基于治理現(xiàn)代化視角的河南省縣域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化研究

金 東

(河南省社會(huì)科學(xué)院 城市與環(huán)境研究所，河南 鄭州 450002)

“水深則魚悅，城強(qiáng)則賈興?！痹谛碌臍v史條件下，縣域要不斷增強(qiáng)自身的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，為了實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更加高效、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，就必須持續(xù)改善和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，在更大程度上激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。從治理的角度看，營(yíng)商環(huán)境是市場(chǎng)主體在全生命周期內(nèi)所涉及的外部因素和條件的總和，包括政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元參與主體在一定制度安排下開(kāi)展充分的協(xié)調(diào)與合作。河南省有上百個(gè)縣和縣級(jí)市，縣域生產(chǎn)總值和常住人口分別占全省的七成和六成左右，縣域的發(fā)展成色和穩(wěn)定與否事關(guān)全省大局。本文重點(diǎn)聚焦河南省的縣域營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，從地方治理現(xiàn)代化的視角切入，深入考察基層營(yíng)商環(huán)境的核心問(wèn)題與治理路徑。

1 營(yíng)商環(huán)境與縣域治理的邏輯契合

縣域治理是在縣域范圍內(nèi)，多元治理主體共同參與，旨在維護(hù)和規(guī)范社會(huì)秩序，預(yù)防和化解矛盾，促進(jìn)公平正義，激發(fā)發(fā)展活力，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步而開(kāi)展的各種活動(dòng)的總和。而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境也離不開(kāi)多方主體的參與，其目的在于通過(guò)構(gòu)建一系列科學(xué)合理的游戲規(guī)則、行動(dòng)準(zhǔn)則，以降低市場(chǎng)主體的制度性交易成本，從而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加充滿活力。因而無(wú)論是從參與主體還是從推進(jìn)目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)方式來(lái)看，優(yōu)化縣域營(yíng)商環(huán)境與推進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化都有著緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

1.1 治理現(xiàn)代化視角下的營(yíng)商環(huán)境的基本屬性

按照我國(guó)2019年公布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的表述，營(yíng)商環(huán)境“是指企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件”。而從現(xiàn)代化治理的視角觀之，好的營(yíng)商環(huán)境同時(shí)還是政府、企業(yè)、社會(huì)等多元主體共同治理的結(jié)果，是由經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域的規(guī)范、規(guī)則構(gòu)成的制度集合體，是具有明顯正外部效應(yīng)的特殊公共產(chǎn)品[1]。它有以下基本屬性：其一，是公共治理的產(chǎn)物。地方政府履行經(jīng)濟(jì)職能、發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)手段是拼資源、拼環(huán)境、拼政策，而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境意味著要致力于為市場(chǎng)主體全生命周期提供高效、精準(zhǔn)、持續(xù)的制度供給。從單純招商引資到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的轉(zhuǎn)變是一場(chǎng)全方位、多層次的變革，政府在其間雖然仍然是責(zé)任主體，但同時(shí)也需要企業(yè)和社會(huì)公眾的廣泛參與。市場(chǎng)主體是營(yíng)商環(huán)境最直接的感受者、體驗(yàn)者和評(píng)估者，而各類社會(huì)組織和廣大公眾也是營(yíng)商環(huán)境的有力維護(hù)者和監(jiān)督者。營(yíng)商環(huán)境的打造，毫無(wú)疑問(wèn)是作為政府的公共部門和作為市場(chǎng)主體、社會(huì)主體的企業(yè)、公眾分工協(xié)作，密切合作下的公共治理活動(dòng)。其二，是制度的集合體。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，制度被理解為一套關(guān)于行為和事件的模式，包括法律法規(guī)等正規(guī)約束和倫理習(xí)俗等非正規(guī)約束，是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生變量，其主要作用在于抑制潛在的機(jī)會(huì)主義行為，使人們的行為更可預(yù)見(jiàn)，并由此促進(jìn)勞動(dòng)分工和財(cái)富創(chuàng)造。在某種程度上，營(yíng)商環(huán)境就是通過(guò)由各種正式和非正式制度構(gòu)成的有機(jī)組合來(lái)直接約束市場(chǎng)主體的行為活動(dòng)。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，著重解決的就是體制機(jī)制等方面的“軟環(huán)境”問(wèn)題，通過(guò)制度的良性變遷為市場(chǎng)主體保駕護(hù)航。其三，是特定的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的典型特征是非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，即產(chǎn)品的受益對(duì)象之間不存在利益沖突，增加受益人不會(huì)增加成本，但排除受益人卻需要很大的成本。營(yíng)商環(huán)境既不可被分割平攤，也難以被獨(dú)自享受，屬于市場(chǎng)主體共有的公共產(chǎn)品。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境就是要最大限度地滿足公共利益的訴求，通過(guò)其正外部性的發(fā)揮為各類市場(chǎng)主體帶來(lái)普惠性利好。

1.2 優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是縣域治理現(xiàn)代化的必然要求

現(xiàn)代化治理離不開(kāi)良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，只有在高質(zhì)量發(fā)展中才能實(shí)現(xiàn)高水平治理。我國(guó)不少縣域綜合實(shí)力不強(qiáng)、政府財(cái)力有限、結(jié)構(gòu)性矛盾突出，同時(shí)面臨著總量不足和轉(zhuǎn)型升級(jí)的雙重壓力。推進(jìn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化時(shí)的一大挑戰(zhàn)就是治理資源投入不足，在公共物品供給、公共服務(wù)提供、激勵(lì)機(jī)制建設(shè)、重大危機(jī)應(yīng)對(duì)等方面心有余而力不足。而提出優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境這一論題的出發(fā)點(diǎn)就是要更好地?cái)[脫貧困、推動(dòng)發(fā)展。世界銀行營(yíng)商環(huán)境項(xiàng)目的發(fā)起者邁克爾·克萊恩認(rèn)為，與單純依靠援助的方式相比，營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的營(yíng)商環(huán)境更加有助于從根本上解決發(fā)展中國(guó)家的貧困問(wèn)題。同樣，對(duì)于我國(guó)廣大縣域而言，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件，其所帶來(lái)的直接效果是市場(chǎng)活力的增強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，而通過(guò)“放管服”等方式助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，也會(huì)在穩(wěn)住縣域經(jīng)濟(jì)基本盤的同時(shí)進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。因此，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境助推縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展助推縣域治理現(xiàn)代化這一邏輯主線下，“營(yíng)商環(huán)境”與“縣域治理”之間建立了緊密的聯(lián)結(jié)。不僅如此，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)本身也是現(xiàn)代化治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來(lái)，為了主動(dòng)適應(yīng)、把握和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，各地紛紛出臺(tái)政策舉措，致力于打造更具活力和吸引力的營(yíng)商環(huán)境，營(yíng)商環(huán)境正成為地方政府治理競(jìng)爭(zhēng)的新場(chǎng)域。

1.3 現(xiàn)代化治理為縣域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提供有力支撐

在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，縣域社會(huì)相較于鄉(xiāng)村而言雖然規(guī)模更大、關(guān)系也更為復(fù)雜，但依然屬于費(fèi)孝通先生所稱的“熟人社會(huì)”。在改革開(kāi)放大潮的洗禮下，社會(huì)流動(dòng)加快，利益訴求多元，原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序被不斷打破，而新的制度體系還沒(méi)有完全建立起來(lái)，在觀念陳舊、方法滯后、市場(chǎng)不完善、法治不健全等多種不利因素的交織影響下，縣域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化面臨著不小的挑戰(zhàn)。相對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)而言，“現(xiàn)代化”的治理是對(duì)原有的社會(huì)形態(tài)進(jìn)行調(diào)整、超越和完善以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的過(guò)程。如果分別從治理體系和治理能力兩個(gè)維度評(píng)判，現(xiàn)代化治理應(yīng)當(dāng)至少包括協(xié)同化的組織體系、規(guī)范化的制度體系、法治化的運(yùn)行體系以及社會(huì)需求的發(fā)現(xiàn)和滿足能力、社會(huì)共識(shí)的凝集和動(dòng)員能力、治理資源的整合和利用能力等方面[2]。在現(xiàn)代化的治理體系和治理能力的有力支撐下，以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向?qū)υ械囊?guī)則秩序進(jìn)行重新審視和建構(gòu)，將會(huì)大大減少利益藩籬的阻隔，加快實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的既定目標(biāo)。在縣域?qū)用嫱七M(jìn)現(xiàn)代化治理雖然存在一定的難度，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到的是，縣一級(jí)通常擁有較為完備的治理系統(tǒng)[3]，又能夠近距離傾聽(tīng)群眾訴求，是將風(fēng)險(xiǎn)防患于未然、化解在基層最直接有效和最有潛力可挖的治理層級(jí)。如果通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)賦能等方式合理配置和利用好人力、物力、財(cái)力等資源，將縣域治理的潛在優(yōu)勢(shì)成功轉(zhuǎn)化為治理效能，縣域社會(huì)的市場(chǎng)化、民主化、法治化程度將大為提高，對(duì)市場(chǎng)主體的開(kāi)放度、透明度和可預(yù)期性也會(huì)越來(lái)越高，整體營(yíng)商環(huán)境勢(shì)必越來(lái)越好。

2 河南省縣域營(yíng)商環(huán)境的治理實(shí)踐與存在問(wèn)題

為了加快推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，河南省提出要圍繞市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、投資貿(mào)易、法治建設(shè)等領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力，探索打造縣域營(yíng)商環(huán)境的“河南樣板”。省內(nèi)各縣(市)也努力改善本地的行政效能、工作作風(fēng)和社會(huì)生態(tài)，以求在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境上取得新成效。然而，河南的縣域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化最近幾年雖然表現(xiàn)得熱熱鬧鬧，但整體水平還比較落后。河南省2020年?duì)I商環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，縣域營(yíng)商環(huán)境總體得分明顯低于省轄市，縣域企業(yè)辦事成本仍需壓減，企業(yè)滿意度相對(duì)不高[4]。只有對(duì)縣域營(yíng)商環(huán)境的治理實(shí)踐進(jìn)行全面梳理和總結(jié)，清醒認(rèn)識(shí)到營(yíng)商環(huán)境的治理短板，才能在治理現(xiàn)代化背景下有的放矢地提出縣域營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化思路。在公共治理語(yǔ)境下，河南省推進(jìn)縣域營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的做法和不足大體包括以下幾個(gè)方面：

2.1 著力提高思想認(rèn)識(shí)，但現(xiàn)代治理理念尚未真正確立

由于人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到穩(wěn)定、開(kāi)放、可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境對(duì)于市場(chǎng)主體的重要性，營(yíng)商環(huán)境已然成為廣受關(guān)注的高頻詞匯。在河南，縣一級(jí)政府通過(guò)會(huì)議傳達(dá)、集中學(xué)習(xí)、研討交流等方式強(qiáng)化相關(guān)工作人員對(duì)營(yíng)商環(huán)境的認(rèn)知。各縣(市)還通過(guò)廣播電視、微信公眾號(hào)、發(fā)放宣傳資料、現(xiàn)場(chǎng)咨詢等線下線上相結(jié)合的形式，廣泛宣傳優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的相關(guān)政策法規(guī)，提高市場(chǎng)主體和群眾對(duì)營(yíng)商環(huán)境的知曉率。但知曉了解是一回事，入腦入心又是一回事，對(duì)于如何轉(zhuǎn)變思想觀念，真正做好“有呼必應(yīng)、無(wú)事不擾”的“店小二”，各縣(市)仍有不小的提升空間。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員還有認(rèn)識(shí)上的偏差，對(duì)政策的理解不深不透，甚至存在明顯的形式主義、官僚主義問(wèn)題。有的把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境當(dāng)作個(gè)別部門的事，奉行“事不關(guān)己，高高掛起”；有的將營(yíng)商環(huán)境簡(jiǎn)單等同于政務(wù)環(huán)境、審批環(huán)境，忽視了法治、監(jiān)管、人才、產(chǎn)業(yè)配套等的重要性；還有的思想不解放，工作不靈活，服務(wù)不積極，過(guò)去的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的老“衙門作風(fēng)”雖然告一段落，但“只微笑不辦事”“不貪不占也不干”“怕?lián)?zé)、不作為”等新“衙門作風(fēng)”又開(kāi)始浮現(xiàn)。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，理念的偏差和缺失自然也影響到行動(dòng)的效果。上述問(wèn)題歸根結(jié)底還是思想理念沒(méi)有及時(shí)更新、及時(shí)轉(zhuǎn)換所致。現(xiàn)代化治理講求的是治理的民主性以及處理好多元主體的利益關(guān)系。然而在長(zhǎng)期養(yǎng)成的慣性思維下，政府層面往往將“治理權(quán)”轉(zhuǎn)換為“管理權(quán)”，把企業(yè)組織、非政府組織、公眾等放在“被治理者”而不是治理主體的位置，導(dǎo)致“治理者”與“被治理者”的主體錯(cuò)位[5]，反映在營(yíng)商環(huán)境治理實(shí)踐中，基層政府也就沒(méi)有及時(shí)完成從“管理者”向“服務(wù)者”的轉(zhuǎn)變。

2.2 推動(dòng)破除制度障礙，但“放管服”改革沒(méi)有完全到位

“放管服”改革緊緊圍繞政府、市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)限職責(zé)展開(kāi)，其核心是重構(gòu)和厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，減少政府對(duì)市場(chǎng)主體的過(guò)度約束。河南各縣(市)將深化“放管服”改革作為一場(chǎng)刀刃向內(nèi)的自我革命，積極推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”前提下“最多跑一次”改革、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管改革以及“證照分離”“多證合一”“照后減證”改革等，大幅精簡(jiǎn)行政許可事項(xiàng)和各類證明，基本實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”，政府內(nèi)部的職責(zé)分工、辦事流程、辦事效率得到優(yōu)化，企業(yè)和群眾反映突出的辦事難、辦事慢、辦事繁等問(wèn)題大為緩解。盡管如此，河南縣域?qū)用娴摹胺殴芊备母镞€遠(yuǎn)沒(méi)有畫上句號(hào)。一方面，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)已經(jīng)行之有年，但向縣一級(jí)充分放權(quán)授權(quán)仍沒(méi)有全部到位。有些從部門利益出發(fā)進(jìn)行拆分式、湊數(shù)性放權(quán)，僅僅下放一些責(zé)大利小或無(wú)關(guān)緊要的事項(xiàng)，選擇性下放、明放暗不放以及放權(quán)步調(diào)不一致等情況不同程度地存在。另一方面，下放的“香餑餑”到了縣域?qū)用嬗捎诔薪硬蛔《赡艹蔀椤盃C手山芋”。事權(quán)下放后，相應(yīng)的人、財(cái)、物卻沒(méi)有同步下放，致使縣級(jí)承接部門由于人力、技術(shù)、資源等不足而無(wú)力履行職責(zé)。大量的事權(quán)下放至縣域或委托縣級(jí)部門來(lái)行使后，還可能導(dǎo)致基層政府負(fù)擔(dān)較重，未必給企業(yè)和群眾帶來(lái)真正的便利。例如，在快速增加的監(jiān)管任務(wù)面前，基層監(jiān)管“短板”問(wèn)題相當(dāng)突出，部分縣(市)由于缺專家、缺設(shè)備而不能按時(shí)完成現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)工作?！胺殴芊备母锏谋澈笫抢娼Y(jié)構(gòu)的調(diào)整，只有找準(zhǔn)癥結(jié)、理順機(jī)制、明確權(quán)責(zé)，才能最大限度地釋放改革紅利和治理效能。

2.3 積極改進(jìn)政務(wù)服務(wù)，但政府治理能力和水平仍待提升

從治理能力與合法性的角度來(lái)看，如果將治理能力理解為可以調(diào)用資源的能力，如協(xié)調(diào)、監(jiān)督、分析、執(zhí)行等能力，將治理合法性理解為在投入、過(guò)程和結(jié)果等各方面所獲得的公民信任和公信力[6]，那么現(xiàn)代政府治理就需要妥善處理好行政相對(duì)人與政府之間的互動(dòng)關(guān)系，特別是要聚焦企業(yè)、公民、社會(huì)組織等服務(wù)對(duì)象的現(xiàn)實(shí)需求，努力營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，以強(qiáng)化政府治理的能力和合法性。優(yōu)化政務(wù)服務(wù)是政府治理能力和水平提升的重要表現(xiàn)，河南各縣(市)以政務(wù)服務(wù)減環(huán)節(jié)、減事項(xiàng)、減時(shí)間、加速度為目標(biāo)，優(yōu)化再造政務(wù)服務(wù)流程，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，積極推進(jìn)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，建立健全行政(便民)服務(wù)中心，努力實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口”受理、“一站式”服務(wù)。同時(shí)還要看到的是，河南縣域?qū)用骐m然在提升政務(wù)服務(wù)效能方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但問(wèn)題依然存在，諸如窗口單位授權(quán)不充分、審批事項(xiàng)環(huán)節(jié)多耗時(shí)長(zhǎng),政務(wù)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通不夠,信息化建設(shè)滯后,社會(huì)信用體系薄弱,“一窗受理”“一網(wǎng)通辦”不到位等等。除此之外，資金、人才、土地等要素保障和服務(wù)更是考驗(yàn)政府治理能力和水平的重點(diǎn)所在。然而，河南各縣(市)普遍存在土地指標(biāo)不足、土地使用效率低下、市場(chǎng)主體特別是中小企業(yè)融資難融資貴、人才引不來(lái)留不住等問(wèn)題，政府的治理能力和水平在很多領(lǐng)域仍然有待提升。

2.4 有意開(kāi)展多元共治，但合作治理網(wǎng)絡(luò)缺乏堅(jiān)實(shí)保障

由于營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，縣級(jí)政府也普遍意識(shí)到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境絕非政府某些部門乃至整個(gè)行政體系所能勝任，必須依賴于多元主體的協(xié)同治理。在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的治理實(shí)踐中，問(wèn)題的關(guān)鍵已經(jīng)不在于是否應(yīng)當(dāng)協(xié)同治理，而是協(xié)同的方式和途徑。營(yíng)商環(huán)境協(xié)同治理的本質(zhì)就是如何更好地處理多元主體的關(guān)系以及有效地開(kāi)展互動(dòng)。河南縣域?qū)用娌环Ω鞣N對(duì)營(yíng)商環(huán)境多元共治、協(xié)同治理路徑的探索。例如新安、潢川、固始等縣的人大機(jī)關(guān)就本地營(yíng)商環(huán)境中存在的突出問(wèn)題開(kāi)展質(zhì)詢；臨潁、扶溝、光山等縣則發(fā)揮政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，通過(guò)提交調(diào)研報(bào)告、開(kāi)展專題協(xié)商等形式為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境貢獻(xiàn)力量；民權(quán)、南召、確山等縣則專門成立由人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)家代表、媒體機(jī)制、工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和群眾代表等組成的營(yíng)商環(huán)境特邀監(jiān)督員隊(duì)伍；還有不少縣(市)通過(guò)搭建政企溝通交流的平臺(tái)、企業(yè)互訪互學(xué)平臺(tái)、法律維權(quán)服務(wù)平臺(tái)等，不斷完善政企溝通機(jī)制。

營(yíng)商環(huán)境協(xié)同治理建立在不同主體相互信任和有效溝通的基礎(chǔ)上，政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、公眾等不同利益主體必須界定好各自的權(quán)責(zé)邊界，建立起相對(duì)協(xié)調(diào)、成熟、穩(wěn)定的互動(dòng)機(jī)制，才能真正形成優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的合力。然而就目前而言，河南省各縣(市)雖然在努力構(gòu)建優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的多主體合作治理網(wǎng)絡(luò)，但協(xié)同治理的構(gòu)成要件尚不健全，在目標(biāo)整合、權(quán)責(zé)分配、信息交流等方面還存在缺陷。在政府內(nèi)部，跨部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)不足，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)僅靠個(gè)別部門牽頭，推而不動(dòng)；在政社之間，個(gè)別縣(市)營(yíng)商環(huán)境以評(píng)促改機(jī)制不健全，政務(wù)服務(wù)辦件“好差評(píng)”主動(dòng)評(píng)價(jià)率低，沒(méi)有起到以社會(huì)監(jiān)督反饋倒逼服務(wù)提升的效果；在政企之間，一些縣域企業(yè)反映，政府有關(guān)部門雖然開(kāi)展一些走訪調(diào)研，但僅僅當(dāng)成例行公事走形式，對(duì)于反映的問(wèn)題口頭表態(tài)多、實(shí)際落實(shí)少，政企溝通沒(méi)有形成良性互動(dòng)。由于開(kāi)展常態(tài)化協(xié)作治理的運(yùn)行機(jī)制不夠健全,多元共治的效能沒(méi)能得到很好呈現(xiàn)，對(duì)于一些稍顯棘手的問(wèn)題，往往要靠開(kāi)展專項(xiàng)巡察、專項(xiàng)整治等運(yùn)動(dòng)式治理或者黨委、政府“一把手”的親自過(guò)問(wèn)督促才能得到有效解決。

3 治理現(xiàn)代化視角下的河南省縣域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化策略

3.1 進(jìn)一步解放思想轉(zhuǎn)變作風(fēng)，強(qiáng)化“店小二”意識(shí)

理念決定方向，思想決定行動(dòng)。要推進(jìn)縣域營(yíng)商環(huán)境建設(shè)上臺(tái)階上水平，就必須從思想上、理念上實(shí)現(xiàn)質(zhì)的突破和提升。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境要求政府方面要適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理的需要，由權(quán)力思維轉(zhuǎn)向服務(wù)思維，認(rèn)清自我定位不是對(duì)微觀主體進(jìn)行指令性管理，而是為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境?？h域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的責(zé)任主體是縣鄉(xiāng)政府，主要的組織者、執(zhí)行者、落實(shí)者則是縣鄉(xiāng)各級(jí)干部，干部發(fā)揮作用的大小成為營(yíng)商環(huán)境的“試金石”“風(fēng)向標(biāo)”。為了切實(shí)促進(jìn)縣鄉(xiāng)干部解放思想、轉(zhuǎn)變作風(fēng)，當(dāng)好服務(wù)市場(chǎng)主體的“店小二”，應(yīng)至少在以下方面重點(diǎn)發(fā)力：一是激勵(lì)干部積極作為，克服“怠”的問(wèn)題。引導(dǎo)干部切實(shí)認(rèn)識(shí)到營(yíng)商環(huán)境是市場(chǎng)主體的生命之氧、縣域經(jīng)濟(jì)的培育之土，圍繞優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境主動(dòng)想事、主動(dòng)干事，站在“用戶體驗(yàn)”的角度換位思考，做到服務(wù)企業(yè)不推諉、協(xié)調(diào)事項(xiàng)不扯皮。同時(shí)，對(duì)于存在“輕商”“卡商”“壓商”等損害營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的相關(guān)人員則要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。二是激勵(lì)干部提升能力，克服“庸”的問(wèn)題。通過(guò)開(kāi)展專題培訓(xùn)、考察觀摩、交流研討等形式多樣的方式，著力提升縣鄉(xiāng)干部的學(xué)習(xí)研究能力、崗位履職能力和精準(zhǔn)服務(wù)能力，讓廣大干部在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作中發(fā)揮好戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用。三是激勵(lì)干部敢于擔(dān)當(dāng)，克服“怕”的問(wèn)題。“怕”的主要表現(xiàn)是前怕狼后怕虎，不敢干事、不愿擔(dān)責(zé)、不想較真碰硬。對(duì)此，既要要求干部強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，錘煉過(guò)硬的工作作風(fēng)，也要優(yōu)化約束激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)出臺(tái)鼓勵(lì)創(chuàng)新、容錯(cuò)免責(zé)的制度和辦法等方式為干部營(yíng)造一定的試錯(cuò)容錯(cuò)空間。

3.2 持續(xù)深入推進(jìn)“放管服”改革，提高政府治理效能

在縣域?qū)用嫱苿?dòng)“放管服”改革向縱深發(fā)展，圍繞“放得更寬、管得更嚴(yán)、服得更優(yōu)”做文章，既是激發(fā)市場(chǎng)活力，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的需要，也是更好發(fā)揮政府作用，提高政府治理效能的需要。一是持續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革。為了讓縣一級(jí)擁有更多的自主權(quán)和主動(dòng)性，應(yīng)致力于構(gòu)建市縣一體化、扁平化的審批機(jī)制，依法有序向縣(市)下放審批權(quán)限，做到能放盡放、真放實(shí)放，對(duì)與行政許可相關(guān)聯(lián)的行政權(quán)力、公共服務(wù)和收費(fèi)等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)一并下放，確保關(guān)聯(lián)事項(xiàng)能在同一層級(jí)“一鏈辦理”。與此同時(shí)，要支持推動(dòng)縣(市)加強(qiáng)審批承接能力建設(shè)，通過(guò)專題培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、案例示范、購(gòu)買服務(wù)等方式，完善審批事項(xiàng)的流程支持和專業(yè)技術(shù)支撐，確保下放審批事項(xiàng)“接得住”。二是探索創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)方式。加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)中心窗口建設(shè)，完善異地受理、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)、監(jiān)督管理等線上線下融合辦理機(jī)制，健全實(shí)體大廳與網(wǎng)上辦事大廳相結(jié)合的政務(wù)服務(wù)模式。針對(duì)一些地方存在的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)、信息傳輸存在壁壘，不能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息實(shí)時(shí)共享的情況，應(yīng)積極推進(jìn)一件事聯(lián)辦平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)各縣(市)“一件事一次辦”業(yè)務(wù)系統(tǒng)全部接入省一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，還應(yīng)拓展縣域高頻便民移動(dòng)服務(wù)應(yīng)用，推動(dòng)更多應(yīng)用場(chǎng)景實(shí)現(xiàn)“掌上辦”。三是持續(xù)激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力。應(yīng)當(dāng)以在河南全省開(kāi)展的“萬(wàn)人助萬(wàn)企”活動(dòng)為契機(jī)，在強(qiáng)化水、電、氣、路、暖、通信等基本保障基礎(chǔ)上，圍繞企業(yè)全生命周期有針對(duì)性地開(kāi)展服務(wù)，重點(diǎn)圍繞信貸融資、土地使用、人力資源等問(wèn)題實(shí)施專項(xiàng)攻堅(jiān)，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)要一企一策、一事一議，千方百計(jì)破解影響企業(yè)發(fā)展的瓶頸制約。

3.3 重點(diǎn)打造法治化縣域營(yíng)商環(huán)境，降低制度性交易成本

良法善治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求和有力保障，只有在法治環(huán)境下才會(huì)有公平的競(jìng)爭(zhēng)和穩(wěn)定的預(yù)期。新時(shí)期的縣域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化必須崇法尚德，堅(jiān)持法治、德治、自治“三治”融合，特別是要強(qiáng)化法治對(duì)于營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的突出作用，為縣域內(nèi)的各類市場(chǎng)主體營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境。一是加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳貫徹落實(shí)。加強(qiáng)對(duì)縣域各類市場(chǎng)主體和廣大群眾的普法宣傳，嚴(yán)格按照民法典規(guī)范處理民事主體間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系，認(rèn)真落實(shí)包括企業(yè)法、合同法在內(nèi)的各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)法律，以提升破產(chǎn)審判司法能力和破解執(zhí)行難問(wèn)題為重點(diǎn)，著力提高涉市場(chǎng)主體司法案件辦理水平。二是提升縣域依法監(jiān)管能力。要持續(xù)推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革，推進(jìn)跨部門聯(lián)合監(jiān)管，加強(qiáng)審批監(jiān)管聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)事中事后監(jiān)管的針對(duì)性、有效性。還要堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法與柔性執(zhí)法相結(jié)合，果斷查處假冒偽劣、商業(yè)欺詐等違法行為，嚴(yán)厲打擊地方黑惡勢(shì)力，也要注意把準(zhǔn)違法處罰尺度，切實(shí)履行執(zhí)法者的普法、教育、預(yù)防、服務(wù)責(zé)任，避免監(jiān)管過(guò)多過(guò)濫。三是加快完善重點(diǎn)領(lǐng)域的信用建設(shè)。要在政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信等重點(diǎn)領(lǐng)域大力推進(jìn)信用建設(shè)，加強(qiáng)信用信息公開(kāi)和共享，構(gòu)建政府和社會(huì)共同參與的守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。特別需要指出的是，縣級(jí)政府自身應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化契約精神，力戒“新官不理舊賬”，政府做出的承諾和簽訂的合同務(wù)必兌現(xiàn)，在講誠(chéng)信、守信用方面走在前面。

3.4 健全完善多元主體協(xié)同治理機(jī)制，形成強(qiáng)大的治理合力

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的過(guò)程同時(shí)也是公共資源的再配置過(guò)程，而公共資源配置的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是帕累托改善。事實(shí)證明，由于營(yíng)商環(huán)境的公共性使然，不同群體、不同層級(jí)的公眾都在以不同的形式影響著營(yíng)商環(huán)境，依靠單一的政府管制難以起到帕累托改善，只有健全由政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、公眾等多主體共同參與的治理網(wǎng)絡(luò)實(shí)施協(xié)同治理，加快推進(jìn)縣域治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，才能使縣域營(yíng)商環(huán)境不斷取得質(zhì)的提升?，F(xiàn)階段，要在河南縣域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中形成強(qiáng)大的治理合力，應(yīng)重點(diǎn)從以下方面切入：一是強(qiáng)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的公共性導(dǎo)向。營(yíng)商環(huán)境的好壞最終要靠市場(chǎng)主體“用腳投票”來(lái)判斷?？h域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化必須始終把公共利益和民眾需要作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把人民滿意不滿意作為評(píng)價(jià)營(yíng)商環(huán)境好壞的最高標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)一系列的制度供給和政策創(chuàng)新更好地回應(yīng)企業(yè)和群眾的期待。二是著力構(gòu)建多元協(xié)同的營(yíng)商環(huán)境治理機(jī)制。協(xié)同治理需要政府扮演好領(lǐng)導(dǎo)者角色，也需要其他參與主體能夠真正發(fā)揮影響決策的作用。政府要同各類市場(chǎng)主體、社會(huì)主體在平等協(xié)商中建立互信、凝聚共識(shí)，例如在出臺(tái)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的規(guī)章制度，以及制定涉及行業(yè)發(fā)展和企業(yè)權(quán)益的政府規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要充分聽(tīng)取相關(guān)市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的意見(jiàn)和建議。三是發(fā)展壯大各類行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)組織。河南縣域?qū)用娴纳鐣?huì)組織普遍存在自身力量薄弱、規(guī)?；捷^低、內(nèi)部管理不夠完善、社會(huì)認(rèn)可度不高等問(wèn)題，為此，應(yīng)鼓勵(lì)現(xiàn)有各類行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織進(jìn)一步規(guī)范自身管理，加強(qiáng)企業(yè)自治和參事議事，有效維護(hù)市場(chǎng)主體的合理訴求和合法權(quán)益。

4 結(jié) 語(yǔ)

縣域是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要空間載體，同時(shí)也是國(guó)家治理的基石。無(wú)論從經(jīng)濟(jì)體量、人口規(guī)模還是社會(huì)穩(wěn)定方面看，縣域在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中都占有重要的戰(zhàn)略地位。為了推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)“成高原”“起高峰”，河南將優(yōu)化縣域營(yíng)商環(huán)境作為重要突破口，提出要著力打造特色鮮明的縣域營(yíng)商環(huán)境品牌，大幅提升縣域營(yíng)商環(huán)境便利度。省內(nèi)各縣(市)也紛紛出臺(tái)行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施意見(jiàn)等政策措施，力圖在優(yōu)化制度供給、服務(wù)供給和要素供給等方面取得更多成績(jī)。然而，由于營(yíng)商環(huán)境的公共性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境必然是一項(xiàng)多主體參與的公共治理活動(dòng)，靠傳統(tǒng)的思維定式和管理方式來(lái)推進(jìn)顯然力有不足，必須將更多的治理主體有效納入營(yíng)商環(huán)境建設(shè)之中。在縣域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化實(shí)踐中，河南各縣(市)雖然在政務(wù)服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、法治建設(shè)、協(xié)同治理等領(lǐng)域取得了明顯成效，但也存在一些治理難題。一直以來(lái)，縣域社會(huì)地域空間有限，人際關(guān)系普遍以血緣和地緣為主要聯(lián)系紐帶，個(gè)人通常都是當(dāng)?shù)厝饲殛P(guān)系網(wǎng)的一分子，經(jīng)商辦企業(yè)大多奉行“熟人好辦事”的原則。這種地化特征明顯的非正式制度安排，固然減少了搜尋成本、談判成本、監(jiān)督成本等交易費(fèi)用，但也存在人情大于法治的現(xiàn)象，甚至還會(huì)派生出強(qiáng)勢(shì)群體“綁架”政策制定和政策執(zhí)行以及強(qiáng)買強(qiáng)賣、阻工擾工等問(wèn)題。與此同時(shí)，縣域內(nèi)的一些領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員在思想認(rèn)識(shí)、政策執(zhí)行、服務(wù)態(tài)度、辦事能力等方面還存在不足，政府治理效能有待提升。這就需要把縣域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化放在縣域治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中進(jìn)行審視，在縣域?qū)用孢M(jìn)一步確立現(xiàn)代治理理念，全面強(qiáng)化政府自身建設(shè)，持續(xù)深入推進(jìn)“放管服”改革，并有效整合各方力量，著力構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制，推動(dòng)縣域營(yíng)商環(huán)境在縣域治理水平的提升中不斷實(shí)現(xiàn)再優(yōu)化、再升級(jí)。