淺談遼寧存量建設(shè)用地盤活利用對(duì)策

馬紅敏 段宏博 付博

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110032）

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷增加，城鎮(zhèn)用地隨之增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地與耕地保護(hù)、糧食安全矛盾逐漸突出，同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放利用、低效利用、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題加劇了人地矛盾。盤活和充分利用存量土地，優(yōu)化城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)土地集約利用水平，逐漸上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2020年，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》中，將鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地納入其中。要求充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤活存量土地和低效用地，以多種方式推進(jìn)國(guó)有企業(yè)存量用地盤活利用，深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，深入推進(jìn)建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。盤活存量土地，節(jié)約集約用地，提升城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用率，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的重要抓手。如何積極盤活存量土地要素資源，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，服務(wù)于遼寧振興，促進(jìn)遼寧經(jīng)濟(jì)綠色生態(tài)、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，是我們亟待研究探索的重要課題。

一、存量土地

盤活存量土地，首先要了解存量土地。所謂存量土地，廣義上講是泛指城鄉(xiāng)建設(shè)已占有或使用的土地，狹義上講是指現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的閑置未利用土地和利用不充分、不合理、產(chǎn)出低的土地，即具有開(kāi)發(fā)利用潛力的現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地，特指現(xiàn)有城市建設(shè)用地中低效利用的、破產(chǎn)企業(yè)閑置的建設(shè)用地、需要調(diào)整的不符合城市規(guī)劃的其他建設(shè)用地。實(shí)際工作中，我們所要盤活的存量土地主要是指狹義存量土地。

二、盤活存量土地的重要意義

珍惜每寸土地，合理利用土地是由我國(guó)人多地少的國(guó)情決定的，盤活存量土地是節(jié)約集約利用土地的重要措施，也是落實(shí)國(guó)家科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇；盤活存量土地對(duì)于城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高城鎮(zhèn)土地使用功能和產(chǎn)出效益，對(duì)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)形象建設(shè)具有重要意義。

三、盤活存量土地的措施建議

1. 提高認(rèn)識(shí)，嚴(yán)控增量，積極盤活存量

各級(jí)政府有關(guān)部門須高度重視盤活存量建設(shè)用地、節(jié)約集約用地的重要性，建立科學(xué)合理的約束考核機(jī)制，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，特別是新增建設(shè)用地?cái)?shù)量，將盤活存量土地，提高土地利用效率納入政府績(jī)效考核，同時(shí)鼓勵(lì)市縣政府積極探索盤活存量并用好存量，使城鎮(zhèn)土地資源能夠有效配置，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地向節(jié)約集約、可持續(xù)利用發(fā)展。

2.開(kāi)展存量土地調(diào)查，摸清家底

開(kāi)展存量土地調(diào)查是落實(shí)國(guó)家綠色低碳可持續(xù)發(fā)展的重要措施，目的在于全面掌握城鎮(zhèn)建設(shè)用地中存量土地的現(xiàn)狀、數(shù)量、面積、權(quán)屬和分布狀況，制定可盤活路徑和方法，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)土地利用效率，提升土地資源的科學(xué)利用水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

3.完善土地儲(chǔ)備制度，建立長(zhǎng)效機(jī)制

存量土地的收購(gòu)和儲(chǔ)備是一項(xiàng)政府行為，需由政府主導(dǎo)將城鎮(zhèn)閑置、廢棄、粗放利用的建設(shè)用地，通過(guò)收購(gòu)、置換、到期回收等方式集中起來(lái)，委托授權(quán)有關(guān)政府部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。首先要對(duì)收儲(chǔ)的地塊實(shí)施拆遷、清理和整治等工程，使其能夠達(dá)到凈地標(biāo)準(zhǔn)；然后委托權(quán)威土地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)結(jié)合收儲(chǔ)地塊周邊地價(jià)、交通、開(kāi)發(fā)利用潛力等進(jìn)行評(píng)估，確定其實(shí)時(shí)基準(zhǔn)地價(jià)或標(biāo)定地價(jià)；最后根據(jù)政府部門制定的城市土地年度供應(yīng)計(jì)劃，有序地將收儲(chǔ)的存量土地分批投入市場(chǎng)，通過(guò)交易獲取土地的最大經(jīng)濟(jì)效益，為收儲(chǔ)存量土地提供資金保障，也有利于閑置、廢棄、低效地的再利用，逐步實(shí)現(xiàn)存量土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、交易的良性循環(huán)管理。

4.加大低效用地再開(kāi)發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤力度

遼寧省為東北老工業(yè)基地的重點(diǎn)省份，多數(shù)市、縣城區(qū)存在城中村、老工業(yè)企業(yè)低效用地，甚至存在建設(shè)用地閑置、廢棄等問(wèn)題。如有百年產(chǎn)煤歷史的“煤都”撫順市，城市內(nèi)分布的西排土場(chǎng)，占地面積達(dá)10平方公里，還有東西露天采場(chǎng)等低效或廢棄的建設(shè)用地，挖潛存量土地的潛力很大。政府管理部門需要通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)、置換等方式加大全省低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)力度，提高建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。隨著全省城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村人口逐年減少，加上多數(shù)村莊為自發(fā)形成，缺少村莊規(guī)劃，土地利用粗放，存在一定數(shù)量的空心村、廢棄宅基地等閑置土地。建議充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、全域土地綜合整治等政策，對(duì)農(nóng)村外遷人口較多，空心村、廢棄宅基地面積較大地區(qū)的村莊進(jìn)行有計(jì)劃的復(fù)墾，可結(jié)合縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制，通盤考慮農(nóng)村土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)分布、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)化村莊布局，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理安排溫室栽培、畜禽養(yǎng)殖等設(shè)施農(nóng)用地，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展。實(shí)現(xiàn)分散的農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和城鎮(zhèn)集中，零散工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

5.差別化政策管理，探索盤活存量路徑

遼寧省城市發(fā)展不均衡，差距較大。建議構(gòu)建差別化土地管理政策，充分考慮各地土地資源稟賦、區(qū)域發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等差異化因素，通過(guò)政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，來(lái)實(shí)現(xiàn)土地資源配置效率精細(xì)化管理，探索多種盤活存量用地路徑，實(shí)現(xiàn)集約用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。如經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市，應(yīng)著重考慮采用老城區(qū)改造等措施，通過(guò)拆舊建新，盤活存量，提高城市土地利用率；對(duì)于資源枯竭型的老工業(yè)基地城市，做好轉(zhuǎn)型規(guī)劃，積極挖潛閑置、低效的工業(yè)用地，盤活存量，減少新增。