公共教育設(shè)施均等化布局規(guī)劃研究

◎劉亞東

引言

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，“城市病”問題日益突出。為突破城市建設(shè)土地資源瓶頸，城市規(guī)劃的重心逐漸從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“優(yōu)化存量”。目前，公共教育服務(wù)設(shè)施均等化的研究主要體現(xiàn)在兩個方面。一是擴(kuò)大公共服務(wù)設(shè)施使用人群；二是實(shí)施公用設(shè)施全覆蓋，即基于GIS 的網(wǎng)絡(luò)分析。因此城市公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)計(jì)一方面要考慮對設(shè)施數(shù)量的需求，另一方面要考慮設(shè)施的空間可達(dá)性，綜合考慮人口密度和道路密度。只有完善自己，才能實(shí)現(xiàn)更科學(xué)的公共服務(wù)設(shè)施對比。

一、概念定義

1.公共教育設(shè)施。

公共教育主要涉及學(xué)前教育、義務(wù)教育、中等教育、高等教育（含成人教育）、職業(yè)教育和特殊教育六個方面。服務(wù)設(shè)施包括幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、高中、高等學(xué)校（含成人學(xué)校）、職業(yè)技術(shù)學(xué)校、特殊學(xué)校。

2.均衡。

“均衡”并不是一個完全的平均，而是一個相對的概念。從地域分布上看，均等化應(yīng)該是將各地區(qū)的基本公共服務(wù)水平保持在一個既定的參考水平以下，以確保居民享有平等的基本機(jī)會，而不是由于其居住地的經(jīng)濟(jì)條件造成的。公共服務(wù)均等化并不意味著統(tǒng)一，其中心思想應(yīng)該是“結(jié)果均等、標(biāo)準(zhǔn)充足”。背景平等是指承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人口差異，基本需求得到保障，基本公共服務(wù)水平大致相同。標(biāo)準(zhǔn)對等意味著尊重現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)和發(fā)展差異，選擇合適的標(biāo)準(zhǔn)，避免浪費(fèi)設(shè)施，減輕資金壓力。

3.公共服務(wù)設(shè)施。

城市公共設(shè)施的建設(shè)反映了一個城市的文明程度和發(fā)展水平，反映了居民的生活質(zhì)量。根據(jù)《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文：城鄉(xiāng)規(guī)劃部分（2013 年版）》的規(guī)定，城市公共服務(wù)設(shè)施包括教育、醫(yī)藥衛(wèi)生、文化體育、商務(wù)服務(wù)、金融、郵電、社區(qū)服務(wù)、市政公共服務(wù)和行政管理等八類設(shè)施。本文所指的教育設(shè)施為社區(qū)級教育設(shè)施，包括中學(xué)、小學(xué)和幼兒園。

二、適應(yīng)大眾教育發(fā)展趨勢

1.質(zhì)量發(fā)展趨勢。

公共教育逐步向素質(zhì)教育、優(yōu)質(zhì)教育方向發(fā)展，嚴(yán)格控制中小學(xué)班級規(guī)模，逐步實(shí)施“小班制”教學(xué)?！稄V東省義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)》確定：中小學(xué)規(guī)模一般不低于6 班，不超過36 班，九年制不超過54 班。小學(xué)班級人數(shù)不超過45 人，高中班級人數(shù)不超過50 人。 《廣東省教育廳關(guān)于規(guī)范化幼兒園的辦園標(biāo)準(zhǔn)》請明確幼兒園規(guī)模，市區(qū)和市中區(qū)幼兒園規(guī)模為6-15班，農(nóng)村幼兒園規(guī)模為3-12 班。同時，平均班級人數(shù)為30 人。

2.規(guī)?；l(fā)展趨勢。

在教育設(shè)施布局上，推動優(yōu)勢學(xué)校向城鎮(zhèn)中心區(qū)集中布局。通過校車升級，擴(kuò)大內(nèi)城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校資源。此外，提高農(nóng)村幼兒園和學(xué)校教育服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面。

3.均等化發(fā)展趨勢。

公共教育資源和優(yōu)質(zhì)公共教育資源逐步覆蓋流動人口，即流動人口和戶籍人口逐漸平等享有公共教育資源。比如已經(jīng)實(shí)施了異地中考政策，全面實(shí)施中考異地中考政策，和全區(qū)流動人口。保障農(nóng)民工子女受教育權(quán)，保障教育資源公平。

三、公共教育設(shè)施均等化的目標(biāo)

1.公共設(shè)施均等化的交錯動態(tài)目標(biāo)。

公共服務(wù)均等化是一個分層次、分階段的動態(tài)過程。經(jīng)過一定的發(fā)展階段，公共設(shè)施可以在不同區(qū)域合理布局，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)居民平等享受公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化一般要經(jīng)歷“最終結(jié)果基本均等化”、“服務(wù)質(zhì)量提升”和“優(yōu)質(zhì)服務(wù)全覆蓋”三個階段。每個階段的具體目標(biāo)、優(yōu)先級和績效都不同，可以分為三個階段：

（1）“底線均等化基本階段”，是指城鄉(xiāng)居民平等享受最基本、最廉價的公共服務(wù)，特別是確保農(nóng)村基本覆蓋必要的公共服務(wù)設(shè)施，滿足盡可能多的需求。盡可能滿足教育、醫(yī)療、文化和體育的基本需求。（2）“服務(wù)質(zhì)量提升階段”是量變到質(zhì)變的過程，強(qiáng)調(diào)與城市化人口流動的有機(jī)互動。農(nóng)村不僅公共設(shè)施設(shè)計(jì)合理，同時公共服務(wù)水平進(jìn)一步提高。（3）“優(yōu)質(zhì)服務(wù)全覆蓋階段”是公共服務(wù)均等化的最終目標(biāo)。城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的類型、數(shù)量和服務(wù)水平基本一致。城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施充足，公共服務(wù)水平全面提高，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

2.公共教育設(shè)施均等化的目標(biāo)。

城鄉(xiāng)公共教育設(shè)施均等化的目標(biāo)應(yīng)包括“優(yōu)質(zhì)研究生院覆蓋均等化”和“農(nóng)村學(xué)生優(yōu)質(zhì)教育設(shè)施均等化”兩個方面。如果僅僅從提高農(nóng)村學(xué)生就學(xué)便利性的角度考慮分配均等化，那么隨著農(nóng)村學(xué)生數(shù)量的減少，學(xué)校的規(guī)模、質(zhì)量和效率都會受到嚴(yán)重制約，違背了目標(biāo)。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。

公共教育設(shè)施配套設(shè)計(jì)目標(biāo)以各學(xué)校附近步行、自行車或短途巴士服務(wù)半徑衡量：幼兒園近鄰服務(wù)半徑為300-500 米，近鄰服務(wù)半徑為小學(xué)500-800 米，初中最近服務(wù)半徑為1000米，高學(xué)最近服務(wù)半徑為1500 米。上述服務(wù)半徑未覆蓋的地區(qū)，校車、長途客車、登車等。它們主要用于滿足遠(yuǎn)程學(xué)生的需求。

四、公共教育設(shè)施均等化原則

1.盡量維護(hù)現(xiàn)有設(shè)施，節(jié)約建設(shè)成本。

規(guī)劃重點(diǎn)保留現(xiàn)有的大部分幼兒園和學(xué)校，取消少數(shù)不符合最低用地規(guī)模的幼兒園和學(xué)校。目前土地利用規(guī)模充足，學(xué)生人均土地面積過大，造成學(xué)校的極大浪費(fèi)，建議擴(kuò)大土地面積，增加學(xué)位數(shù)。對于每名學(xué)生面積過小，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求的幼兒園和學(xué)校，建議減少學(xué)位數(shù)量。

2.選擇合適的服務(wù)半徑。

公共教育設(shè)施的規(guī)劃服務(wù)半徑應(yīng)結(jié)合規(guī)劃區(qū)域的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展方向，考慮公共教育服務(wù)的發(fā)展趨勢。規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)確定各類學(xué)校步行、自行車或短途公共交通可到達(dá)的近距離服務(wù)半徑。幼兒園最近服務(wù)半徑300-500 米，小學(xué)最近服務(wù)半徑500-800 米，中學(xué)和九年制學(xué)校最近服務(wù)半徑1000 米。上述服務(wù)半徑未覆蓋的地區(qū)，校車、長途客車、登車等。它們主要用于滿足遠(yuǎn)程學(xué)生的需求。

3.銜接相關(guān)規(guī)劃。

公共教育設(shè)施布局規(guī)劃要與城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃相銜接。通過分析合理服務(wù)半徑，根據(jù)土地需求預(yù)測結(jié)果，將教育科研用地細(xì)化落實(shí)到新學(xué)校規(guī)劃用地等適宜地點(diǎn)。由于總體規(guī)劃深度尚未完全覆蓋所有教育設(shè)施的實(shí)施，各種控制性法規(guī)的編制往往缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致部分教育設(shè)施重復(fù)建設(shè)或設(shè)施過多。規(guī)劃要以需求預(yù)測結(jié)果為重要依據(jù)，按照“按需供給”的原則，合理確定各類教育設(shè)施的數(shù)量和分布。

五、影響教育設(shè)施分布的因素分析

1.地形限制。

在土地資源豐富、平原廣闊的地區(qū)，按照國家規(guī)定確定的標(biāo)準(zhǔn)教育設(shè)施服務(wù)半徑全覆蓋來設(shè)計(jì)教育設(shè)施是可行的，但對于帶狀城市等特殊地形，這種方法有一定的局限性。教育設(shè)施規(guī)模與實(shí)際服務(wù)人口不匹配，造成教育資源浪費(fèi)。在某種程度上，這可以看作是教育設(shè)施的分布不均。為改善這一狀況，可適當(dāng)擴(kuò)大國家監(jiān)管的教育設(shè)施服務(wù)半徑，確保有足夠規(guī)模的教育設(shè)施管理學(xué)校。增加的行駛距離可以通過道路系統(tǒng)的合理規(guī)劃來抵消。

2.新城發(fā)展特點(diǎn)。

對于新興城市，公共服務(wù)設(shè)施導(dǎo)向開發(fā)（SOD）是一種重要的發(fā)展模式。政府通過初始政府引導(dǎo)公共設(shè)施建設(shè)，吸引產(chǎn)業(yè)和人口落戶，成為新城市發(fā)展的前提和動力。綜合公共服務(wù)設(shè)施為新城提供了吸引產(chǎn)業(yè)和人口的“反磁力”和帶動內(nèi)陸的“輻射力”。這就要求公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)甚至要超過中心城市?？梢哉f，一個新城市的發(fā)展是一個從無到有的過程。因此，其最初的發(fā)展側(cè)重于形象的構(gòu)建。這種需求與強(qiáng)調(diào)綜合社會效益的公共服務(wù)設(shè)施的生產(chǎn)是一致的。將引導(dǎo)市場的投資行為，引領(lǐng)新城的發(fā)展先于發(fā)展。

3.人口空間分布。

教育設(shè)施的公平分配并不意味著按照服務(wù)半徑在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)平均分配，這種分配方式是盲目的。歸根結(jié)底，教育設(shè)施服務(wù)于居住區(qū)適齡人口，其服務(wù)范圍的劃定實(shí)際上決定了服務(wù)人口的規(guī)模。因此，教育設(shè)施的設(shè)計(jì)必須與人口分布相匹配，更精確地匹配學(xué)齡人口的分布，從而確定學(xué)校服務(wù)的人口，使教育設(shè)施的規(guī)模與服務(wù)的規(guī)模相匹配。

4.與其他公共服務(wù)的關(guān)系。

教育設(shè)施和其他公共服務(wù)設(shè)施可以混合集中在同一地塊或相鄰地塊上，形成功能齊全、空間充裕的“公共服務(wù)區(qū)”。早在1929 年，美國建筑師佩里提出的“鄰里單元”就向我們展示了公共服務(wù)布局模式的集約發(fā)展。但是，由于教育設(shè)施的局限性，它們與其他公共服務(wù)設(shè)施的兼容性相對較低。除了與文化設(shè)施融為一體外，其他設(shè)施的集中分布也存在一定的問題，需要進(jìn)一步解決，可以考慮分散布局協(xié)調(diào)與其他公共服務(wù)設(shè)施的空間關(guān)系，但不排除“混合集中”布局模式。

六、建議

1.基礎(chǔ)教育資源空間分布模式與演化規(guī)律研究。

全面認(rèn)識和綜合分析公共服務(wù)教育資源布局的現(xiàn)狀和發(fā)展脈絡(luò)，是探索教育資源空間布局形成機(jī)制、評價資源布局合理性的基礎(chǔ)手段。與高等教育和特殊教育不同，基礎(chǔ)教育的空間分布與居住空間密切相關(guān)。與醫(yī)療、商業(yè)等其他公共服務(wù)設(shè)施不同，基礎(chǔ)教育資源的配置受到行政邊界和教育政策的限制。結(jié)合教育發(fā)展規(guī)律和政策解讀，從基礎(chǔ)教育空間布局特點(diǎn)出發(fā)，構(gòu)建配置格局和演化規(guī)律的理論框架，為教育資源空間配置和空間布局提供依據(jù)。

2.基礎(chǔ)教育資源空間分布生成機(jī)制研究。

資源配置不均是基礎(chǔ)教育發(fā)展面臨的核心問題，不利影響更為突出。盡管國家和地方政府試圖調(diào)整教育設(shè)施的布局和各種政策，但效果并不顯著。只有厘清基礎(chǔ)教育資源設(shè)計(jì)與演進(jìn)背后的深層次邏輯，政策措施才能具體有效。未來，多學(xué)科融合，考慮社會和制度背景，結(jié)合行為選擇、社會分化和空間生產(chǎn)的多視角，解讀供需產(chǎn)生過程，厘清影響因素和培養(yǎng)。教育資源空間分布不均的機(jī)制，迫切引起全國學(xué)術(shù)界的關(guān)注。

3.系統(tǒng)研究結(jié)合經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

定向設(shè)計(jì)調(diào)整是基礎(chǔ)教育資源設(shè)計(jì)研究的實(shí)用價值。評價學(xué)校分布的標(biāo)準(zhǔn)不是單一的普遍性，而是“自建”。受歷史格局、發(fā)展條件、招生政策、需求特征等因素的綜合影響，并隨時間和地點(diǎn)而變化。因此，有必要在選定的病例領(lǐng)域進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查：長期隨訪、縱向比較、進(jìn)化背景分析；基于人文和社會前因，對自然、歷史、文化進(jìn)行系統(tǒng)分析，對“地理個性”進(jìn)行全面解讀。經(jīng)濟(jì)、社會、制度等。各種因素的綜合作用，從學(xué)校制度的角度，探索不同層次教育機(jī)構(gòu)、不同經(jīng)營主體之間的空間互動。隨著實(shí)證研究成果的不斷豐富，對不同規(guī)模、不同功能、不同層次的區(qū)域案例進(jìn)行對比分析，必將為基礎(chǔ)教育理論模型的構(gòu)建和區(qū)域規(guī)劃提供支撐。

4.規(guī)劃實(shí)施保障措施。

（1）提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想。

中小學(xué)和幼兒園的規(guī)劃設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要規(guī)劃之一。加強(qiáng)規(guī)劃的引領(lǐng)作用，突出規(guī)劃在統(tǒng)一思想、明確方向、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展中的重要作用。堅(jiān)持把教育納入?yún)^(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)和現(xiàn)代化建設(shè)的總體設(shè)計(jì)，確保教育優(yōu)先發(fā)展。

（2）加大財政投入。

要堅(jiān)持政府教育投資主渠道，縣級部門要依法落實(shí)各項(xiàng)教育投資政策，有效整合各部門專項(xiàng)教育資金，鼓勵企業(yè)、社會團(tuán)體和個人捐贈教育、籌集資金。多渠道籌集資金，加大教育投入。設(shè)計(jì)保留了學(xué)校新改擴(kuò)建的投入，重點(diǎn)加強(qiáng)寄宿制學(xué)校和標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)，著力改善保留學(xué)校、小學(xué)和教學(xué)中心的辦學(xué)條件，保障偏遠(yuǎn)山區(qū)辦學(xué)條件。教育教學(xué)需要，實(shí)現(xiàn)學(xué)校規(guī)范運(yùn)作。

（3）加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)，認(rèn)真落實(shí)各部門職責(zé)。

協(xié)調(diào)各市、各部門編制和組織實(shí)施規(guī)劃。發(fā)展改革部門將調(diào)整中小學(xué)區(qū)域布局確定的重點(diǎn)設(shè)施項(xiàng)目納入年度計(jì)劃。財政部門要加強(qiáng)對中小學(xué)和幼兒園區(qū)域設(shè)計(jì)調(diào)整重點(diǎn)工程建設(shè)專項(xiàng)資金的征收管理。在整個城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展過程中，規(guī)劃部門都會預(yù)留足夠的教育用地。

（4）建立項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制。

將調(diào)整中小學(xué)布局列為重點(diǎn)督導(dǎo)工作，與相關(guān)市、部門簽訂工作目標(biāo)和責(zé)任書，納入領(lǐng)導(dǎo)留任目標(biāo)，作為考核干部績效的重要依據(jù)；責(zé)任層層落實(shí)。各市、各部門要按照批準(zhǔn)的方案制定政策和支持措施，確保目標(biāo)按期完成。

5.縣基礎(chǔ)教育規(guī)劃。

（1）因地制宜調(diào)整測量。

在總體規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，要實(shí)事求是，因地制宜。根據(jù)地區(qū)現(xiàn)在的地形、人口、經(jīng)濟(jì)情況，以及原有學(xué)校的設(shè)置和質(zhì)量，請認(rèn)真聽取群眾意見。在一些適宜成熟的地區(qū)，可適當(dāng)整合，偏遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)預(yù)留教學(xué)名額，新建和擴(kuò)建小學(xué)的服務(wù)半徑為1.5 到2.5 公里。山區(qū)和平原地區(qū)小學(xué)集中，小學(xué)改擴(kuò)建服務(wù)半徑一般為23 公里。

（2）分類指南。

小學(xué)生原則上低年級就讀于附近學(xué)校和小學(xué)，高年級可就讀中心村小學(xué)（村聯(lián)小學(xué)）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)。

對基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、規(guī)模小、學(xué)生少、辦學(xué)效率低的學(xué)校，結(jié)合《農(nóng)村中小學(xué)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)》，充分征求群眾意見，綜合考慮，建議整合；布局合理，基礎(chǔ)設(shè)施良好，有一定的發(fā)展?jié)摿τ跐摿^大、教育質(zhì)量較高、群眾反饋較好的學(xué)校，可擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)?；蚝喜⑵渌麑W(xué)校。通過布局調(diào)整，實(shí)現(xiàn)改造薄弱學(xué)校、促進(jìn)教育均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)教育公平、全面提高教育教學(xué)質(zhì)量的目標(biāo)。

（3）分步實(shí)施。

按照“一步規(guī)劃、項(xiàng)目分步實(shí)施”的原則，設(shè)計(jì)規(guī)劃任務(wù)分期、分年、分步實(shí)施。近期，我們將完善教育資源配置，完成學(xué)校減量化計(jì)劃。長遠(yuǎn)的思路是建設(shè)一所完整的小學(xué)，適當(dāng)整合教學(xué)點(diǎn)，預(yù)留土地用于辦學(xué)。

6.市中心教育設(shè)施布置。

（1）初中。

用正六邊形對規(guī)劃高中的半徑進(jìn)行分析，并以1000 米為半徑進(jìn)行劃分，基本實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃區(qū)域內(nèi)非盲區(qū)的覆蓋。

（2）小學(xué)。

結(jié)合現(xiàn)有學(xué)校選址，合理規(guī)劃新建學(xué)校，按500 服務(wù)半徑實(shí)現(xiàn)居住區(qū)全覆蓋。規(guī)劃采用最短距離網(wǎng)絡(luò)分析法，從小學(xué)開始劃分服務(wù)范圍。假設(shè)理想狀態(tài)下學(xué)生來源在空間上均勻分布，利用正六邊形劃分中心城區(qū)提取學(xué)生來源，得到理想狀態(tài)下小學(xué)的分布。以中心城區(qū)路網(wǎng)、當(dāng)前學(xué)校、已有建設(shè)意向?qū)W校的位置為基礎(chǔ)，以小學(xué)500 米服務(wù)半徑作為屬性數(shù)據(jù)錄入阻力值，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)分析用于消除服務(wù)區(qū)之間的重疊，獲得有效的服務(wù)區(qū)。結(jié)合現(xiàn)狀用地和居住區(qū)分布，計(jì)算每所小學(xué)的服務(wù)能力，包括學(xué)校規(guī)模和服務(wù)人口。實(shí)現(xiàn)服務(wù)范圍與學(xué)?？臻g的服務(wù)對接。

（3）幼兒園。

規(guī)劃未對幼兒園設(shè)計(jì)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，僅確定每個居住區(qū)的幼兒園總數(shù)、班級數(shù)和用地規(guī)模。幼兒園的具體位置和規(guī)模由當(dāng)?shù)匾?guī)劃審批部門在具體地塊規(guī)劃審批流程中控制。

結(jié)束語

規(guī)劃教育設(shè)施設(shè)計(jì)是一項(xiàng)關(guān)系民生的復(fù)雜而重要的工作。尤其是新城區(qū)，不能簡單采用一般的專項(xiàng)規(guī)劃方法。應(yīng)該摒棄大規(guī)模分析的前景，取而代之的是更精確的供需狀況分析和供應(yīng)方法的研究和評估方法，為未來的教育設(shè)施預(yù)留足夠的空間。這種三維調(diào)查分析方法也適用于其他公共服務(wù)設(shè)施的專項(xiàng)規(guī)劃，如醫(yī)療設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施等。公共教育設(shè)施是基本公共服務(wù)設(shè)施的重要組成部分。探索公共教育設(shè)施的合理設(shè)計(jì)是當(dāng)時城市規(guī)劃研究的一個新課題。在我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的背景下，如何實(shí)現(xiàn)公共教育設(shè)施科學(xué)合理的“平衡設(shè)計(jì)”，是一個需要深入實(shí)踐探討的過程。本文從空間分布的角度對“公共教育設(shè)施的公平分配”進(jìn)行了一些探索性的嘗試。但是，要最終實(shí)現(xiàn)公共教育設(shè)施的均衡布局，讓城鄉(xiāng)居民享受到同等的公共教育服務(wù)，還需要包括財政體制在內(nèi)的全面系統(tǒng)創(chuàng)新，包括高質(zhì)量的教育供給體系等。