益。因此，第三方機構(gòu)績效評價的執(zhí)業(yè)質(zhì)量會直接影響資金的分配、項目的調(diào)整，從而影響財政部門的監(jiān)管效果，進而影響預(yù)算績效管理改革的進程，甚至?xí)绊懻嘘P(guān)部門的決策和政策的可持續(xù)性。

二、當前第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量存在的問題

由于開展第三方機構(gòu)績效評價的時間不長，人才培育和市場競爭的成熟度不夠，參與績效評價的第三方機構(gòu)出具的績效評價報告質(zhì)量差參不齊，執(zhí)業(yè)能力有待提高。目前主要存在以下問題：

（一）績效評價人才儲備不足，投標文件與實際參與評價人員信息不一致

近幾年省級財政績效評價項目較多，均采用招標方式采購，要求第三方機構(gòu)要有相關(guān)績效評價經(jīng)驗。一些機構(gòu)為了能中標，投標文件中列出的均是有經(jīng)驗、有資歷的績效評價人員，但中標后由于各種原因，真正參與績效評價工作的人員魚目混珠，工作質(zhì)量無法保證。

（二）績效評價人員經(jīng)驗不足，參加有關(guān)培訓(xùn)和繼續(xù)教育的機會不多

貴州省開展第三方機構(gòu)績效評價的時間較短，專業(yè)的績效評價培訓(xùn)較少，部分績效評價人員的自學(xué)能力也較弱，省內(nèi)績效評價專業(yè)人員的實踐經(jīng)驗和業(yè)務(wù)水平明顯不足，實際工作中發(fā)現(xiàn)一些評價人員還會出現(xiàn)引用過時的文件依據(jù)、指標體系設(shè)計權(quán)重分配不合理、沒有梳理出個性化的核心指標等問題，績效評價整體質(zhì)量不能滿足委托方的要求。

（三）績效評價人員對績效評價的認識不足，搜集資料、分析問題和撰寫報告達不到績效評價的目標

大部分從事績效評價的人員都有從事審計工作的專業(yè)背景，但對于績效評價的認識并不充分，常常用審計的方式方法來進行績效評價，因此只停留在發(fā)現(xiàn)問題的層面，而對問題的原因分析不深入，提出的意見和建議缺乏針對性和可操作性，達不到績效評價以評促改的目的。

（四）績效評價工作人員責(zé)任心不足，不能嚴格按照有關(guān)規(guī)定完成績效評價任務(wù)

在實際工作中，有些機構(gòu)人員做事敷衍，未嚴格按照績效評價的程序去開展工作；缺乏主動學(xué)習(xí)提高的意愿，不認真聽取委托方的要求，也不及時與被評價單位和財政部門溝通；現(xiàn)場查勘偷工減料，提交的評價報告表面看上去一大本，但里面的內(nèi)容大多是在堆砌資料，沒有深入的思考，也沒有實質(zhì)性的分析和定性，甚至還有很多錯字錯句，報告格式、內(nèi)容均達不到績效評價要求。

三、提高第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量的路徑探索

財政部門作為財政資金的監(jiān)管部門和主要的績效評價委托方，可以通過完善管理制度、發(fā)揮服務(wù)質(zhì)量評審的指揮棒作用、充分利用專家指導(dǎo)、加強培訓(xùn)和各環(huán)節(jié)跟蹤服務(wù)等措施，促進績效評價第三方機構(gòu)不斷提高績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量。

（一）建立健全第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理制度，提高第三方機構(gòu)對執(zhí)業(yè)質(zhì)量的重視程度

貴州省財政廳比照財政部印發(fā)了《貴州省財政支出績效評價第三方機構(gòu)管理暫行辦法》，對參與預(yù)算績效評價的機構(gòu)和人員的基本要求進行了規(guī)范。針對以往年度發(fā)現(xiàn)的績效評價工作中存在的問題，貴州省財政廳每年會印發(fā)《財政重點績效評價工作質(zhì)量評審驗收方案》（以下簡稱《評審驗收方案》），對第三方機構(gòu)的工作計劃內(nèi)容、評價指標設(shè)計、現(xiàn)場評價、報告撰寫質(zhì)量、基礎(chǔ)工作和職業(yè)道德等方面進行評審打分。根據(jù)得分情況，設(shè)置相應(yīng)的懲罰機制，并將有關(guān)要求在招標文件中予以公告，同時在績效評價服務(wù)委托合同中予以明確。對報告質(zhì)量評分高于70分而低于90分的，會相應(yīng)扣減服務(wù)費用；對評分低于70分的，則會直接解除委托合同；對工作質(zhì)量差且產(chǎn)生嚴重影響的，將機構(gòu)納入黑名單管理。如2021年貴州省省級重點績效評價中標的24家第三方機構(gòu)，有11家機構(gòu)被扣減了5%—10%的服務(wù)費，有1家機構(gòu)因達不到質(zhì)量要求而解除了委托合同。評審結(jié)果反饋第三方機構(gòu)后，提高了第三方機構(gòu)對執(zhí)業(yè)質(zhì)量的重視程度和工作責(zé)任心，被扣減服務(wù)費的機構(gòu)會主動關(guān)注扣分原因，從而改進服務(wù)質(zhì)量。

（二）加強事前溝通和培訓(xùn)，以問題為導(dǎo)向，提高績效評價的針對性

自2020年起，貴州省在選擇績效評價項目時，要求財政有關(guān)預(yù)算管理處室對擬評價的各個項目資金可能存在的問題進行預(yù)判，明確績效評價的目的，并提示關(guān)注的重點。貴州省財政廳將有關(guān)信息反饋給第三方機構(gòu)，讓其在設(shè)置工作方案、開展現(xiàn)場評價時有的放矢，搜集的資料更有針對性，提出的問題和建議能更好地滿足委托方的要求。例如，2021年選取“普通高中教育發(fā)展專項資金”進行重點績效評價，原因是近幾年教育廳申報該項目預(yù)算資金量較大，財政預(yù)算安排同教育廳需求差距較大，需要通過績效評價合理確定下一步預(yù)算安排的資金規(guī)模。第三方機構(gòu)結(jié)合評價關(guān)注的重點，作出了“增加全省普通高中教育發(fā)展專項資金，向大班額較為突出的地區(qū)傾斜”的結(jié)果應(yīng)用建議。

在每年招投標結(jié)束后，貴州省財政廳積極準備績效評價工作部署暨培訓(xùn)會議。一方面，收集整理有關(guān)績效評價的制度辦法，提供給第三方機構(gòu)學(xué)習(xí)。如為了開展對PPP項目、社會保險基金的績效評價，貴州省財政廳收集了政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引、其他省社會保險基金預(yù)算績效管理辦法等文件。另一方面，貴州省財政廳梳理有關(guān)項目績效評價抽查點范圍，并收集有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門、市縣財政局聯(lián)系人通訊錄。避免第三方機構(gòu)因自行選擇抽查點而出現(xiàn)抽查面不夠廣或抽查點不具有代表性等問題，同時也為第三方機構(gòu)合理配置評價工作組人員和時間提供了保障。此外，貴州省財政廳非常重視對第三方機構(gòu)的培訓(xùn)，要求項目主評人必須參加培訓(xùn)，并向第三方機構(gòu)提供績效評價報告格式模版、分析總結(jié)以前年度績效評價的案例，把做得好的經(jīng)驗和出現(xiàn)過的問題予以分享，在正式開展績效評價前進行培訓(xùn)，起到提醒和拔高的作用。

（三）強化事中跟蹤服務(wù)，確保工作任務(wù)如期完成

在實際工作中，由于各種原因，部分機構(gòu)對績效評價工作組的人員安排和工作計劃部署不盡合理，有些機構(gòu)不能保證按時提交績效評價報告或出現(xiàn)未經(jīng)復(fù)審就急匆匆提交報告的情況，嚴重影響績效評價的質(zhì)量。對此貴州省財政廳從2019年起每年抽調(diào)工作人員跟蹤服務(wù)每一個評價項目工作組，每周至少進行一次工作進度跟蹤督導(dǎo)并提供相應(yīng)的協(xié)調(diào)服務(wù)，在工作方案制定、績效指標設(shè)計、試評價、初稿審核等重要環(huán)節(jié)，跟蹤服務(wù)人員要親自參與，對發(fā)現(xiàn)評價過程中有重大問題或嚴重滯后的，提醒第三方機構(gòu)及時補充人員力量，調(diào)整工作方案和時間進度，必要時對第三方機構(gòu)主評人進行約談，確保如期完成工作任務(wù)。

（四）著力抓好事后報告評審，及時反饋評審情況，進一步提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量

在第三方機構(gòu)提交評價報告初稿后，貴州省財政廳組織一次集中會審和一次專家評審，一方面對評價報告進行審核、修改，進一步提高報告質(zhì)量；另一方面對第三方機構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量進行打分，確定服務(wù)質(zhì)量等級。

集中會審是請評價項目的預(yù)算資金管理人員、績效評價專家、跟蹤服務(wù)人員對報告初稿進行審核并提出修改意見，通過第三方機構(gòu)交叉審核等方式，幫助機構(gòu)進一步完善評價報告。如文字表達、問題描述不專業(yè)、不準確；指標權(quán)重分配不合理或指標得分計算有誤等情況；評價打分與評價結(jié)論及相關(guān)建議不符合邏輯；發(fā)現(xiàn)問題缺乏原因分析或原因分析不透徹等問題，通常會在第一步會審中得以改進。

專家評審則是聘請貴州省財政廳以外的績效評價專家根據(jù)《評審驗收方案》設(shè)定的評分表，對每個評價報告的最終稿進行評審打分，作為支付服務(wù)費用的重要依據(jù)。評分在90分以上的第三方機構(gòu)，通常就達到了績效評價質(zhì)量為優(yōu)的要求。評分表中最常見的扣分點包括：報告附件是否符合要求、績效評價工作組成員是否與投標文件一致、工作組是否根據(jù)實際情況梳理績效目標、是否設(shè)置了分行業(yè)分領(lǐng)域的個性化指標、報告是否有邏輯錯誤、是否有錯別字，以及對發(fā)現(xiàn)的問題陳述是否清晰準確、原因分析是否深入到位、提出的建議是否具有針對性和可操作性，等等。評分表能夠起到很好的引導(dǎo)作用，每年貴州省財政廳會對評分權(quán)重進行調(diào)整，近兩年強化問題導(dǎo)向，加大了對問題分析和提出建議的權(quán)重。貴州省財政廳將評審結(jié)果反饋第三方機構(gòu)，第三方機構(gòu)可以對照評分表不斷提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量?！?/p>