省級以上林業(yè)專項資金使用管理思考

○南平市林業(yè)局 莊瑜英

南平市地處閩北山區(qū)，為福建省重點林區(qū)，素有“八山一水一分田”之稱。全市林地面積3253.9萬畝，森林覆蓋率達78.89%，居全省第二；森林蓄積量 18 803.6萬立方米，居全省首位[1]。近年來，南平市以生態(tài)市建設(shè)為總體要求，以保護好生態(tài)環(huán)境、建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)先行示范區(qū)為目標，林業(yè)部門擔(dān)負著重要的責(zé)任，需投入大量的人力、財力保護好生態(tài)環(huán)境。但閩北是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，因南平市各地地方財力有限，2016年育林基金停征之前，市、縣級對林業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入主要來源于育林基金;育林基金停征后，為保障林業(yè)部門正常運轉(zhuǎn)，保護好生態(tài)環(huán)境，積極向省級以上爭取林業(yè)專項資金?！笆濉逼陂g，全市共爭取省級以上財政林業(yè)專項資金32.0億元。

一、資金使用管理情況

“十三五”期間，南平市根據(jù)省級以上財政林業(yè)專項資金使用管理辦法[2-3]以及本市實際情況，制定出臺《關(guān)于落實省級以上財政林業(yè)專項資金管理辦法的通知》，開展林業(yè)專項資金使用管理工作。

1.明確使用范圍

林業(yè)專項資金使用主要用于森林資源培育、森林資源保護、林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。森林資源培育專項資金，主要指造林補助(包括鄉(xiāng)村綠化補助、森林城鎮(zhèn)村莊建設(shè)補助)、森林撫育補助和林木良種培育補助。森林資源保護專項資金，主要指森林生態(tài)效益補償補助、天然林停伐管護補助、自然保護區(qū)林權(quán)所有者補償補助、重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點補助、森林公園管理和建設(shè)補助、生物多樣性保護補助、林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)補助、林業(yè)執(zhí)法體系建設(shè)補助、林業(yè)站服務(wù)能力建設(shè)補助、森林資源調(diào)查補助、國有林場改革專項補助、森林步道建設(shè)及管理補助、野生動物危害補償補助以及國有林場服務(wù)能力建設(shè)補助。林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展專項資金，主要指林下經(jīng)濟利用補助、花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展補助、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展補助、林業(yè)科技補助、林業(yè)貸款貼息補助、新型林業(yè)經(jīng)營主體標準化建設(shè)補助和幫扶補助等。

2.規(guī)定管理模式

林業(yè)專項資金使用實行“大專項+任務(wù)清單”管理模式?！按髮ｍ棥奔瓷仲Y源培育、森林資源保護、林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展三大類；“任務(wù)清單”是根據(jù)大專項應(yīng)當保障的政策內(nèi)容而設(shè)立的，包括約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù)。約束性任務(wù)，是對林業(yè)專項資金中具體用途任務(wù)計劃的量化要求，是考核的重點，務(wù)必確保省下達任務(wù)完成；除約束性任務(wù)外，其他均為指導(dǎo)性任務(wù)，指導(dǎo)性任務(wù)由各地根據(jù)林業(yè)專項資金預(yù)期性任務(wù)計劃和當?shù)貙嶋H，在中央和省級林業(yè)專項資金支出范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。

3.推進整合使用

根據(jù)《福建省財政廳 福建省林業(yè)局關(guān)于推進涉農(nóng)資金整合加強省級以上財政林業(yè)專項資金管理的通知》精神，各地在確保完成省局下達的約束性任務(wù)的前提下，可根據(jù)當?shù)亓謽I(yè)發(fā)展需要，區(qū)分輕重緩急，在同一大專項內(nèi)整合使用，規(guī)范整合流程。要求各地林業(yè)部門根據(jù)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的需求，會同當?shù)刎斦块T制定涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用管理辦法，明確資金整合內(nèi)容、使用方向。對納入整合的項目，由各地林業(yè)部門相關(guān)業(yè)務(wù)科室提出資金使用申請，相應(yīng)調(diào)整績效目標與任務(wù)清單，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審核，提交局黨組會集體研究。經(jīng)局黨組研究決定，報請當?shù)刎斦块T審批。經(jīng)當?shù)刎斦块T批復(fù)后報省市財政部門、林業(yè)部門備案。

4.抓好制度落實

林業(yè)專項資金使用在省級以上出臺相關(guān)管理辦法的基礎(chǔ)上，市、縣及時制定具體實施辦法。南平市制定印發(fā)《南平市財政局 南平市林業(yè)局關(guān)于落實省級以上財政林業(yè)專項資金管理辦法的通知》，在全省設(shè)區(qū)市率先建立存量資金整合辦法，并抓好貫徹落實工作。為做好林業(yè)專項資金使用管理，推進涉農(nóng)資金整合、盤活存量資金，提高財政資金使用效益，通過召開片區(qū)座談會、全市計財科長會議以及實地調(diào)研，指導(dǎo)各縣(市、區(qū))結(jié)合當?shù)毓ぷ鲗嶋H制定出臺《省級以上財政林業(yè)專項資金管理辦法》具體實施辦法，并提出結(jié)余資金整合使用方案，用足用好林業(yè)專項資金。文件印發(fā)后，當年整合涉林專項資金1163.73萬元，充分發(fā)揮資金使用效益。

5.強化績效管理

林業(yè)專項資金使用緊緊圍繞“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制，指導(dǎo)縣(市、區(qū))及市本級相關(guān)業(yè)務(wù)科室做好項目資金績效考評工作。對照省定年初績效目標，做好季度監(jiān)控及年度評價；跟蹤預(yù)算執(zhí)行完成情況，實現(xiàn)項目資金目標落地、過程監(jiān)控及時糾偏以及年終評價結(jié)果應(yīng)用。近年來，我市林業(yè)專項資金使用績效管理省級考評獲優(yōu)，資金爭取名列前茅。

二、資金投入主要成效

“十三五”期間，全市林業(yè)系統(tǒng)圍繞建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)先行示范區(qū)目標，林業(yè)生態(tài)建設(shè)和改革發(fā)展取得實效。森林培育成效顯著，完成植樹造林總面積117.78萬畝，全市10個縣(市、區(qū))均獲評“省級森林城市(縣城)”，南平市獲得“國家森林城市”稱號；資源保護效果凸顯，森林覆蓋率從期初76.46%提高到期末78.89%，位居全省第二。森林蓄積量從期初1.62億立方米提高到期末1.88億立方米，位居全省第一。林地保有量相對平穩(wěn)，期末3253.9萬畝(期初3250.7萬畝)。林業(yè)有害生物成災(zāi)率、森林火災(zāi)受害率低；林業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值從期初655.8億元提高到期末950.82億元，其中:第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值124.53億元，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值655.27億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值171.02億元，圓滿完成“十三五”期間主要任務(wù)和目標，為“十四五”期間林業(yè)改革發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)[1]。

三、存在問題

“十三五”期間，我市不斷加強林業(yè)專項資金使用管理，圍繞“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理理念不斷探索完善資金管理機制，嚴格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，資金使用總體較好，資金投入成效明顯。但也存在以下問題。

1.個別項目補助標準偏低，實施難度大

如天然林停伐管護補助和生態(tài)公益林補償基金項目,目前每年補助標準23元/畝，標準仍偏低，遠低于我市林地平均租金(約每年40元/畝)，實質(zhì)上僅是對生態(tài)公益林、天然林管護進行補助，林權(quán)所有者和經(jīng)營者的合法利益并未得到補償。林改后，林木、林地價格不斷攀升，經(jīng)營商品林地每畝年平均收益可達150～200元，林農(nóng)經(jīng)營商品林與管護生態(tài)公益林補償收益差距較大。特別是天然林停伐管護補助林農(nóng)簽訂合同意愿不強，資金支付困難。

2.項目實施缺乏工作經(jīng)費，推動難度大

育林基金停征后，南平市林業(yè)工作經(jīng)費缺口大。2016年以前南平市林業(yè)事業(yè)發(fā)展經(jīng)費來源于育林基金征繳收入，“十三五”期間林業(yè)事業(yè)發(fā)展，大量的項目資金靠爭取省級以上財政林業(yè)專項資金投入，爭取資金32億元。隨著項目資金投入越來越多，林業(yè)部門肩負的項目資金使用跟蹤指導(dǎo)工作量也隨之加大，工作經(jīng)費缺口也就越來越大。南平市是欠發(fā)達地區(qū)，地方財力有限，人員經(jīng)費、公用經(jīng)費安排比較吃緊，用于項目業(yè)務(wù)指導(dǎo)經(jīng)費無法保障，推動項目實施難度大。

3.項目資金整合使用，具有局限性

“十三五”期間項目資金實施“大專項+任務(wù)清單”管理模式。“大專項”即森林資源培育、森林資源保護、林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展三大類；“任務(wù)清單”是根據(jù)大專項應(yīng)當保障的政策內(nèi)容而設(shè)立的，包括約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù)。按大專項整合資金使用，具有局限性。

4.項目資金要求當年支付，執(zhí)行難度大

省級以上財政林業(yè)專項資金補助項目點多面廣，涉及惠農(nóng)惠企資金支付手續(xù)繁瑣，如造林綠化補助資金需驗收合格后支付、天然林停伐管護補助需林權(quán)所有者簽訂停伐管護補助協(xié)議方可支付，當年項目資金執(zhí)行率高于91%，難度大。

四、對策與建議

針對省級以上財政林業(yè)專項資金使用管理存在的問題，結(jié)合新出臺的省級以上財政林業(yè)相關(guān)專項資金管理辦法的有關(guān)精神，建議采取以下措施加以解決。

1．提高生態(tài)公益林和天然林補償標準，促進林區(qū)和諧發(fā)展

目前，福建省生態(tài)公益林和天然林補償標準實行分類分檔補助，生態(tài)公益林中喬木林、其他林和天然商品喬木林停伐管護補助提高到每年23元/畝，經(jīng)濟林和竹林仍按每年22元/畝。南平市是重點集體林區(qū)，農(nóng)民收入主要依靠林業(yè)，實施保護必須與落實生態(tài)補償同步考慮，否則將影響林區(qū)和諧穩(wěn)定。在分類分檔補助的基礎(chǔ)上，實行分地域補助，提高重點林區(qū)生態(tài)公益林和天然林補償標準。按照政府投入為主，受益者合理承擔(dān)的原則，多渠道籌集補償資金。以公共財政投入為主，除生態(tài)公益林補償資金納入中央、省級財政年度預(yù)算安排外，積極爭取政策支持，增設(shè)“生態(tài)稅”作為“地方稅收”的稅種，由省級征收，統(tǒng)籌用于安排生態(tài)補償。同時建立“受益者合理負擔(dān)”的補償機制，加大下游地區(qū)對上游地區(qū)的生態(tài)補償力度。

2．加大重點林區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，推動林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

育林基金停征后，南平市林業(yè)工作經(jīng)費缺口越來越大，用于項目的業(yè)務(wù)指導(dǎo)經(jīng)費無法保障。同時，林長制實施后，隊伍建設(shè)、日常的跟蹤指導(dǎo)及年度考核評比需要相當多的費用。為支持武夷新區(qū)建設(shè)，加快南平市全方位綠色高質(zhì)量發(fā)展，保護好生態(tài)環(huán)境，在育林基金征收標準降為零后，要落實財政部《關(guān)于取消、停征和整合部分政府基金項目等有關(guān)問題的通知》文件中明確“通過增加中央財政均衡性轉(zhuǎn)移支付、中央財政林業(yè)補助資金、地方財政加大預(yù)算保障力度等，確保地方森林資源培育、保護和管理工作正常開展”有關(guān)精神，加大中央財政育林基金停征政策專項轉(zhuǎn)移支付力度，適當提高對中央蘇區(qū)縣和重點林區(qū)的轉(zhuǎn)移支付比例，在下達轉(zhuǎn)移支付資金時明確項目和金額。同時加大省級財政育林基金停征政策專項轉(zhuǎn)移支付力度，在國家補償?shù)幕A(chǔ)上對市(縣、區(qū))的凈減收部分按照市(縣、區(qū))育林基金的實際征收收入和有關(guān)文件精神來確定省對市(縣、區(qū))財政轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，由省級財政給予政策配套性轉(zhuǎn)移支付，并明確用途，確?；鶎恿謽I(yè)部門能夠正常運轉(zhuǎn)，保證項目的順利實施，推動林業(yè)工作高質(zhì)量發(fā)展。

3．統(tǒng)籌整合林業(yè)專項資金，提高資金使用效益

除對植樹造林、森林撫育、森林生態(tài)效益補償、天然商品林停伐管護、自然保護區(qū)林權(quán)所有者補償補助以及重點區(qū)位商品林贖買試點明確補助標準外，其他林業(yè)專項補助資金在完成中央及省級下達任務(wù)，即在完成省林長制工作考核的基礎(chǔ)上，各地可根據(jù)林業(yè)工作實際需要按照整合流程報批，統(tǒng)籌安排使用林業(yè)專項資金，相應(yīng)調(diào)整績效目標與任務(wù)清單，發(fā)揮財政資金效益。

4．創(chuàng)新支付模式，縮短在途資金

省級以上財政林業(yè)專項資金采用因素法為主、項目法為輔分配。資金補助方式為當年實施項目或先建后補項目或以獎代補。林業(yè)項目補助資金涉及面廣，支付手續(xù)繁瑣，當年實施項目當年支付困難，支出率低。為縮短在途資金，提高資金執(zhí)行率，建議因素法分配的項目采用先建后補方式補助，每年年初上報上一年度的驗收成果，經(jīng)審核確認后下達補助資金；項目法分配的項目采用以獎代補方式補助，如花卉、林下經(jīng)濟等項目采用以獎代補，既能發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，又能減少在途資金，提高資金執(zhí)行率。