全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制研究

暢琪 董久民

（1.沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，遼寧沈陽 110000；2.沈陽雪松經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會，遼寧沈陽 110000）

我國的疆域廣闊，自然資源分布廣、數(shù)量大、種類多，中央政府在實際行使所有者權(quán)利（即占有、使用、處置、收益等權(quán)利）中存在困難。同時，不同的自然資源在保護(hù)、利用工作中具有較強(qiáng)的專業(yè)性。黨中央國務(wù)院為了更好的保護(hù)和合理利用自然資源，提出構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，構(gòu)建該制度首先需要明確該制度的內(nèi)涵，通過內(nèi)涵的分析明確制度構(gòu)建的研究方向。

一、全民所有自然資源資產(chǎn)內(nèi)涵

目前學(xué)術(shù)界對自然資源、自然資源資產(chǎn)從不同角度有不同的定義，而全民所有自然資源所有權(quán)委托代理機(jī)制研究已經(jīng)展開，中央政府迫切需要建立和完善相應(yīng)的資源資產(chǎn)清單和監(jiān)督管理制度，因此，建議目前研究的自然資源及自然資源資產(chǎn)內(nèi)涵應(yīng)基于現(xiàn)行法律法規(guī)、政策文件定義的。

《中華人民共和國憲法》第九條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！薄稇椃ā贰睹穹ǖ洹返确蓪宜屑慈袼械淖匀毁Y源有較明確的規(guī)定?！蹲匀毁Y源分等定級通則》（TD/T 1060-2021）中對自然資源定義為天然存在、有使用價值、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，對自然資源資產(chǎn)類別進(jìn)行簡要的列舉，并沒有明確具體分類和內(nèi)涵。

《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度的通知》（自然資辦函〔2019〕1235號）中基于自然資源統(tǒng)計調(diào)查體系對自然資源類別做了具體規(guī)定，分為土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、濕地資源、水資源和海洋資源七類。自然資源統(tǒng)計調(diào)查可以摸清自然資源家底，為建立自然資源資產(chǎn)所有權(quán)資產(chǎn)清單服務(wù)。福建、江西等試點(diǎn)采用此分類。因此，目前全民所有自然資源資產(chǎn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)前頂層設(shè)計的自然資源調(diào)查、確權(quán)等系列相關(guān)體系定義為國有的土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、濕地資源、水資源和海洋資源七類。

二、辨析“所有權(quán)”與“監(jiān)管權(quán)”

傳統(tǒng)的自然資源資產(chǎn)管理沒有區(qū)分“所有權(quán)”與“監(jiān)管權(quán)”，產(chǎn)權(quán)不到位、管理者不到位，造成產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明，從而導(dǎo)致湖泊濕地等全民所有自然資源被濫占。

《憲法》規(guī)定我國實行“生產(chǎn)資料社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”?！睹穹ǖ洹芬?guī)定“國有財產(chǎn)由國務(wù)院行使所有權(quán)，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定”，同時法律規(guī)定國務(wù)院也是我國最高的行政機(jī)關(guān)。因此，國務(wù)院既要行使“所有權(quán)”又具有行政“監(jiān)管權(quán)”。

從權(quán)利性質(zhì)上看，兩者有本質(zhì)區(qū)別，“所有權(quán)”屬于物權(quán)，“監(jiān)管權(quán)”是政府對公共事務(wù)的管理權(quán)。因此，區(qū)分兩權(quán)的根本在于區(qū)分管理行為是基于所有者的“所有權(quán)”還是基于公共事務(wù)管理者的“監(jiān)管權(quán)”。從而形成權(quán)責(zé)明確，監(jiān)管有效的產(chǎn)權(quán)制度，建立統(tǒng)一規(guī)范的全民所有自然資源所有權(quán)委托代理體制機(jī)制。

三、委托代理的性質(zhì)

委托代理一般分為“行政委托”和“民事委托”?！睹穹ǖ洹分袑Α懊袷挛写怼庇忻鞔_的規(guī)定，“民事主體可以通過代理人實施民事法律行為”，“代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人名義實施的民事法律行為，對被代理人發(fā)生效力”。從自然資源部統(tǒng)一行使所有權(quán)角度看，所有權(quán)屬于物權(quán)，具有民事委托代理的特征。但是，民事委托代理存在地方政府是否有權(quán)拒絕代理的問題。

目前我國對“行政委托代理”概念不甚清晰，主要以《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》中的相關(guān)條文作為基礎(chǔ)進(jìn)行歸納、總結(jié)。對于行政委托的受托主體范圍、受托事項等都存在爭議。全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理的委托人和代理人都是行政機(jī)關(guān)，在這點(diǎn)上符合行政委托的特點(diǎn)。但是，行政委托一般不允許代理人將委托轉(zhuǎn)給第三人。這點(diǎn)限制了“所有權(quán)”委托代理的可操作性。

四、委托代理的主體和代理事項

《意見》中明確指出“探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度?！睂τ趪夜珗@范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)條件成熟時“由國務(wù)院自然資源主管部門直接行使”?？梢娢写淼闹黧w級別為省級、市（地）級政府、自然資源部或相關(guān)部門。

從《意見》對代理主體的表述不難看出，不同的委托代理主體，代理的自然資源資產(chǎn)類別也不盡相同。具有營利性的土地、礦產(chǎn)等自然資源資產(chǎn)，需要委托省級、市（地）級政府行使所有權(quán)；對于國家公園、大江大河、重要濕地等以生態(tài)效益為主的全民所有自然資源資產(chǎn)，則由自然資源部或相關(guān)部門直接行使所有權(quán)。

五、委托代理機(jī)制的優(yōu)勢

1.權(quán)責(zé)明晰

委托代理一般會采用書面授權(quán)方式，授權(quán)書中應(yīng)載明代理人姓名或名稱、代理事項、權(quán)限和期限，并由被代理人簽名或者蓋章。中央政府和地方政府的權(quán)利、責(zé)任通過書面形式清晰體現(xiàn)，權(quán)利和責(zé)任相對明晰。

2.因地制宜

委托代理可以對依據(jù)各地自然資源資產(chǎn)的特點(diǎn)對地方政府進(jìn)行不同內(nèi)容、不同權(quán)能的委托，還可以依據(jù)不同時期的政策導(dǎo)向及時調(diào)整委托代理的內(nèi)容，權(quán)能。委托代理使“所有權(quán)”統(tǒng)一行使效能大大提高。

3.優(yōu)化市場資源配置

委托代理行使的為“所有權(quán)”，屬于物權(quán)，不同于傳統(tǒng)的行政管理。委托代理后地方政府行使所有權(quán)時主要采用資產(chǎn)管理方式，基于所有權(quán)創(chuàng)設(shè)使用權(quán)后，使用權(quán)在市場可以自由流轉(zhuǎn)，不需要每次交易都經(jīng)政府審批，更加有利于發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。

六、委托代理機(jī)制待解決的問題

1.立法確立自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)

目前自然資源部的三定方案中明確了其“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制職責(zé)”?！锻恋毓芾矸ā贰渡址ā贰兜V產(chǎn)資源法》《草原法》等也確立了其對相應(yīng)自然資源的監(jiān)管者職責(zé)，而沒有明確其行使“所有者”權(quán)利的職責(zé)。因此，自然資源主管部門對國有自然資源的所有者職責(zé)還需要通過立法的形式盡快確立，這樣也可以從法理上明確“所有權(quán)”與“監(jiān)管權(quán)”的關(guān)系。

2.明確委托代理的性質(zhì)

基于以上的論述，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理應(yīng)當(dāng)是兼具行政委托代理和民事委托代理特點(diǎn)的新型委托代理制度。應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)一種新型的委托制度，并以法律或規(guī)章的形式加以確立。

3.明確中央和地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)

《意見》指出“完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，合理調(diào)整中央和地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)，并加大對生態(tài)保護(hù)修復(fù)支持力度?！蔽写淼那闆r下，權(quán)責(zé)相對清晰，利益的分配與責(zé)任和權(quán)利相匹配。對于由自然資源部行使的所有者職責(zé)，如國家公園的保護(hù)、修復(fù)，大江大河的治理等事權(quán)財權(quán)，應(yīng)當(dāng)從全民所有自然資源資產(chǎn)的收益中上收到中央。由地方政府負(fù)責(zé)的土地出讓、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事權(quán)對應(yīng)的財權(quán)，分配給地方政府。

4.明確相對獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制和有效的獎勵機(jī)制

建立合理的監(jiān)督機(jī)制和有效的獎勵機(jī)制是構(gòu)建完整的委托代理機(jī)制的重要組成部分，也是保障委托代理機(jī)制合法運(yùn)行，激發(fā)地方政府積極性的重要政策。對于自然資源所有權(quán)委托代理的監(jiān)督具有較強(qiáng)的專業(yè)性，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同資源的特點(diǎn)，有針對性的進(jìn)行監(jiān)督。如國家公園，大江大河在委托代理機(jī)制成熟后由中央部門直接行使所有權(quán)，其行使所有權(quán)的監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)由與行使所有權(quán)同級別的、相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)擔(dān)任。對土地、礦產(chǎn)、草原、森林、海洋等資源，可以由自然資源部督察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)督察地方政府行使代理權(quán)的情況。

七、思考與展望

全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制建立后，所有權(quán)得到落實，對于保護(hù)資源、節(jié)約集約利用將發(fā)揮積極的作用；同時可以更好的發(fā)揮市場在優(yōu)化配置資源上的決定性作用。目前委托代理機(jī)制還處于探索階段，迫切需要以立法形式確立自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)。并通過相關(guān)法律法規(guī)的修訂明確委托代理的性質(zhì)、代理事項。至于委托代理的期限等問題，可以通過試點(diǎn)地區(qū)開展委托代理實踐情況，論證不同期限的可行性。